دوراهی نفت و تکنوکراسی

دوران سلطنت 37‌ساله آخرین شاه ایران، پر از فرازوفرود بود. دورانی که با تبعید پدر و جنگ بین‌الملل دوم آغاز شد و با انقلابی اسلامی به پایان رسید. نیمه اول این دوران، مسائل داخلی و خارجی گسترده‌تر از آن بود که مجالی برای توسعه باقی بگذارد، اما از اوایل دهه 40 تلاش برای توسعه از سر گرفته شد. دهه‌ای که آن را دهه طلایی اقتصاد ایران می‌نامند و اقتصاد رشدی بی‌سابقه را تجربه کرد که پس از آن نیز تکرار نشد. اما چرا این توسعه ادامه پیدا نکرد و به سقوط سلطنت پهلوی منجر شد؟ بازیگران توسعه در این دوران چه کسانی بودند و چرا در مقابل این سقوط، سکوت اختیار کردند؟

دهه ازدست‌رفته

دهه 20 خورشیدی، با تبعید رضاشاه و شکست آلمان در جنگ جهانی دوم آغاز شد و در این دوران اقتصاد ایران، درگیر جنگ و تامین تقاضاها و نیازهای متفقین بود، پس از آن نیز وقایع آذربایجان مانعی برای آرامش بود، اعتصاب کارگران نفتی و مبارزات سیاسی علیه قرارداد نفتی گس-گلشائیان نیز مقدمات ملی شدن نفت را فراهم کرد. سال‌های پایانی دهه 1320 هم مصادف شد با اوج گرفتن نهضت ملی کردن صنعت نفت که عملاً ایران را در مقابله با شرکت نفت انگلیس و ایران و دولت بریتانیا قرار داد و ادامه آن موجب قطع شدن درآمدهای نفتی شد و دولت را با بحران مالی روبه‌رو کرد. این بحران نفتی برای ایران تا یک سال پس از سقوط دولت دکتر مصدق هم ادامه یافت و تنها از سال 1333 با ازسرگیری دوباره صادرات نفت و نیز کمک‌های خارجی بود که اقتصاد ایران توانست تحرکی پیدا کند. بنابراین دهه 1320 را از نظر اقتصادی می‌توان دهه از‌دست‌رفته تلقی کرد.

نهضت ملی ایران رویدادی انقلابی بود، اما پیش از آنکه بتواند به یک انقلاب اجتماعی تمام‌عیار بدل شود، شکست خورد. همه‌چیز به حل مسئله نفت بستگی داشت و شکست در این مهم دلیل اصلی سرخوردگی، چنددستگی و شکست نهایی بود.

وضعیت بد اقتصادی به خاطر تحریم نفتی انگلیس، خودداری آمریکا از پرداخت کمک‌های مالی، خودداری شوروی از پرداخت بدهی‌های زمان جنگ، بی‌ثباتی سیاسی و... ازجمله عوامل شکست نهضت ملی بود. در چنین وضعیتی هر دولتی در مدت زمانی کوتاه سقوط خواهد کرد. هرچند واقع‌گرایی و کارایی نسبی دولت و میزان آمادگی مردم برای تحمل سختی، واقعاً شگفت‌انگیز بود. دولت به‌خصوص در مورد تجارت خارجی موفق عمل کرد و توانست واردات را بدون کاهش شدید آن محدود کند. در عین حال برای افزایش صادرات غیرنفتی نیز می‌کوشید. در نتیجه ایران توانست در حساب مبادلات غیرنفتی مازاد تجاری به دست آورد که حتی در دومین سال حکومت مصدق، بسیار قابل توجه بود. کوشش برای افزایش صادرات غیرنفتی به‌خصوص در مورد فرش بسیار موفق بود (همایون کاتوزیان، اقتصاد سیاسی ایران، ص 229).

تلاش برای عادی‌سازی

فعالیت‌ها و سیاست‌های اقتصادی، به‌ویژه در چند سال اول پس از کودتا، صرفاً در جهت عادی‌سازی اوضاع پس از خلع رضاشاه بود. در پی کودتا، برای نخستین‌بار پس از شهریور 20، اقتصاد ایران در چهارچوبی نسبتاً سنتی و محدود و با آهنگی کند رو به عادی شدن نهاد. در دوران نخست‌وزیری زاهدی، کمک‌های آمریکا و درآمد نفت سال‌های 1334-1333 عمدتاً صرف افزایش تقاضا و مصرف شد و اقتصاد از رکود شدید بیرون آمد. شاه از سال 1332 تا 1336، کمک مالی فوق‌العاده‌ای به ارزش 145 میلیون دلار از ایالات‌متحده دریافت کرد تا دولت را از ورشکستگی نجات دهد، روحیه سلطنت‌طلبان را بالا ببرد و به جامعه تجاری کشور اعتبار و اطمینان ببخشد (یرواند آبراهامیان، ایران بین دو کودتا، ص 515).

