دولت به دنبال مشروعیت است، نه کاهش محرومیت

علی‌اصغر سعیدی، جامعه‌شناس و عضو هیات علمی دانشگاه تهران، معتقد است اهدافی که دولت در ایران از اجرای سیاست‌های اجتماعی مثل پرداخت یارانه، سیاست‌های مربوط به مسکن، بهداشت و... دنبال می‌کند بیشتر کسب مشروعیت سیاسی است تا کاهش محرومیت و افزایش رفاه. او با اشاره به اینکه وقتی به همه یارانه پرداخت می‌شود، از همه نوعی مشروعیت گرفته می‌شود،‌ می‌گوید: «چون می‌خواهند از تمامی گروه‌ها مشروعیت کسب کنند سیاست‌های اجتماعی شبه‌سوسیالیستی یا پوپولیستی می‌شود.» این پژوهشگر اجتماعی با بیان اینکه در ایران احساس دولت این است که بر دوش گروه خاصی نیست، می‌گوید: در کشور ما پایگاه طبقاتی دولت روشن نیست یا به عبارت دیگر می‌توان گفت به ‌ویژه بعد از انقلاب پایگاه طبقاتی دولت تمامی گروه‌ها هستند. در گفتار رهبران کشور بسیار می‌بینیم که گفته می‌شود همه گروه‌ها به انقلاب خدمت کرده‌اند. لذا هر سیاستی باید همه را دربر بگیرد. این سیاست‌هایی که می‌خواهند در تمام زمینه‌ها همه را دربر بگیرد، سیاست‌هایی نیست که عقلانی و کارشناسی باشد بلکه می‌توان گفت اینجا عقلانیت اجتماعی یا عقلانیت سیاسی پایه اصلی بوده است. اگر بخواهیم پرداخت یارانه را محدود به محرومان کنیم، از نظر دولت بخش عظیمی از نیروهایی که از دولت حمایت می‌کنند از دست می‌روند. دولت نمی‌خواهد مشروعیت سیاسی خود را از دست بدهد. این موضوع خیلی اهمیت دارد و نوع سیاست‌ها را تعیین می‌کند.

♦♦♦

چرا در تصمیم‌گیری‌های سیاستگذاران ما در دولت، مجلس و... جنبه‌های علمی و عقلانی کمتر دیده می‌شود و به نظر می‌رسد بسیاری از تصمیمات فاقد هرگونه مبنای کارشناسی هستند؟

عوامل مختلفی در این مساله نقش دارند. به طور کلی معمولاً سیاست‌ها از یکسری نظریه‌های اقتصادی یا اجتماعی نشات می‌گیرند و بر اساس این نظریه‌ها یک سیاست اتخاذ می‌شود. تفاوت وجود دارد بین تصمیمات ناشی از ایدئولوژی‌های محافظه‌کاران، اصولگرایان یا چپگرایان که بیشتر بر اساس مساوات است. می‌خواهم بگویم هر سیاستی یک پایه فلسفی دارد. به عنوان مثال پرداخت یارانه نقدی به همه ناشی از تسلط مفهوم مساوات‌گرایی در جامعه ایران است. به همین علت در طرح هدفمندی یارانه‌ها در عمل هدفمند شدن یارانه‌ها انجام نشده که فقط گروه‌های آسیب‌پذیر را تحت پوشش قرار دهد چون مفهوم اصلی اولیه مساوات‌گرایی بوده است. در واقع در این طرح همه را تحت پوشش قرار داده‌اند تا همه به حکومت مشروعیت دهند نه‌فقط یک گروه خاص که محرومان هستند.

 چرا ما در نظام بازخورد دچار مشکل هستیم و در پایش تبعات تصمیمات و جبران خطاها یا تغییر سیاست‌ها ضعف اساسی داریم؟

