اصلاح سیاست ارزی، گامی اساسی ولی ناکافی

اثر تغییرات نرخ ارز بر تجارت خارجی مساله پربحثی است و به عنوان یک موضوع متواتر در مطالعات تجربی مورد توجه بوده است. در این موضوع، مطالعات تجربی در کشورهای مختلف، بر حسب شروط مختلف نتایج بسیار متفاوتی را نشان داده است. با این حال، هرچند که ممکن است به طور استثنا در مورد بعضی کالاها یا در مورد بعضی کشورها، ارتباطی بین تغییرات نرخ ارز و تجارت خارجی برقرار نباشد، ولی در مجموع، اکثر مطالعات تجربی رابطه معنی‌دار بین تغییرات نرخ ارز و تجارت خارجی را اثبات کرده‌اند. در این یادداشت، ضمن اشاره به تاریخچه و ریشه‌های نوسانات نرخ ارز در اقتصاد ایران، آثار کاهش و افزایش نرخ ارز حقیقی بر تجارت خارجی کشور مورد بررسی قرار گرفته است.

تغییرات نرخ ارز در ایران

در بیش از چهار دهه گذشته، نرخ ارز در اقتصاد ایران نوسانات و شوک‌های متعددی را پشت سر گذاشته است. در اقتصاد ایران دولت‌های مختلف همگی تمایل به تثبیت نرخ ارز اسمی داشته‌اند. این تمایل از آنجا ناشی شده است که دولت‌ها برای کنترل تورم به جای پذیرفتن انضباط مالی و ایجاد یک چارچوب سیاست پولی موثر و کارآمد، برای کنترل انتظارات از لنگر اسمی نرخ ارز استفاده کرده‌اند. این عامل تا حدودی برای کنترل انتظارات و کنترل تورم موثر بوده است ولی از آنجا که سیاست‌های مالی ناکارآمد و سیاست‌های پولی ناکارا و مشکلات ساختاری نظام بانکی، همواره به رشد بالای نقدینگی منجر شده است، لذا به دنبال یک دوره سرکوب نرخ ارز، جهشی در نرخ ارز رخ داده است. جهش نرخ ارز در دولت‌های مختلف در اثر بی‌توجهی به شکاف نرخ ارز و سایر متغیرهای کلان اقتصادی و به عنوان یک پدیده غیرارادی و ناخوشایند دولت‌ها، اتفاق افتاده است.

تغییرات نرخ ارز در چهار دهه گذشته، با کمی اغماض، از الگوی مشابهی تبعیت کرده است. به دنبال چندین سال کاهش نرخ ارز حقیقی، جهشی ناگهانی و با شیب بسیار تند در نرخ ارز رخ داده و مجدداً سیکل جدید کاهش نرخ ارز حقیقی آغاز شده است.

با نگاهی به گذشته می‌توان به یاد آورد که طی دهه 60، با وجود تفاوت انباشته تورم داخل و خارج و شکاف فزاینده نرخ ارز دولتی و آزاد، دولت اصرار به تثبیت نرخ ارز دولتی داشت. با افزایش شکاف ارز دولتی و آزاد در نهایت در سال 1371 شوک ارزی به وقوع پیوست و نرخ ارز دولتی بیش از 21 برابر شد. به دنبال شوک ارزی، روند تثبیت نرخ ارز اسمی مجدداً تکرار شد تا جایی که بار دیگر در سال 1381 شوک ارزی دیگری اتفاق افتاد و نرخ ارز دولتی نزدیک به پنج برابر شد. بار دیگر در سال 1391 جهش دیگری در نرخ ارز رخ داد که عمدتاً در اثر رشد بالای نقدینگی و موانع ناشی از تحریم‌های خارجی بود. با وجود چندین تجربه در سیاست‌های ناکارآمد ارزی، بار دیگر دولت تلاش کرد نرخ ارز اسمی را در خلال سال‌های 1393 تا 1396 تثبیت کند. تثبیت نرخ ارز اسمی طی چهار سال گذشته همزمان با رشد بالای نقدینگی و همچنین مشکلات موجود در انتقال ارز و شوک ناشی از خروج آمریکا از برجام، نرخ ارز را در سال 1397 با یک جهش بزرگ دیگر مواجه کرد.

