خط تولید بحران
چرا دولت‌ها در حل بحران‌ها با شکست مواجه می‌شوند؟
همین چند سال پیش که وارونگی هوا در پاییز و زمستان، شهرهای بزرگ را به تعطیلی می‌کشاند یا یک رگبار کوچک در پایتخت، برای ساعت‌ها به قفل شدن ترافیک شهر می‌انجامید احتمالاً فکر می‌کردیم اینها بزرگ‌ترین مشکلاتی هستند که فرصت زندگی آسوده را از ما سلب کرده است. کمی بعدتر زلزله و سیل هم به بحران‌هایی که می‌آمدند و تبعاتشان تا سال‌ها باقی می‌ماند، اضافه شدند. این روزها اما، که در گرداب اضطراب کرونای دلتا و سوگواری‌های پی‌درپی دست‌وپا می‌زنیم، نگران تاخیر واکسیناسیون هستیم، تورم و دشواری‌های اقتصادی و کمبود آب و برق خوابمان را آشفته و دغدغه به بن‌بست رسیدن دیپلماسی لحظه‌ای رهایمان نمی‌کند، احتمالاً در حسرت سال‌هایی هستیم که با آلودگی هوا گذشته است! بدتر آنکه می‌دانیم بحران‌های جدید در حالی آمده‌اند که قدیمی‌ها هنوز سرسختانه پابرجا هستند. به نظر می‌رسد قرار نیست از شرایط اضطرار بیرون بیاییم؛ همیشه مصائبی وجود دارد -یا به وجود می‌آید- که سبب شود دولتمردان در سخنرانی‌هایشان از عبارت «شرایط حساس کنونی» استفاده کنند و مردم را به تحمل مشکلات و صبوری فرا بخوانند. از کسب‌وکار گرفته تا اپ‌های پیام‌رسان، از نوع واکسن تا میزان مصرف آب و برق، دولت می‌خواهد در تمام زمینه‌ها مدیریت زندگی ما را به عهده بگیرد! آن هم در حالی که خودش در هیچ زمینه‌ای موفق نیست و جامعه هم روز به روز از عملکرد آن ناراضی‌تر می‌شود. دولت به جای مغز متفکر حل بحران، در ذهن جامعه به یک نهاد مزاحم، کند، ناکارآمد و ناسالم تبدیل شده است. بدتر آنکه دیگر نمی‌توان خطاها و ناکارآمدی دولت در حل بحران‌ها را تصادفی دانست. در واقع به روشنی می‌توان دید که این مشکلات اتفاقی یا جناحی نیستند بلکه بزرگ، مکرر و سیستماتیک‌اند.
دشوار نیست که دریابیم بسیاری از این مشکلات ماندگار در نهایت، از شیوه‌های نادرست حکمرانی نشأت می‌گیرند. جایی که قوانین جدی گرفته نمی‌شود، فساد می‌تواند مقررات را به ضرر طبیعت و به نفع ذی‌نفعان دستکاری کند، برنامه‌ریزی‌ها و سیاستگذاری‌ها مبنا و منشأ عقلانیت و کارشناسی ندارند، و دوراندیشی و آینده‌نگری در سیاست‌ها جای خود را به منافع آنی و کوتاه‌مدت داده است، زمین مستعدی برای کشت بذر بحران است. و حکمرانی ضعیف در بسیاری از کشورها این زمین مستعد را فراهم می‌کند. اما بحران‌ها از کجا می‌آیند و چرا به آسانی نمی‌روند؟
سیاستمداران بحران‌ساز