باید سودمندی هر سیاستی ارزیابی شود تا ببینیم آیا آن سیاست به اهدافش رسیده یا خیر. در کشورهای غربی سیاست‌های اجراشده ارزیابی می‌شوند و اگر اهداف آنها محقق نشده باشد سیاست‌ها را تغییر می‌دهند ولی در کشور ما این اتفاق رخ نمی‌دهد. یکی از دلایل مهم اینکه سیاست‌ها ارزیابی نمی‌شود این است که اساساً در خود سیاست‌ها جایی برای ارزیابی در نظر گرفته نشده است، یعنی وقتی سیاستگذاری می‌شود مثلاً درباره مسکن مهر، این‌طور نیست که در خود سیاست جایی برای ارزیابی باشد و بگویند ابتدا این سیاست به صورت آزمایشی (پایلوت) اجرا شود، بعد از مدتی ارزیابی شود و اگر به اهدافش نرسید آن را تغییر دهند. بعد از جنگ جهانی دوم مسکن اجتماعی در کشورهایی مثل انگلستان، هلند، دانمارک و... ایجاد شد چون یک شکست بازار وجود دارد که افراد کم‌درآمد نمی‌توانند مسکن خود را از طریق بازار دریافت کنند چون بازار اگر کمک دولتی نباشد آن نوع مسکن ارزان‌قیمت را نمی‌سازد. بنابراین اینجا مسکن اجتماعی تعریف شد به این معنی که دولت باید این مسکن را درست کند. بعد از مدتی دیدند هزینه‌های دولتی بسیار بالاست. در دوره مارگارت تاچر آمدند گفتند این سیاست را تغییر می‌دهیم. ارزیابی شد دیدند اگرچه ممکن است کسانی که این مسکن‌ها را گرفتند اقشار آسیب‌پذیر باشند ولی خود این مسکن هم ضدانگیزه است پس به هدفش که برابری است نمی‌رسد. البته اینجا ایدئولوژی حاکم هم تغییر کرد و محافظه‌کاران بودند که می‌خواستند سیاست جدیدی اجرا کنند؛ این سیاست را تغییر دادند و گفتند این مسکن را که به شما اجاره داده‌ایم و از بعضی اجاره هم نمی‌گیریم، به خودتان می‌فروشیم ولی بعد از ارزیابی دیدند این هم موفق نبوده است.

در ایران متاسفانه ارزیابی سیاست‌ها انجام نمی‌شود و یکی از دلایل اینکه این ارزیابی‌ها انجام نمی‌شود این است که احزاب سیاسی واقعی نداریم. سیاست‌هایی که در مجلس یا دولت اتخاذ می‌شود دچار این مشکل هستند که نماینده‌های مجلس و اعضای دولت نماینده هیچ حزبی نیستند که در گذشته برنامه خود را درباره پرداخت یارانه ارائه کرده باشد، قبل از اینکه این حزب رای بیاورد برنامه‌اش ارزیابی شده باشد و کارشناسان نسبت به عواقب آن برنامه نظر داده باشند. حتی هر حزب بعد از اجرای برنامه ارزیابی می‌کند و در صورت لزوم برای اینکه در آینده رای بهتری بگیرد در سیاست خود تجدیدنظر می‌کند. در تاریخ احزاب سیاسی و برنامه‌های آنها می‌بینیم که تغییر سیاست‌ها به تغییراتی در ایدئولوژی‌ها هم منجر شده است. مثلاً راه سوم در اثر چالش‌های مساوات‌گرایان شکل گرفته است. ما در ایران چنین احزابی نداریم و گروه‌های مختلف نمایندگان بیشتر از سیاست‌هایی طرفداری می‌کنند که گروه‌های بیشتری از رای‌دهنده‌ها از آنها خوششان بیاید و از این سیاست‌ها برای خودشان مشروعیت کسب می‌کنند. در نتیجه سیاست‌ها از کارهای کارشناسی و عقلانیت فاصله دارند. مساله دیگر نبود انجمن‌های جامعه مدنی است. به عنوان مثال در طرح مسکن مهر اگر ما انجمن‌های حمایت از مصرف‌کنندگان داشتیم قبل از اینکه زلزله‌ای رخ دهد درباره کیفیت پایین این مسکن‌ها عکس‌العمل نشان می‌دادند. مساله دیگری که تصویب سیاست‌ها را تحت تاثیر قرار می‌دهد مساله گروه‌های فشار است که در تمامی مراحل تصویب یک سیاست حضور دارند. به همین دلیل تصمیمات متناسب با نیازهای کسانی که آن سیاست برایشان تعریف شده، اتخاذ نمی‌شوند. عامل دیگر نپرداختن روشنفکران به سیاست‌های اجتماعی است درحالی‌که نقش روشنفکران بسیار مهم است و اگر روشنفکران به این سیاست‌ها بپردازند، سیاست‌ها حتی قبل از اینکه اتخاذ شوند پایه‌های منطقی پیدا می‌کنند و در صورتی‌که به هدفشان نرسند امکان بررسی و تجدیدنظر در آنها وجود دارد. مساله دیگر فقدان پاسخگویی است. دولت در هیچ مرحله‌ای از سیاستگذاری پاسخگو نیست. این مساله به حکمرانی بد هم منجر می‌شود. بدنه کارشناسی دولت باید هم قبل از سیاستگذاری، هم در حین اجرای سیاست و هم در پایان آن سیاست‌ها را ارزیابی کند، اما این بدنه کم‌جرات است. به همین دلیل می‌بینیم معمولاً مسوولان با خود چندین نیرو از بیرون سازمان می‌آورند و می‌گویند کارشناسان درون این بوروکراسی کم‌جرات یا کم‌دانش هستند. بوروکراسی عقلانی به درد رصد کردن سیاست احزاب مختلف می‌خورد ولی ما متاسفانه چنین بدنه‌ای نداریم. بخشی از این مساله به نظام آموزشی مدرک‌پرور و بخشی به ساختار دولتی اقتصاد مربوط است که در استخدام به تخصص افراد اهمیت نمی‌دهد و نیروها بر اساس روابط وارد بدنه دولت می‌شوند. همین باعث کاهش عقلانیت در بدنه کارشناسی می‌شود.