ابتهاج در اوج

سازمان برنامه در سال 1328 با تلاش‌های ابوالحسن ابتهاج تاسیس شد. او که تلاش برای تاسیس نهاد برنامه‌ریزی را از اواخر دوره رضاشاه آغاز کرده بود، در طول دهه 20 نیز به این تلاش‌ها ادامه داد. نگاه او به برنامه‌ریزی نگاهی غیرسوسیالیستی بود و به هیچ‌وجه خواهان مالکیت گسترده دولت بر منابع نبود، بلکه وظیفه دولت را کوتاه کردن مسیر حرکت سرمایه‌گذاران خصوصی می‌دانست (جفری بوستاک، برنامه‌ریزی و قدرت در ایران، صص 93-89). در اواسط دهه 1320 بود که قدم‌های موثر در راه اجرای برنامه برداشته شد و عاقبت در سال 1328 سازمان برنامه آغاز به کار کرد.

تاسیس سازمان برنامه با مشکلات بی‌شماری همراه بود. بخشی از علت را باید در ذات اوضاع ایران جست‌وجو کرد: بنا نهادن ساختار کاملاً جدیدی مثل سازمان برنامه که در عین حال انتظار مدیریت پروژه‌هایی به ارزش میلیون‌ها ریال از آن می‌رفت کار آسانی نبود. وضعیت سیاسی بی‌ثبات اواخر دهه 1320 و نظام اداریِ عموماً رشوه‌گیر کشور، ناکارایی‌ها را در همه سطوح سازمان به نمایش گذاشت.

ابتهاج سازنده نهادها بود. در زمان رضاشاه که ایران سیاست تجدد و نوسازی سریع را شروع کرد، مدیران لایق و شایسته بسیار اندک بودند. ایران مثل اکثر کشورهای جهان سوم، با این مشکل اساسی مواجه بود که چگونه نظام دیوان‌سالاری کارآمدی بنا نهد که توانایی اجرای سیاست‌های دولت را داشته باشد. ابتهاج نقش حیاتی در ایجاد نهادهای کارآمد که پیش‌شرط اصلی توسعه هستند، ایفا کرد. اندیشه‌ها و فعالیت ابتهاج بر چگونگی استفاده از درآمدهای نفتی متمرکز بود. به اعتقاد او عقب‌ماندگی اقتصادی و اجتماعی شدید ایران را فقط می‌توان با تخصیص بهینه درآمد نفت برای افزایش رشد اقتصادی از بین برد، که طی زمان سطح زندگی همه مردم ایران را بالا خواهد برد. به باور وی، این فرآیند را باید از دستان کسانی که ملاحظات سیاسی و کوتاه‌مدت دارند خارج کرده و از سوی مدیران اجرایی لایق، حرفه‌ای و بی‌غرض به پیش برد (بوستاک، ص 196).

یکی از مهم‌ترین اقدامات ابتهاج، گرد آوردن متخصصان برنامه‌ریزی و اقتصاد از سراسر دنیا بود. او در شهریور 1333، از بنیاد فورد درخواست کمک کرد. ابتهاج برای اجرای برنامه دوم، به تیمی از اقتصاددانان حرفه‌ای نیاز داشت که بتوانند در برنامه‌ریزی و بودجه کمک کنند. او همچنین معتقد بود که تیمی از اقتصاددانان آموزش‌دیده غربی به ایران کمک خواهند کرد تا از بانک جهانی وام دریافت کند. بنیاد فورد قبلاً در ایران در زمینه‌های عمران روستایی، سلامت و بهداشت فعال بود. نیاز آشکار به اصلاحات اداری، چه در سازمان برنامه و چه در کل حکومت پهلوی، توجه بنیاد را به خود جلب کرد. او در این راه از مشاوران خارجی و ایرانیان تحصیل‌کرده خارج از کشور بهره گرفت. از مشهورترین کسانی که ابتهاج به سازمان برنامه دعوت کرد و منشأ خدمات بعدی شدند، می‌توان به خداداد فرمانفرمائیان، عبدالمجید مجیدی، غلامرضا مقدم و حسین مهدوی اشاره کرد.

ابتهاج تاکید خاصی بر استقلال سازمان برنامه داشت که از تفکرات وی نسبت به فضای سیاسی برمی‌خاست. به گفته فرمانفرمائیان، ابتهاج معتقد بود، «نظام دیوان‌سالاری سنتی ایران ناکارآمد و فاسد است و وظیفه توسعه را نمی‌توان به آنها واگذار کرد. به باور وی به یک سازمان جدید با اقتدار کامل و آزاد از قیدوبندهای سنتی نیاز است... تا نابسامانی‌هایی که نظام اداری سنتی و ناکارآمد ایران را دربر گرفته بود از بین ببرد» (تاریخ شفاهی هاروارد، فرمانفرمائیان، 1983؛ نوار 3، ص 14).