بحران‌سازی البته معضل سیاستمداران بسیاری است. در برخی کشورها از جمله هند دولت متهم است به اینکه بحران پشت بحران ایجاد می‌سازد و بعد انرژی خود را صرف اطفای حریق بحران‌ها می‌کند! این شیوه حکمرانی سبب می‌شود دولت از رسیدن به وظایف اصلی خود باز بماند. برای مثال، کمتر از سه سال قبل بحران شکر در این کشور گسترده‌ترین انتقادها را در پی داشت. دو سال پس از آن، کسانی که متهم به راه‌اندازی بحران شده بودند به آرامی و به صورت انتخابی مجازات شدند اما متهمان اصلی که در بدنه دولت سرجایشان نشسته بودند در امان ماندند. اندکی بعد، هند با کمبود گندم مواجه شد. بحران گندم رخ داد زیرا دولت بدون در نظر گرفتن نیاز داخلی و به منظور تامین ارز، اجازه صادرات گندم را صادر کرد. در نتیجه این تصمیم دولت ناچار شد سه برابر بیشتر ارز خارجی صرف واردات گندم کند. شکر و گندم تنها بحران‌های تاریخ معاصر هند نیستند؛ این کشور در سال‌های اخیر بحران‌های پی‌درپی گاز، نفت و بنزین و حالا بحران انسانی کووید 19 را تجربه کرده است. بحران‌هایی که حاصل آن افت شدید اعتماد عمومی و نااطمینانی در جامعه بوده و چهره دولت را به شدت مخدوش کرده است. تحلیلگران، سیاستمداران آمریکا را هم بحران‌ساز می‌دانند؛ اما آنها بیشتر تولیدکننده بحران‌هایی هستند که وجود خارجی ندارد!
«این یک بحران انسانی است، بحران قلب و بحران روح است.» اگر به خاطر داشته باشید دونالد ترامپ درخواست خود برای بودجه ساخت دیوار مرزی میان آمریکا و مکزیک را این‌گونه آغاز کرد! ادعای ترامپ مثالی تیپیکال از جماعت سیاستمدارانی است که می‌کوشند همواره وضعیت را بحرانی نشان دهند. تحلیل محتوای سخنانی از این دست به ما نشان می‌دهد رهبران سیاسی و تجاری برای ایجاد احساس فوریت چگونه از کلمه «بحران» استفاده و سوءاستفاده می‌کنند. جهان بی‌تردید با بحران‌های بسیاری روبه‌رو است؛ از بحران‌های انسانی در کشورهایی مانند سوریه و یمن گرفته تا بحران‌های زیست‌محیطی که حیات انسان روی کره زمین را تهدید می‌کنند. دنیای تجارت هم سرشار از بحران است: کاهش ارزش سهام، ورشکستگی و فساد مدیران. برخی از این رویدادها کاملاً واقعی و پذیرفته‌شده‌اند اما تحلیلگران می‌گویند وجه مشترک سایر بحران‌ها آن است که اصلاً وجود ندارند. آنها توسط سیاستمداران «تولید» می‌شوند تا شما را میان زمین و آسمان نگه دارند.
آنها می‌گویند رهبران سیاسی اغلب از این ادعاها برای پیشبرد اهداف خود استفاده می‌کنند. در هر مورد، مقادیری بحران خودساخته در میان پکیج قابل قبولی از واقعیت به خورد مردم داده می‌شود: حمله به مرزها، تهدید خارجی، داشتن سلاح هسته‌ای، هجوم مهاجران، کمبود منابع یا انرژی، یا دستگیری مدیران! در برخی موارد این ادعاها اساساً واقعیت ندارد. این در واقع دستکاری خوانش ذهنی ما از دنیای اطراف است، قرائتی که گاهی به صورت ناخودآگاه و گاهی عمدی از طریق سوگیری‌های خودمان یا سیاستمداران ایجاد می‌شود. این هدف سیاستمداران است تا جامعه را متقاعد کنند با یک وضعیت اضطراری روبه‌رو است. اغلب این بحران‌ها یک تفسیر ذهنی از جهان است، نه می‌توان آن را رد کرد و نه می‌توان ثابت کرد. و به همین دلیل است که اثر خود را می‌گذارد. بدین ترتیب می‌بینیم یک کشور، ده‌ها سال در هراس جنگ با کشوری دیگر باقی می‌ماند بی‌آنکه دلایل عینی برای بروز جنگ وجود داشته باشد.