 چرا با وجود مراکز پژوهشی در کنار نهادهای سیاستگذار، تصمیم‌گیران گزارش‌های این مراکز را مبنای آرا و تصمیمات خود قرار نمی‌دهند؟

یکی از مسائل این است که حکومت بازتابی (reflexive) عمل نمی‌کند. به همین دلیل تصور می‌شود تحقیقاتی که انجام می‌شود ضعیف هستند و به دلیل این ضعف از آنها استفاده نمی‌شود. درحالی‌که اگر حکومت بازاندیش بود نسبت به نتایج تحقیقات عکس‌العمل نشان می‌داد و اگر این عکس‌العمل به نتیجه مثبت منجر نمی‌شد محقق مسوول بود. حتی همین موضوع به افزایش دقت و حساسیت محققان و دانشگاهیان به مسائل منجر می‌شد. عامل دیگری که باعث می‌شود دولت به ارزیابی سیاست‌ها اهمیت ندهد ماهیت رانتیر آن است. دولت منابع زیادی دارد. این منابع باعث شده دولت غیرپاسخگو شود و چون دولت از مردم چیزی به صورت درآمد مالیاتی دریافت نمی‌کند که هزینه‌های خود را تامین کند به مردم پاسخگو نیست و برعکس مردم به دولت وابسته هستند.

 بسیاری از تصمیماتی که سیاستگذاران اتخاذ می‌کنند از ابتدا محکوم به شکست هستند و عموم کارشناسان بر پایه استدلال‌های عقلانی یا با اتکا به تجربه کشورهای دیگر و حتی تجربه‌های قبلی در کشور خودمان با آنها به ‌شدت مخالف‌اند، با این حال این تصمیمات گرفته و اجرا می‌شوند. این نوع تصمیم‌گیری‌ها ناشی از چیست؟

اینکه ما نسبت به پیامدهای سیاست‌های اجتماعی مثل پرداخت یارانه، سیاست‌های مربوط به مسکن، بهداشت و... در کشورمان بازاندیش نیستیم این است که هدف کشورهای توسعه‌یافته رفاهی برای اجرای سیاست‌های اجتماعی کاهش محرومیت یا بهبود رفاه افراد است، اما در کشور ما به نظر می‌رسد هدف از این سیاست‌ها کسب مشروعیت سیاسی است تا کاهش محرومیت یا افزایش رفاه. به عنوان مثال وقتی به همه یارانه پرداخت می‌شود، از همه نوعی مشروعیت گرفته می‌شود. اگر هدف از این پرداخت یارانه کاهش محرومیت‌ها بوده، این سیاستی نیست که محرومیت را کاهش دهد چون با تبعیض صورت نمی‌گیرد. سیاست‌های کاهش محرومیت باید با تبعیض بر مبنای انصاف و با توجه به اینکه هر گروه مستحق چیست اجرا شود. اما اینجا چون می‌خواهند از تمامی گروه‌ها مشروعیت کسب کنند سیاست‌های اجتماعی شبه‌سوسیالیستی یا پوپولیستی می‌شود. در مصر در دوران عبدالناصر می‌گفتند هر کسی شهری باشد و دیپلم داشته باشد استخدام می‌شود. ظاهراً این یک سیاست در جهت توسعه سواد بود، اما در حقیقت عبدالناصر می‌خواست ناسیونالیسم خود را با تکیه بر گروه‌های شهری گسترش دهد. بنابراین بسیاری از گروه‌ها در روستاها بی‌سواد می‌ماندند و این سیاست به محرومیت دامن زد. درواقع آنچه ما تصور می‌کنیم نتیجه سیاست‌هاست و باید کارشناسی شود، با نتیجه‌ای که دولت و حاکمیت در نظر دارد متفاوت است چراکه هدف آنها کسب مشروعیت است.