تا اواخر دهه 1330 (سال‌های پایانی برنامه دوم) سازمان برنامه سازمانی بود که با وجوه تحت اختیارش، یعنی سهمی که از درآمد نفت و منابع دیگر دریافت می‌کرد، یا به انتخاب خود هزینه طرح‌های عمرانی پیشنهادی از سوی دستگاه‌های اجرایی را تامین مالی می‌کرد یا خود راساً طرح‌های زیربنایی بزرگ را اجرا می‌کرد. در حقیقت در آن زمان هدف اصلی سازمان برنامه «ایجاد حداقل زیرساخت‌های لازم برای توسعه کشور» و «برنامه‌ریزی» به معنای «بودجه تخصیص وجوه به این طرح‌های عمرانی» بود. عبدالمجید مجیدی که از سال 1335 با عنوان مشاور اقتصادی وارد سازمان برنامه شد، در خاطرات خود می‌گوید: آن زمان هنوز فکر بررسی‌های اقتصادی و برنامه‌ریزی در آن وجود نداشت. سازمان برنامه سازمانی بود که در وهله اول می‌خواست حداقل زیربنا برای عمران و آبادانی کشور به وجود بیاید، کارخانه‌ها و سرمایه‌گذاری‌هایی که از قبل، حتی قبل از اشغال ایران، صورت گرفته بود تکمیل بشود، و... از این‌رو دستگاهی بود که کاملاً کارهای اجرایی می‌کرد، کارخانه‌ها را اداره می‌کرد، کارخانه‌ها را تعمیر و نوسازی می‌کرد، کار زیربنایی می‌کرد و وارد کار کشاورزی و اصلاح بذر و... شده بود و چند طرح بزرگ آبیاری را هم در دست اجرا داشت. او تاکید می‌کند که ابتهاج در واقع می‌خواست چیزی شبیه به مدل شوروی آن زمان را در ایران پیاده کند و سازمان برنامه را نوسازی و تقویت کند (غلامرضا افخمی، توسعه در ایران، ص 290).

در اواخر دهه 30، دعوا بر سر بودجه میان دولت و سازمان برنامه شدت گرفت و تلاش‌ها برای کنار گذاشتن ابتهاج زیادتر شد. عاقبت با پرونده‌سازی و اتهام اختلاس، ابتهاج به زندان رفت و بودجه نیز از اختیار سازمان برنامه خارج شد و در اختیار دولت قرار گرفت.

بحران سال 1339

خرداد 1339 اقتصاددانان سازمان برنامه در گزارشی تلخ به شاه، اعلام کردند که ایران ورشکسته شده است. بودجه عمومی متورم‌شده از سال‌ها هزینه‌های بیش از حد، به‌شدت از تعادل خارج شده بود. فساد و سوءمدیریت، میلیاردها دلار درآمد نفتی و وام‌ها را از بین برده بود. بحران تراز پرداخت‌ها، تورم و فاجعه اقتصادی پیش‌رو بود.

در فاصله سال‌های 1339 تا 1342، اقتصاد ایران تحت تاثیر تضادهای سیاسی و جنگ‌های قدرتی قرار داشت که خود در ایجاد و تشدید آنها سهیم بود. تورم و کسری تراز پرداخت‌ها، دولت را وادار به انقباض اعتبارات، افزایش تعرفه‌های واردات، کاهش هزینه‌های عمومی و گدایی از نهادهای بین‌المللی و کشورهای دیگر کرده بود. این سیاست‌ها بر بخش خصوصی نیز تاثیر بسزایی گذاشت و به ورشکستگی تعدادی از شرکت‌ها و بانک‌ها انجامید. افزون بر این، ناامنی سیاسی و چشم‌انداز وخیم اقتصادی پس‌انداز و سرمایه‌گذاری داخلی را کاهش داد. عواید نفت در پی صادرات فزاینده به‌سرعت افزایش می‌یافت و کمک‌های آمریکا در کوتاه‌مدت همچون مسکن موثری عمل می‌کرد.

دولتمردان به فکر چاره افتادند و احتمالاً مهم‌ترین اقدام شاه در این سال‌ها، باز کردن درها به روی تکنوکرات‌های ایرانی تحصیل‌کرده غرب بود. سیاستی که نه پیش از آن سابقه داشت و نه پس از آن رخ داد، اما توانست اقتصاد ایران را از ورطه رکود و کسادی نجات بخشد. دهه 40 را می‌توان دهه طلایی تکنوکرات‌ها نامید.

دهه طلایی تکنوکرات‌ها

آغاز تحولات مهم در خصوص سیاست‌های اقتصادی به بهمن 1341 برمی‌گردد. دو وزارتخانه بازرگانی و صنایع و معادن در هم ادغام شدند و وزارتخانه مهم و بزرگ اقتصاد به وجود آمد و سکان آن به علینقی عالیخانی سپرده شد، یک اقتصاددان جوان و تحصیل‌کرده اروپا. هدف از این ادغام، انسجام بخشیدن به سیاست‌های صنعتی و بازرگانی بود.

در آن دوران تنها یار عالیخانی، محمدعلی صفی‌اصفیا، رئیس سازمان برنامه بود که به او لقب تکنوکرات تکنوکرات‌ها داده بودند. با اعتمادی که بین این دو شکل گرفت، دهه 40 ساخته شد. مدتی بعد مهدی سمیعی نیز در بانک مرکزی به این دو اضافه شد و به قول عالیخانی، سه تفنگدار در کنار هم قرار گرفتند. عالیخانی همان ابتدا محمد یگانه را به‌عنوان معاون اقتصادی، رضا نیازمند را به‌عنوان معاون صنعتی، رکن‌الدین سادات‌تهرانی را به‌عنوان معاون بازرگانی و غلامرضا کیانپور را به‌عنوان رئیس گمرک ایران برگزید.