این البته یک بخش از ماجراست. بخش دیگر دیدگاهی است که معتقد است بحران‌سازی قابلیت کنترل جامعه را برای سیاستمداران آسان‌تر می‌کند. از این منظر، در یک سیستم فاسد، برای مقامات بهتر است که مردم دائم درگیر بحران‌های ریزودرشتی باشند که ذهنشان را از ناکارآمدی دولت منحرف می‌کند. حالا این بحران می‌تواند کمبود یک کالای خاص در جامعه باشد یا هراس از یک بیماری یا نگرانی از فجایع و بلایای زیست‌محیطی. به علاوه تجربه جهان نشان داده است در دوران بحران قدرت‌گیری سیاستمداران بیشتر می‌شود زیرا این امکان به وجود می‌آید که به بهانه کنترل بحران و مدیریت اوضاع از طریق نظامی‌گری و دیگر سازوکارهای نظارتی وارد میدان شوند.
بحران در حل بحران
در مورد اینکه چرا دولت در مدیریت بحران‌ها، تا این حد ضعیف عمل می‌کند نظریه‌های مختلفی وجود دارد. یکی از رایج‌ترین آنها نزاع‌های حزبی است که به فلج شدن ساختار حکمرانی منجر می‌شود. اصلاح‌طلبان، اصولگرایان و اصولگرایان، اصلاح‌طلبان را مسوول هرگونه شکستی می‌دانند. اگر تاریخ گفتمان سیاسی را بررسی کنید خواهید دید که از ابتدا این گفتمان، پر از نزاع و چالش بوده اما برخی از بزرگ‌ترین دستاوردهای کشور پس از اختلاف‌نظر طولانی‌مدت سیاستمداران به دست آمده است. در واقع برخی معتقدند این قطبی شدن علت مشکلات نیست، بلکه پیامد آن است. به هر حال شواهد نشان می‌دهد که فرقی ندارد کدام جناح بر سر قدرت باشد. در هر دوره بحران‌های متعدد و عمیقی وجود داشته که به نادرستی مدیریت شده یا اساساً رها شده است. مانع دیگری هم در این میان به وجود آمده. جامعه از نزاع‌های حزبی خسته است و به خوبی می‌بیند این جاه‌طلبی‌های سیاسی در نهایت به هیچ عملکرد مثبتی ختم نشده. سوءمدیریت دولت در قالب اتلاف وقت و بودجه، فریب یا سوءاستفاده یک مشکل مزمن است که دیگر از دید عموم پنهان نمی‌ماند. بدین ترتیب نارضایتی عمیقی شکل گرفته که مردم را از همراهی با دولت در حل بحران باز می‌دارد.
معضل دیگری که سبب ماندگاری بحران‌ها می‌شود عینک نزدیک‌بین حکمرانی است. اساسی‌ترین ویژگی سیاست عمومی، مشوق‌هایی است که هم سیاستگذاران و هم کنشگران خصوصی با آن مواجه‌اند. در واقع مسوولان، مشوق‌های قدرتمندی دارند که منافع کوتاه‌مدت رای‌دهندگان و گروه‌های ذی‌نفع را تامین کنند؛ در حالی که هزینه‌های بلندمدت چنین سیاست‌هایی را نادیده می‌گیرند.
از سوی دیگر، سیستم سیاسی ما از کمبود اطلاعات، عدم انعطاف‌پذیری و سوءمدیریت رنج می‌برد. واقعیت آن است که گردآوری، ارزیابی، و به روز نگه داشتن اطلاعات هزینه‌بر است و بسیاری از شکست‌های دولت نشان می‌دهد عزمی برای هزینه کردن در این اصل اساسی برنامه‌ریزی وجود ندارد. به ویژه دولت آنقدر مجهز نیست که اهداف و ابزارهای خود را با شرایط تکنولوژیک، اقتصادی و سیاسی تطبیق دهد. ضمن آنکه بدنه کارشناسی باقی‌مانده که گاهی با همین بودجه اندک و با پژوهش و مبتنی بر مستندات می‌کوشد به اتاق فکر دولت یاری دهد، اغلب مطرود و منزوی شده است.