 به هر حال حتی مشروعیت سیاسی هم با حکمرانی بد کاهش می‌یابد. شاید دولت‌ها بخواهند فقط به صورت موقتی مشروعیت پیدا کنند، اما تصمیماتی مثل پرداخت یارانه نقدی، فقط حاصل تصمیم یک دولت نیست و کل حاکمیت آن را اتخاذ کرده است. چرا چنین تصمیماتی گرفته می‌شود که نه‌تنها مبنای کارشناسی ندارند بلکه به دلیل عواقبی که دارند حتی مشروعیت سیاسی را هم کاهش می‌دهند؟

علت این است که احساس دولت این است که بر دوش گروه خاصی نیست مثلاً نماینده اصولگرایان نیست. در کشورهای توسعه‌یافته وقتی یک جمعیت به حزب محافظه‌کار رای می‌دهد به این معناست که اکثریت مردم از سیاست حزب محافظه‌کار که به عنوان مثال طرفدار کاهش مالیات‌هاست دفاع می‌کنند. در آن کشورها مشخص است که دولت باید چه سیاستی را پیش ببرد چون روشن است که دولت نماینده چه بخشی است و پایگاه طبقاتی دولت روشن است. ولی در کشور ما پایگاه طبقاتی دولت روشن نیست یا به عبارت دیگر می‌توان گفت به‌ویژه بعد از انقلاب پایگاه طبقاتی دولت تمامی گروه‌ها هستند. قبل از انقلاب پایگاه دولت کسانی بودند که ما به آنها کلاینتالیست‌ها (clientelist) یا نوچه‌های دولت می‌گوییم که منافع را از دولت می‌گرفتند. بعد از انقلاب، اگرچه گروه‌های خاص سر جای خود هستند،‌ اما دولت مشروعیت خود را از همه گروه‌ها گرفته است. ما الان در گفتار مسوولان کشور بسیار می‌بینیم که گفته می‌شود همه گروه‌ها به انقلاب خدمت کرده‌اند. از این‌رو هر سیاستی باید همه را دربر بگیرد. این سیاست‌هایی که می‌خواهند در تمام زمینه‌ها همه را دربر بگیرد، سیاست‌هایی نیست که عقلانی و کارشناسی باشد بلکه می‌توان گفت اینجا عقلانیت اجتماعی یا عقلانیت سیاسی پایه اصلی بوده است. اگر بخواهیم پرداخت یارانه را محدود به محرومان کنیم، از نظر دولت بخش عظیمی از نیروهایی که از دولت حمایت می‌کنند از دست می‌روند. دولت نمی‌خواهد مشروعیت سیاسی خود را از دست بدهد. این موضوع خیلی اهمیت دارد و نوع سیاست‌ها را تعیین می‌کند. در دوره پهلوی برنامه‌های سیستم آموزشی بسیار سخاوتمندانه بود به طوری که آنقدر به دانش‌آموزان شیر می‌دادند که بچه‌ها بسته‌های شیر را زیر پا می‌انداختند. اما این سیاست به دولت مشروعیت می‌داد که بتواند زبان فارسی را محور اتحاد بین ایرانیان قرار دهد و ایدئولوژی ناسیونالیستی و سلطنتی مدنظر خود را ترویج کند. در آن دوره برای سایر جنبه‌ها سیاست‌های حمایتی اجتماعی نداشتیم از این‌رو محرومیت افزایش پیدا می‌کرد و این محرومیت پیامدهایی داشت و انقلاب به هر حال نتیجه آن نوع سیاست‌ها بود که صرفاً به دنبال تقویت ایدئولوژی خود بود. به نظر من ما امروز هم با چنین تصمیماتی روبه‌رو هستیم که رضایت ایجاد نمی‌کنند، با فرض نامحدود بودن منابع پیش می‌روند و به اتلاف منابع می‌انجامند ولی به نظر می‌رسد یک نوع مشروعیت برای دولت ایجاد می‌کنند. به عنوان مثال کمیته امداد هیچ پاسخگویی به دولت ندارد، اما پرداخت بسته‌های حمایتی از سوی کمیته به محرومان، نوعی مشروعیت سیاسی برای دولت ایجاد می‌کند. این موضوع به سازمان بهزیستی و شوراها هم گسترش پیدا کرده است چون کسی که برای گرفتن کمک به نهادی معرفی می‌شود، اگر نماینده مجلس محرومیت او را تایید کند به او کمک می‌شود. بنابراین برای آن نماینده مشروعیت ایجاد می‌شود. همچنین به همین دلیل آقای فتاح وقتی وارد کمیته امداد شد، گفت شعب کمیته امداد حق ندارند بسته‌های حمایتی و یارانه‌ای خود را در نزدیکی انتخابات بدهند. این نشان می‌داد که عده زیادی از کمک‌های کمیته امداد مشروعیت سیاسی کسب کرده‌اند. به نظر من می‌توان این مثال را به بسیاری از سیاست‌های دیگر هم تسری داد.