یک ماه پس از تشکیل وزارت اقتصاد، کنفرانسی با عنوان «کنفرانس اقتصاد ایران» با هدف خروج از رکود برگزار شد، قرار بود این کنفرانس به مدت یک هفته با حضور همه بازرگان‌ها، صنعتگران و بوروکرات‌ها برگزار شود. شاه محور سخنرانی خود در کنفرانس اقتصادی ایران را «اقتصاد بدون نفت» انتخاب کرده بود و با این انتخاب عالیخانی دریافت که شاه به دنبال تحولات اقتصادی است. عالیخانی در وزارت اقتصاد چند سیاست کلی را در پیش گرفت که نخستین آن، حمایت از بخش خصوصی بود.

با باز شدن فضای اقتصادی کشور به روی سرمایه‌گذاری و تکنولوژی مدرن خارجی، بخش خصوصی نوینی شکل گرفت که در عین حال از حمایت‌های دولت در سایه استراتژی جایگزینی واردات برخوردار بود. آنچه وزیر اقتصاد جدید انجام داد در واقع حمایت «لازم و کافی دولت» از بخش خصوصی بود که بتواند سهم موثری در سرمایه‌گذاری در صنعت در دوره برنامه عمرانی سوم بر عهده گیرد. این حمایت به دو صورت انجام می‌شد: یکی ایجاد فضای آزاد کسب‌وکار در داخل و عدم مداخله دولت در قیمت‌گذاری، و دیگری حمایت‌های تعرفه‌ای از تولیدات صنعتی داخلی. عالیخانی که پیش از رسیدن به مقام وزارت، مشاور اتاق بازرگانی بود، به آنها توصیه می‌کرد که اگر سرمایه‌های خود را در تولید داخلی به کار بیندازند از آنها حمایت خواهد کرد. البته همزمان شدن اجرای مرحله اول اصلاحات ارضی با سیاست‌های اقتصادی جدید هم به کمک برنامه‌های وزیر اقتصاد برای توسعه بخش خصوصی آمد، چراکه پیش از آن تجار ثروتمند سرمایه‌های اندوخته خود را صرف خرید ملک می‌کردند اما با پیشرفت برنامه اصلاحات ارضی این امکان برای آنها بسیار محدودتر شد و ناگزیر ترجیح دادند به تولیدات صنعتی روی بیاورند (خاطرات علینقی عالیخانی، ص 53).

عالیخانی معتقد بود باید به بخش خصوصی اعتماد کنیم تا چرخ‌های اقتصاد کشور را به راه بیندازند. قرائن و شواهد نشان می‌دهد که سیاست‌های جدید اقتصادی، اعتماد بخش خصوصی را به خود جلب کرده است چراکه در مدت کوتاهی، از 1342 تا 1345، ارزش تولید صنایع کارخانه‌ای که در آن زمان عمدتاً متعلق به بخش خصوصی بود، بیش از دو برابر شد (افخمی، صص 280 و 281).

مع‌الاسف باید گفت رشد چشمگیر بخش خصوصی، به‌ویژه آنجا که وابسته به حمایت‌های دولتی بود نمی‌توانست چندان پایدار باشد، همچنان که پس از رونق شدید نفتی آغاز دهه 1350 و باز شدن درها به روی کالاهای خارجی به منظور کنترل تورم، دچار مشکلات جدی شد. مهم‌ترین استراتژی صنعتی در دهه 40 تصدی دولت در «صنایع مادر» و استراتژیک مانند ذوب‌آهن، ماشین‌سازی و پتروشیمی و حضور بخش خصوصی در صنایع کوچک و متوسط با نظارت و هدایت دولت بود. شاه معتقد بود رشد بخش خصوصی باید تحت هدایت دولت صورت گیرد و حتی ورود بخش خصوصی به صنایع سنگین مانند ذوب‌آهن را صلاح نمی‌دانست. بخش خصوصی تنها می‌توانست در صنایع کوچک و متوسط فعالیت کند و برنامه‌های توسعه هم بر همین اساس نوشته می‌شدند.

در برنامه پنج‌ساله چهارم (1352-1347) که مصادف بود با افزایش درآمدهای نفتی، دولت با جدیت تمام به سرمایه‌گذاری در صنایع سنگین همت ورزید. ذوب‌آهن در اصفهان و تراکتورسازی و ماشین‌سازی در تبریز و اراک، با همکاری اتحاد شوروی و دیگر کشورهای سوسیالیست اروپای شرقی، طی این برنامه تاسیس شدند. صنایع سنگین دیگری نیز در زمینه پتروشیمی و صنعت مس و...، با همکاری بنگاه‌های غربی و دولت ایران به راه افتاد. در همان دهه 1340 و در پی اصلاحات ارضی، فروش کارخانه‌های دولتی به‌عنوان پشتوانه اصلاحات ارضی در دستور کار قرار داشت. یعنی از یک طرف دولت درصدد بازسازی و فروش کارخانه‌های خود بود که سابقه برخی از آنها به دوران رضاشاه برمی‌گشت و از طرف دیگر، بنگاهداری خود را در حوزه صنایع بزرگ و مدرن توسعه می‌بخشید. عالیخانی موفق شد سیاست صنعتی تفصیلی تدوین کند. او در خاطراتش به سیمان، خودرو، خودرو سنگین، فولاد، دارو،‌ کاغذ، نساجی، رنگ، شیشه و تقریباً، در مورد اکثر صنایع به سیاست‌های صنعتی مشخص تدوین‌شده اشاره می‌کند.