بخشی از این ناکارآمدی را می‌توان ناشی از موانع اجرایی سیاست‌ها دانست؛ موانعی که همواره مسیر بین طرح‌های سیاسی و نتایج را مسدود می‌کنند. دنیای واقعی شامل شرایط پیچیده مالی، سیاسی، اجتماعی و حقوقی است که حتی باسابقه‌ترین سیاستمداران دولت هم نمی‌توانند به طور کامل پیش‌بینی کنند. ضمن آنکه حتی اگر قابل پیش‌بینی باشند، کنترل آنها نسبتاً دشوار است. این موانع مهم هستند زیرا به راحتی کنار نمی‌روند و به راحتی هم نمی‌توان آنها را دور زد. تحریم‌های مالی ایران احتمالاً در این قسمت جای می‌گیرند.
بوروکراسی آن هم از نوع ناکارآمد یا فاسدش را هم می‌توان مانع دیگر دانست. هر سیاست عمومی از طریق بوروکراسی به اجرا در‌می‌آید و به‌رغم انتقادات گسترده و تلاش برای اصلاحات اساسی آن در کشور، این بخش به طور فزاینده‌ای از پیشرفت و روزآمدی عقب مانده است. این نیروی کاری که به تدریج از کار افتاده، مجهز و ماهر نیست، در حاشیه قرار گرفته، تحقیر یا تمسخر شده و بی‌انضباط است برای عملکرد دولت بسیار نگران‌کننده است. این کارکنان سرانجام سربازان خط مقدم، مجریان و ابزارهای نهایی سیاست‌های عمومی ما هستند. اگر آنها به کار خود وارد نباشند یعنی، دولت هم از پس کار خودش برنمی‌آید.
درک اینکه چرا دولت در حل مشکلات شکست می‌خورد و چه کارهایی می‌تواند سبب موفقیت آن شود، نقش بسزایی در حل بحران‌ها دارد. اگر دولتمردان پاسخ این دو سوال را نادیده بگیرند به زودی در آزمایش‌های بزرگ‌تری شکست خواهند خورد. در عصر موانع بزرگ مالی، ظهور منافع خاص، و افزایش نارضایتی و حتی انزجار عمومی از سیاستمداران این هشدار بزرگی به نظر نمی‌رسد!
درس‌هایی برای آموختن
همه‌گیری کرونا، ضعف‌ها، تعارض‌ها و مشکلات زیربنایی بسیاری را در ساختار حکمرانی کشورهای مختلف برملا کرد. دولت‌ها این بار با بحرانی مواجه شدند که دیگر نه می‌شد آن را انکار و پنهان کرد و نه به راحتی قابل حل بود. اختلاف‌نظرها در شیوه مدیریت این بحران با فشارهای اقتصادی و بی‌اعتمادی جامعه در هم آمیخت و نشان داد حتی اقتصادهای بزرگ جهان هم گاهی در مقابله با شوک‌های پیش‌بینی‌نشده می‌توانند شکننده باشند.
هر شکست سیاسی در مدیریت بحران، با بدنامی دولت همراه است. در ایالات متحده برای مثال تحلیلگران نوشتند اگر سازمان‌های اطلاعاتی سیگنال‌های مختلفی را که از یک حمله تروریستی دریافت کردند جدی می‌گرفتند ممکن بود از حملات تروریستی 11 سپتامبر جلوگیری شود. طوفان کاترینا باعث ویرانی و تلفات جانی شد زیرا توصیه‌ها برای تقویت مناطق حفاظتی نیواورلئان و سایر هشدارهای جدی زیست‌محیطی برای دهه‌ها نادیده گرفته شد. کمی این وقایع را با چالش‌ها و بحران‌های اخیر ایران مقایسه کنید! ما در حل پیامدهای بحران هم ضعیف عمل می‌کنیم. تا همین امروز هم تلاش برای بازسازی مناطق زلزله‌زده فلج مانده و بسیاری از افراد بی‌بضاعت در این مناطق به حال خود رها شده‌اند.