 منظور شما این است که سیاستگذاران یک نوع عقلانیت خاص خودشان را دارند که با عقلانیت مدنظر کارشناسان متفاوت است؟

می‌توان گفت نوعی عقلانیت اجتماعی یا عقلانیت سیاسی نقش دارد. تا زمانی که آقای احمدی‌نژاد بر سر کار آمد هدفمندی یارانه‌ها اجرا نمی‌شد و گفته می‌شد ممکن است این اقدام بار سیاسی داشته باشد یا مردم تحمل آن را نداشته باشند. توجه به موضوع تحمل داشتن یا نداشتن مردم نشان می‌دهد که دولت به همه وابسته است. آقای احمدی‌نژاد هم که آمد این کار را انجام بدهد، ابتدا از خوشه‌بندی صحبت شد،‌ اما آقای احمدی‌نژاد گفت مردم خوشه‌بندی را فراموش کنید. به هر حال دولت نمی‌خواست از مشروعیتی که از این نوع سیاست‌ها به دست می‌آورد، دست بکشد.

 شما به این موضوع اشاره کردید که چگونه نداشتن سیستم پاسخگویی درست به حکمرانی بد منجر می‌شود. چرا افراد و نهادهای تصمیم‌گیر درباره تصمیمات و سیاست‌های خود پاسخگو نیستند؟

یکی از اجزای پاسخگویی حاکم شدن آزادی اطلاعات است یعنی باید اطلاعات را درباره هر سیاستی در اختیار کارشناسان و محققان قرار دهند. همه محققان صدای اعتراضشان بلند است که چرا دولت اطلاعات پایه‌ای را در اختیار ما قرار نمی‌دهد تا تحلیل کنیم به عنوان مثال نمی‌دانیم چقدر آسیب اجتماعی داریم،‌ این آسیب‌ها در چه حوزه‌هایی است و از چه زمانی گسترش یافته است. همین‌طور بخشی از اطلاعات پایه‌ای اقتصادی منتشر نمی‌شود. علت این است که با دادن این اطلاعات دولت باید بخشی از قدرت خود را واگذار کند. در حال حاضر دولت و مسوولان ما نسبت به این واگذار کردن قدرت خود مقاومت نشان می‌دهند. از سوی دیگر اگر دولت بخواهد این اطلاعات را توزیع کند باید درباره کژکارکردها و پیامدهای سیاست‌های خود نیز پاسخگو باشد. علاوه بر این بخشی از پاسخگویی به بوروکراسی برمی‌گردد. در واقع باید در نظام بوروکراتیک مدیران به وزیر و وزیران به رئیس‌جمهور و مجلس پاسخگو باشند، اما به خاطر ماهیت نظام بوروکراتیک که خویشاوندگرایی در آن حاکم است در عمل این پاسخگویی در درون دولت اتفاق نمی‌افتد. در بخش پاسخگویی به نهادهای دیگر مثل مجلس نیز چون احزاب وجود ندارد، بر اساس منافعی که هر نماینده می‌خواهد به حوزه انتخابیه خود ببرد و از آن مشروعیت کسب کند یک نوع چانه‌زنی در جریان است. این وضعیت باعث می‌شود نوعی سیاست پوپولیستی در کشور رشد کند. در بین پاسخگویان، در بدنه حرفه‌ای هم چندان اصول حرفه‌ای و اخلاق حرفه‌ای رعایت نمی‌شود و در نتیجه پاسخ‌ها مورد پذیرش افکار عمومی قرار نمی‌گیرند. در حال حاضر مجامع حرفه‌ای معلمان، مهندسان، پزشکان و... که بدنه حرفه‌ای و کارشناسی هستند در ایران با بحران اخلاق حرفه‌ای مواجه‌اند و پاسخگو نیستند. بحران اخلاق حرفه‌ای هم در مساله فقدان پاسخگویی موثر است.