اقدام دیگر عالیخانی تشکیل معاونت اقتصادی و تاسیس بانک‌های توسعه بود. درواقع بخش زیادی از آنچه ما امروز به آن «بازارسازی» و «تولید کالاهای عمومی» می‌گوییم را، عالیخانی به معاونت اقتصادی (البته در قد و قواره محمد یگانه) سپرد. با طرح عالیخانی، بانک «توسعه صنعت و معدن ایران» با پشتیبانی دولت، وام‌های کم‌بهره‌ای در اختیار سرمایه‌گذاران بخش خصوصی قرار می‌داد. وزیر اقتصاد، علاوه بر همه این اقدامات، بر تربیت نیروی فنی اهتمام ورزید.

یکی دیگر از مهم‌ترین استراتژی‌های وزارت اقتصاد، توسعه صادرات بود. عالیخانی به استراتژی توسعه صادرات در طول جایگزینی واردات پرداخت و در حوزه صنایع غذایی، صنایع بهداشتی، خودرو، سیمان، فولاد و ذوب‌آهن سعی کرد بازارهای منطقه را تسخیر کند. در خلیج ‌فارس، قفقاز، آسیای میانه، پاکستان، افغانستان، روسیه و اروپای شرقی یک استراتژی تهاجمی توسعه صادرات را تنظیم کرد و بازار خیلی از این کشورها را به تصرف درآورد. عالیخانی را پدر تکنوکراسی ایرانی می‌نامند، اما او به‌تنهایی توان چنین تحولاتی را نداشت. حضور کسانی همچون نیازمند، مجیدی، یگانه، اصفیا، فرمانفرمائیان و دیگر تکنوکرات‌های این دهه بود که این پیشرفت را رقم زد. دهه 40 دهه نهادسازی نیز بود. نهادهای تازه‌بنیانی همچون بانک مرکزی، بانک توسعه صنعتی و معدنی، سازمان مدیریت صنعتی و سازمان گسترش و نوسازی صنایع از جمله نهادهای متولد دهه 40 است.

موفقیت تکنوکرات‌ها

براساس داده‌های آماری، رشد اقتصادی ایران در دهه 1340 در تاریخ معاصر ایران بی‌سابقه و حتی در سطح جهانی کم‌نظیر بود. این رشد که عمدتاً در بخش صنعت و خدمات روی داد و چهره اقتصادی جامعه ایرانی را دگرگون کرد همزمان شد با سیاست‌هایی که دو رویه متفاوت و بعضاً متناقض داشت، یعنی از یک‌سو بنگاه‌داری دولتی به سبک و سیاق دوران رضاشاه گسترش یافت و از سوی دیگر، بخش خصوصی مورد حمایت و تشویق قرار گرفت. در بخش خصوصی نیز نسلی تازه و پویا با دیدگاه نو به فعالیت اقتصادی، پا به میدان گذاشت.

رشد اقتصادی چشمگیر و پایدار از یک‌سو و نرخ تورم تک‌رقمی از سوی دیگر، مهم‌ترین دستاوردهایی هستند که این سال‌ها را به دهه طلایی اقتصاد در کشور بدل کردند. در این دوره، میانگین نرخ رشد اقتصادی 11 درصد در سال و میانگین نرخ تورم 4 /2 درصد در سال بوده است؛ (آمارهای اقتصادی، 1374-1338، معاونت امور اقتصادی وزارت امور اقتصادی و دارایی،1376، صص 39 و 174) چنین موفقیتی در هیچ دوره دیگری پس از آن تکرار نشده است.

شوک بزرگ

سال‌های واپسین دهه 40 اوج افتخار و اقتدار شاه بود. اما دو عارضه باعث شد نوار کامیابی‌های محمدرضا پهلوی متوقف شود و حتی در سرنگونی‌اش نقش عمده داشته باشد؛ اولی دیکتاتوری و خودمحوری شاه و دیگری افزایش بی‌رویه درآمدهای نفتی.

هرچه اقتصاد ایران به پایان دهه 40 نزدیک می‌شد، تصمیم‌گیری‌ها بیشتر سیاسی بود تا اقتصادی. شاه در این دوره به اوج قدرت خود رسیده بود و هرچه بیشتر می‌گذشت، علاقه او به تصمیم‌گیری فردی بیشتر و بیشتر می‌شد. در دهه 50 درآمد نفت با افزایش قابل‌ملاحظه‌ای همراه شد. در نتیجه میل به هزینه‌کرد درآمدهای نفتی هم افزایش یافت و به این ترتیب، سیاست‌های انبساطی به محور سیاست‌های مالی تبدیل شد. شاه در این سال‌ها یکه‌تاز میدان سیاست و اقتصاد کشور شد و با دخالت مستقیم در امور، صدور فرمان‌های ضدونقیض و شتاب بیش از حد سیستم اقتصادی کشور را از تصمیم‌های کارشناسی دور کرد. در سال‌های آغازین دهه 50، قیمت هر بشکه نفت ایران در بازارهای بین‌المللی با جهشی بی‌سابقه، از سه دلار به 20 دلار رسید. نفت برای اقتصاد ایران در سال 1349 بیش از یک میلیارد دلار عایدی داشت که این رقم در سال 1351 به 6 /5 میلیارد دلار افزایش یافت و در جریان وقوع شوک اول نفتی، این درآمد با جهشی بی‌سابقه، به مرز 5 /18 میلیارد دلار رسید. از این دوران به بعد بود که فروش نفت، به‌طور متوسط بیش از 54 درصد مخارج کشور را تامین کرد.