به نظر می‌رسد به درک بهتری از این ناکارآمدی‌های فراگیر نیاز داریم. تصور اینکه این بحران‌ها اجتناب‌ناپذیرند یا شکست دولت در مدیریت آنها طبیعی است ما را به بیراهه می‌برد. سایر دولت‌ها در سراسر جهان با نگاه دوراندیشانه و سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌ها، سیستم‌های بهداشتی و منابع زیست‌محیطی را مدیریت می‌کنند و با انعطاف‌پذیری بیشتر، فساد کمتر و هزینه پایین‌تر، نتایج بهتری می‌گیرند. این همان درسی است که به نظر می‌رسد ما در یادگیری‌اش ضعیفیم و حتی مقاومت می‌کنیم.
تجربه جهان نشان می‌دهد عوامل متعددی در شکست مدیریت بحران دخیل‌اند. کیفیت پایین برنامه‌ریزی در دولت یکی از این دلایل است. به ویژه در مورد مشکلات زیست‌محیطی، انرژی، زیرساخت‌ها و مراقبت‌های بهداشتی فقدان نظام پیشنهاد‌ها، بی‌توجهی به نظرات کارشناسان و نبود برنامه‌های دقیق آینده‌نگر نه‌تنها سبب شکست دولت می‌شود که زمینه را برای مزمن شدن و ماندگاری بحران‌ها فراهم می‌کند. در برخی دولت‌ها اصول کلی قابل تحسینی مطرح می‌شود اما بدون اهداف مشخص و استراتژی‌های عملیاتی برای دستیابی به آن، روی کاغذ باقی می‌ماند. در واقع لابی‌گری و معاملات پشت پرده –که اغلب از چشم مردم پنهان است- جایگزین برنامه‌ریزی شده است. نکته دیگر آن است که سیاست‌ها را نباید بر اساس «اهداف» آنها قضاوت کرد بلکه آنچه مهم است «نتایج» هر سیاست است. برنامه‌های دولتی باید از نظر هزینه- فایده و عقلانیت بررسی شوند.
عامل سوم و متناقض تامین کمبودهای مزمن خود دولت است. دولت پی‌درپی می‌گوید برای پیشگیری یا حل بحران بودجه کافی ندارد در حالی که بودجه‌های کلانی را به پای طرح‌ها و برنامه‌های بی‌حاصل می‌ریزد. بدون سرمایه‌گذاری کافی و به‌کارگیری مدیران دولتی ماهر، ما هم احتمالاً محکومیم که بازیچه دست منافع گروه‌های خاص و لابی‌های ذی‌نفوذ باقی بمانیم!
نکته آخر آنکه حل چالش‌های امروز بر تخصص‌های فنی توامان بخش‌های دولتی و خصوصی متمرکز است. برای مثال در بخش مراقبت‌های بهداشتی و انرژی، بخش خصوصی فناوری‌های کلیدی را در اختیار دارد اما بخش دولتی برای تامین مالی تحقیق و توسعه و تنظیم مقررات پایدار (مثلاً کاهش انتشار آلاینده‌ها یا استانداردهای اولیه بهداشتی) و اطمینان از دسترسی همه گروه‌ها لازم است. وقتی این رابطه مخدوش است و یکی دیگری را به رسمیت نمی‌شناسد می‌توانیم انتظار داشته باشیم مشکلات در جای خود باقی بماند.
و مهم‌تر از همه آنکه، بحران‌ها درهم‌تنیده و با یکدیگر مرتبط‌اند. بحران‌های اقتصادی زمینه‌ساز مشکلات بهداشتی و سلامتی می‌شوند و مشکلات سلامتی بحران‌های اقتصادی را تشدید می‌کنند. رابطه میان اقتصاد و محیط زیست نیز همین‌گونه است. با این حال سازمان‌های دولتی ما طوری طراحی نشده‌اند که بتوانند یک دید جامع نسبت به مسائل داشته باشند و برای خروج از بحران، برنامه‌ای همه‌جانبه و پایدار ارائه دهند.