چند برابر شدن قیمت و درآمد نفت در 1352،‌ امکانات مالی بی‌سابقه‌ای در اختیار کشور گذاشت که حتی تصورش هم تا قبل از آن ناممکن بود. این درآمد سرشار، غرور و اعتمادبه‌نفس شاه را دوچندان کرد و به تشدید خودبزرگ‌بینی وی منجر شد. کارشناسان نهاد برنامه‌ریزی بارها به شاه یادآور شدند باید در هزینه کردن رانت نفتی جانب احتیاط را نگه داشت چرا که اقتصاد قدرت جذب این درآمد سرشار را ندارد. اما شاه به توصیه کارشناسان اقتصادی بهایی نمی‌داد. ورود سیل‌آسای کالاهای وارداتی، از ظرفیت بنادر، ناوگان حمل‌ونقل و انبارهای موجود خارج بود. کمبود مواد و نیروی کار هزینه تولید را چند برابر کرد و تقاضا برای خوراک و مسکن به‌شدت افزایش یافت. همه این عوامل در کنار تورم وارداتی، موجب تورم بی‌سابقه‌ای در اقتصاد ایران شد. هرچه زمان می‌گذشت، تکنوکرات‌ها بیشتر و بیشتر از شاه فاصله می‌گرفتند.

نخستین، مهم‌ترین و احتمالاً مخرب‌ترین اقدام شاه پس از بالا رفتن قیمت نفت، تغییر در برنامه اقتصادی پنجم بود. برنامه پنجم حدود ۹۰۰ صفحه بود و بنا بود که از سال ۱۳۵۱ اجرا شود و تا سال ۱۳۵۶ را پوشش می‌داد. در سال ۱۳۵۲ شاه برنامه را کنار گذاشت. اراده فردی‌اش بود، اراده سازمان برنامه نبود. دهه 50، دهه قهر شاه با سازمان برنامه بود.

تقابل شاه و سازمان برنامه

سرریز درآمدها، تورم سرسام‌آور و توزیع نقدینگی کارشناسان و اقتصاددانان را نگران می‌کرد. در سازمان برنامه بودند کسانی که قوانین اقتصادی را خوب می‌فهمیدند و جرات و جسارت بیان اندیشه‌های خود را نیز داشتند. همان زمان گزارشی از سوی سازمان برنامه آماده شد که به شاه هشدار می‌داد اگر معیارهای نابرابری و عدم توازن به همین ترتیب ادامه پیدا کند، به‌طور حتم «انفجار سیاسی-اجتماعی» در آینده نزدیک رخ خواهد داد. گزینه پیشنهادی کارشناسان احتیاط و میانه‌روی مالی و سرمایه‌گذاری خارجی بود تا پس از رفع تنگناهای ساختاری و مشکلات جذب، درآمد ارزی به‌تدریج به اقتصاد کشور بازگردانده شود. اما انتظاراتی که شاه و سایر سیاستمداران برای رسیدن به آینده‌ای روشن و درخشان (تمدن بزرگ) در مردم ایجاد کرده بودند و شتاب بیش از حد شاه برای تبدیل ایران به پنجمین قدرت اقتصادی جهان، آنها را در کاستن از سرمایه‌گذاری داخلی به نفع سرمایه‌گذاری خارجی مردد می‌ساخت. شاه در پاسخ به آنها گفته‌های اقتصاددانان را اراجیف خواند و به آنان هشدار داد که در این کارها دخالت نکنند (مصاحبه تاریخ شفاهی هاروارد با غلامرضا مقدم).

همان زمان دو کنفرانس راجع به مسائل اقتصادی برگزار شد. کنفرانس اول در گاجره برای تجدیدنظر برنامه عمرانی پنجم با حضور هیات دولت و کنفرانس دوم در رامسر با حضور شاه و ملکه، سران ارتش، وزرا، معاونان وزرا و مشاوران آنها. در اسفند 1352، کارشناسان اقتصادی سازمان برنامه گزارش خود را در کنفرانس گاجره که به ریاست هویدا برگزار شد، عنوان و در آن تاکید کردند «تقویت زیربنای ضعیف و ناتوان کنونی را باید هرچه زودتر طرف توجه قرار داد» و خاطرنشان کردند که در شرایط کنونی، نمی‌توان و نباید بودجه دولت را یکباره افزایش فراوان داد و روبنای ضعیف و شکننده اقتصاد ایران، تاب سرمایه‌گذاری‌های بیشتر را ندارد. معتقد بودند افزایش ناگهانی بودجه دولتی بالقوه خطرناک است.

در کنفرانس رامسر که در مرداد 1353 برگزار شد، کارشناس‌های شاخصی مثل آلکس مژلومیان و بهمن آبادیان که رئیس یکی از دفاتر سازمان برنامه بودند، واکنش نشان دادند. مژلومیان، پیش‌بینی شگفت‌انگیزی کرده و گفته بود: «این پول‌ها پا درمی‌آورند، به خیابان می‌آیند و انقلاب می‌شود.» کارشناس‌هایی که در همایش رامسر بودند، می‌گویند که شاه به آبادیان ناسزا گفت و از جلسه بیرونش کرد. مژلومیان را هم تنزل اداری دادند و نتوانست عرض‌اندامی در سازمان برنامه داشته باشد. عبدالمجید مجیدی، رئیس وقت سازمان برنامه در خاطراتش درباره کنفرانس رامسر خاطرنشان می‌کند زمانی که کارشناسان اقتصادی هشدار را در حضور شاه مطرح کردند، او عصبانی شد و جلسه را ترک کرد. سپس مجیدی را احضار کرده و گفته بود اگر کارشناسان از این حرف‌ها بزنند، «من درِ آن سازمان برنامه را گِل می‌گیرم». نتیجه کنفرانس رامسر بر اساس نظر شخص اعلیحضرت این بود که سرمایه‌گذاری عمومی از ۳۲ میلیارد دلار دو برابر شده و به 6 /68 میلیارد دلار برسد. اگرچه این تصمیم با گذشت دو سال از برنامه پنجم توسعه اتخاذ شد و تا پایان سال پنجم میزان هزینه مصرف‌شده در راستای توسعه بسیار بالاتر از این ارقام بود.

دکتر محمدهاشم پسران، اقتصاددان به خاطر می‌آورد که در نشست‌های شورای اقتصاد که با حضور شاه برگزار می‌شد، بانک مرکزی بر کنترل نقدینگی و کاهش تزریق منابع به بودجه اصرار داشت و البته کارشناسان سازمان برنامه هم بر این موضوع تاکید داشتند اما گوش شنوایی وجود نداشت. کارشناسان اقتصادی همواره تاکید داشتند که اگر در سیاست‌گذاری تزریق منابع نفتی به بودجه به ظرفیت‌های اقتصاد ایران توجه نشود، علاوه بر تشدید تورم، باید منتظر عواقب سیاسی و اجتماعی زیادی باشیم (تجارت فردا، شماره 132، 2 خرداد 1394).

گوش ناشنوا

با افزایش درآمدهای نفتی، گویی حساب و کتاب اقتصاد از دست سیاست‌گذاران خارج شد. نتیجه مستقیم افزایش هزینه‌های دولت، تورم سرسام‌آور بود. افزایش تقاضاها، رشد تورم را در پی داشت. کارشناسان در بانک مرکزی و سازمان برنامه بارها به شاه گزارش دادند نقدینگی در دست مردم خطرناک است، دکتر علینقی عالیخانی، وزیر اقتصاد دهه 40 در مصاحبه‌ای با تجارت فردا تزریق درآمدهای نفتی را علت رشد نقدینگی و پایه پولی کشور می‌داند که بر میزان تقاضای انواع کالاها افزود. او معتقد است وقتی بر میزان تقاضا افزوده شود، دولت ناچار است کالای خارجی وارد کند. واردات کالای خارجی هم نابودکننده همان صنایعی است که زمانی برای ایجاد آن زحمت کشیده بودیم. به هر حال تزریق درآمدهای نفتی در سال‌های 1352 و 1353 به تورم عجیب سال‌های بعد منجر شد و نارضایتی زیادی به وجود آورد. یک طرف مردمی بودند که انتظاراتشان بالا رفته بود و عادت به سفره‌های رنگین کرده بودند و تورم دوباره سفره آنها را کوچک کرد. یک طرف، صنعتگران و تولیدکنندگان بودند که شاه فکر می‌کرد تورم نتیجه توطئه مشترک آنها و بازاریان است (تجارت فردا، شماره 56، 16 شهریور 1392).

دکتر محمدهاشم پسران، درباره بیماری هلندی اقتصاد ایران، معتقد است در اقتصادی که پیش از این از کمبود منابع رنج می‌برد، فزونی منابع به بزرگ‌ترین مسئله تبدیل شد. وی دو دیدگاه عمده را در میان کارشناسان دهه 50 عنوان می‌کند: دیدگاه اول مبتنی بر این بود که بخش عمده پول نفت را باید خرج کرد تا فقر از بین برود و ایران هرچه سریع‌تر به کشوری توسعه‌یافته تبدیل شود و دیدگاه دوم تاکید داشت که هزینه کردن یکباره درآمدهای نفتی عواقب زیادی برای کشور دارد و می‌تواند خسارات زیادی به بار آورد و این مسئله را بزرگ‌ترین چالش پیش‌روی کارشناسان اقتصادی آن زمان می‌داند. برای بانک مرکزی روشن بود که اقتصاد ایران توان جذب منابع زیاد را ندارد. اما ساختار اداره کشور به‌گونه‌ای بود که به این حرف‌ها توجهی نشد. بنابراین تورمی شدید و رو‌به رشد در اواسط دهه 50 در اقتصاد ایران پدیدار شد.