بحران‌های بزرگ در جامعه می‌تواند ناشی از مشکلات ظریف‌تر دیگری باشند که آنها هم سیاست و جامعه را تهدید می‌کنند. این مشکلات پیش از آنکه بحران‌ها بروز پیدا کنند کمتر خود را نشان می‌دهند اما همچنان، پاسخ درست حکمرانی به بحران را دشوار می‌سازند. متاسفانه ظهور حکمرانی «پساحقیقت» که در شماره 419 تجارت فردا به آن پرداختیم، با سیاستگذاری مبتنی بر شواهد و کارشناسی تناقض بسیار دارد. در عصر انفجار اطلاعات و در دسترس بودن داده‌ها دشوار است که باور کنیم دولتمردان در برابر بحران‌ها غافلگیر می‌شوند یا از مشکلات زمینه‌ای که خود مسبب بحران است بی‌خبرند! به نظر می‌رسد در عصری زندگی می‌کنیم که ظرفیت بی‌سابقه‌ای برای به‌کارگیری دانش و تجربه برای حل مشکلات وجود دارد اما سیاستمداران همچنان بر پیروی از باورهای غیرمستند، ایدئولوژی یا حتی افسانه‌های منسوخ‌شده حکمرانی پافشاری می‌کنند.
در شرایط بحرانی، شهروندان دولت خود را مرجع واکنش به بحران می‌دانند و انتظار دارند دولت کاری انجام دهد. این بدان معنا نیست که نقش کنشگران اجتماعی را در حل بحران نادیده بگیریم بلکه دولت در اینجا نقش راهنمایی و رهبری دارد. ظرفیت رهبری دولت هم، نیازمند دانش و تجربه در حکمرانی خوب است. حکمرانی خوبی که در تعامل با جامعه موفق عمل کرده، سرمایه اجتماعی قوی دارد و از این سرمایه در حل بحران بهره می‌برد.
مشکلات مختلفی که در حال حاضر و در حضور چندین بحران همزمان-آنها که از قبل مانده و آنها که ارمغان پاندمی است- بروز کرده به خوبی نشان می‌دهد ما هرگز از بحران‌های قبلی عبور نکرده‌ایم، ضمن آنکه در برابر هر بحران جدیدی آسیب‌پذیریم. آسیب‌پذیریم چون از گذشته و از تجربیات دیگران و راه‌های رفته آنان درس نمی‌گیریم. آسیب‌پذیریم چون قانون‌پذیر نبودیم، برنامه نداشتیم و علم را فدای ایدئولوژی کردیم. با تمرکزگرایی، توانمندی‌های محلی را تضعیف کردیم. با تعهدگرایی، متخصصان را به انزوا راندیم. سرمایه اجتماعی را تضعیف کردیم. آسیب‌پذیریم چون رسانه‌ها را نارسا کردیم و راه‌های گفت‌وگوی شفاف و صمیمانه با مردم را بستیم آنچنان که حالا، وقتی صدایشان می‌زنیم ما را نمی‌شنوند یا ناشنیده می‌گیرند. ما آسیب‌پذیریم چون درس نمی‌گیریم. بحران‌ها را نمی‌توان متوقف کرد اما می‌توان از آنها آموخت. ما به حکمرانی و جامعه مدنی نیازمندیم که بیاموزد، بهبود یابد و پی‌درپی در هر بحرانی مردود نشود. رجزخوانی دیگر جوابگو نیست. ما برای بازسازی کنترل دولت بر فرآیندهای نظارتی، کاهش لابی‌گری، بازگرداندن برنامه‌ریزی عمومی و اطمینان از تامین مالی کافی مدیران ماهر دولتی و هماهنگ‌سازی سیستم‌های مدیریت دولتی با استراتژی‌های جامع نیاز به بازنگری مجدد داریم.