دکتر پسران سال 1354 را سال جوش آوردن نظام اقتصادی ایران می‌نامد و معتقد است قدرت حاکم که دو سال به هشدار کارشناسان گوش نداده بود، رفته‌رفته با تشدید مشکلات اقتصادی ازجمله تورم مواجه شد. بخش عمده‌ای از درآمدهای نفتی حیف‌ومیل شده بود و به نظر می‌رسید نوعی عدم تعادل اجتماعی، اقتصادی و حتی سیاسی وجود داشت که اداره کشور را به‌شدت دشوار کرده بود (تجارت فردا، شماره 132). دکتر یگانه رئیس کل وقت بانک مرکزی در خاطراتش یادآور می‌شود که وقتی ما راهکارهای تورمی را در گزارشی به شاه اعلام نمودیم «ایشان بلافاصله به نخست‌وزیر دستور دادند که، «ما دستور می‌دهیم دولت این تورمی را که اقتصاددان‌های ما به این نتیجه رسیدند بایستی سعی کند به صفر برساند.» و شاهنشاه این تصمیم خودشان را هم چندین‌بار در نطق‌های خودشان اعلام فرمودند که، «بله، تصمیم ما بر این است که این کارشناسان برجسته ما اقتصاددان‌های برجسته ما این حساب‌ها را کردند ولی ما بایستی سعی بکنیم این تورم صد درصد از بین برود»» (مصاحبه تاریخ شفاهی هاروارد با محمد یگانه، جلسه یازدهم).

ناقوس سقوط

سال‌های 1353 و 1354 از بدترین سال‌ها برای اقتصاد ایران بودند. اقتصاد ایران به طرز هولناکی دچار بیماری هلندی شده بود. در نیمه دوم سال 1356، با پدیدار شدنِ بحران‌ها، در سازمان برنامه به همه مدیریت‌ها، از صنعت و کشاورزی تا آب و برق و جز آنها، دستور داده بودند که وضع کشور را در هر رشته‌ای گزارش کنند. الکس مژلومیان این ارزیابی‌ها را جمع‌آوری کرد و برای مجیدی، رئیس سازمان برنامه، فرستاد. ولی مجیدی گفته بود که: «حالا کی می‌تواند این را ببرد پیش اعلیحضرت؟» هیچ‌کس جرات نداشت واقعیت را به شاه بگوید. علینقی عالیخانی در خاطراتش شوک نفتی را یک نقطه‌عطف در دوران پهلوی دوم می‌داند و می‌گوید: وقتی قیمت نفت بالا رفت، اگر شاه، دچار حالت دیوانگی نمی‌شد و با عقل سلیم کار می‌کرد، امکان اینکه بتواند وضع را آرام کند و به‌تدریج خودش را به مردم نزدیک کند، وجود داشت. اما اصلاً نمی‌دانست داشت چه کار می‌کرد.

مجیدی در خاطرات خود تاثیر پول فراوان بر بودجه‌نویسی را بسیار وحشتناک می‌داند و اینکه کار بودجه‌نویسی را نه راحت، بلکه مشکل می‌کرد. او می‌گوید: «در سازمان برنامه همیشه این گرفتاری را داشتیم که وقتی درآمد نفت قرار بود بالا برود، ما وحشتمان می‌گرفت چون همیشه بیش از آنچه عملاً درآمد اضافه می‌شد، و حتی قبل از اعلام قیمت جدید نفت، اعتبارات لازم تقاضا شده بود و در نتیجه همیشه بدهکار و از تقاضاها عقب‌تر بودیم» (خاطرات عبدالمجید مجیدی، 

ص 161-160). یک سال پس از تجدیدنظر در برنامه پنجم در تابستان 1353، به‌رغم درآمد عظیم نفتی حاصله، چهار میلیارد دلار عدم تعادل ارزی ایجاد شد. مجیدی درباره مسائل و گرفتاری‌های اقتصادی آن زمان می‌گوید درآمد نفت، نهادهای نیم‌بند موجود و اندک انضباط مالی را نابود کرد و «همه نظم‌هایی را که ظرف سال‌ها با زحمت نشسته بودیم و برقرار کرده بودیم و ارتباطاتی به وجود آورده بودیم همه را به هم ریخت» (مجیدی، ص 109).

کارشناسان اقتصادی، خاطرات تلخی از دو سال پایانی حکومت پهلوی دارند. عبدالمجید مجیدی در خاطراتش یادآور می‌شود که ما اگرچه از نظر مدرنیزه شدن، خیلی پیشرفت کردیم و وضع زندگی مردم از نظر رفاهی خیلی بهتر شد، اما آنچه می‌بایست اینها را با هم متحد می‌کرد و به آنها این حس را می‌داد که از دستگاه حمایت بکنند، از رژیمشان، از مملکتشان، از سیستمشان دفاع بکنند، به علت اینکه آن اعتقاد در آنها وجود نداشت، حمایت نکردند. یعنی در جایی که طبقه متوسط باید از خودش و از سیستم دفاع می‌کرد، وا زد (مصاحبه تاریخ شفاهی هاروارد با عبدالمجید مجیدی).

در همان نخستین ماه‌های سال 1356 آشکار شد که شاه در تحقق اهداف خود در تبدیل ایران به یک کشور صنعتی و نظامی متکی بر نظام شاهنشاهی با شکست روبه‌رو شده است و در تیرماه همان سال، آثار و عوارض سیاست‌های غلط اقتصادی و اجتماعی دولت کاملاً آشکار شده بود. شاه مدت‌ها بود که گوش‌هایش را به روی کارشناسان بسته بود و حالا دیگر خیلی دیر بود.