سیکل مخرب سرکوب نرخ ارز و بروز شوک‌های ارزی، آثار و تبعات متعددی بر متغیرهای مختلف اقتصادی از جمله تراز تجاری، سرمایه‌گذاری خارجی، رقابت‌پذیری بنگاه‌های تولیدی و رشد اقتصادی برجای گذاشته است. این چرخه‌های تکراری، اغلب همراه با شکل‌گیری بازار سایه ارز، شکاف فزاینده ارز دولتی و آزاد، سهمیه‌بندی، توزیع رانت، افزایش فساد، کاهش ذخایر ارزی و در نهایت وقوع شوک ارزی و بی‌ثباتی اقتصاد بوده است.

آثار کاهش نرخ ارز حقیقی

کاهش تدریجی نرخ ارز حقیقی در ادوار مختلف در اقتصاد ایران تکرار شده است. به ویژه می‌توان به دوره‌های 1357 تا 1370،  1372 تا 1380، 1382 تا 1390 و 1393 تا 1396 اشاره کرد که نرخ ارز حقیقی مستمراً کاهش یافته است. به لحاظ تجربی، کاهش نرخ ارز حقیقی در اقتصاد ایران آثار مخربی بر جای گذاشته است. کاهش نرخ ارز حقیقی، همان‌طور که در مطالعات مختلف هم نشان داده شده است، به کاهش رقابت‌پذیری بنگاه‌های اقتصادی داخلی منجر می‌شود.

کاهش رقابت‌پذیری بنگاه‌های داخلی دو اثر در بازارهای داخلی و خارجی به دنبال دارد. از یک طرف کاهش مستمر و بلندمدت نرخ ارز حقیقی به خروج بنگاه‌های داخلی از بازارهای صادراتی و دشوار شدن ورود به بازارهای جدید منجر می‌شود و از طرف دیگر، کاهش نرخ ارز به کاهش قیمت نسبی کالاهای وارداتی در بازارهای داخلی منجر می‌شود. در بازارهای داخلی، بنگاه‌ها در شرایطی ناچار به رقابت با محصولات خارجی هستند که رقبای خارجی از صرفه‌های ناشی از مقیاس، فناوری پیشرفته و مزایای تجارت آزاد بهره می‌برند. در این شرایط، کاهش نرخ ارز حقیقی به کاهش رقابت‌پذیری و تضعیف کارگاه‌های صنعتی قدیمی و ریشه‌دار کشور، کاهش انگیزه ورود بنگاه‌های جدید به اقتصاد، کاهش عمق تولید، افزایش سهم قطعات وارداتی مورد نیاز برای تولید محصولات نهایی توسط تولیدکنندگان داخلی، تغییر ذائقه مصرف‌کنندگان به مصرف کالای خارجی ارزان و باکیفیت به جای محصول داخلی و در نهایت تضعیف بنگاه‌های تولیدی منجر می‌شود.

البته میزان تا

ثیرپذیری بنگاه‌ها از کاهش نرخ ارز حقیقی یکسان نیست. بنگاه‌های با بهره‌وری بالا، بنگاه‌های بزرگ دولتی، بنگاه‌های تولیدکننده محصولات وابسته به منابع زیرزمینی، بنگاه‌هایی که بخش عمده مواد اولیه خود را وارد می‌کنند یا بنگاه‌هایی که از یارانه‌های دولتی استفاده می‌کنند، در شرایط کاهش نرخ ارز نیز می‌توانند به تولید یا حتی صادرات محصول ادامه دهند. در این بین بنگاه‌های خصوصی، بنگاه‌های نوپا و بنگاه‌های بی‌بهره از رانت‌ها و امتیازات دولتی، بیش از همه از کاهش نرخ ارز حقیقی آسیب می‌بینند.

تداوم و استمرار کاهش نرخ ارز حقیقی به تدریج باعث می‌شود سهم صادرات مواد خام و محصولات وابسته به منابع زیرزمینی و صادرات محصولات بهره‌مند از یارانه‌های دولتی افزایش یابد.

در مجموع کاهش نرخ ارز حقیقی، تراز تجاری (غیرنفتی) کشور را منفی‌تر می‌کند. آمارها نیز نشان می‌دهند که در دوره‌های کاهش نرخ ارز حقیقی، تراز تجاری کشور به سرعت و به طور معنی‌داری منفی‌تر شده است. این پدیده به روشنی در دوره 1382 تا 1390 و همچنین در سال‌های 1395 و 1396 قابل مشاهده است. در این دوره‌ها روند واردات، با شیب تندی رو به افزایش گذاشته است.

نمودار شماره یک روند تغییرات نرخ ارز حقیقی را نشان می‌دهد. نرخ ارز حقیقی از سال 1381 تا 1390 مستمراً کاهش یافته است. شیب کاهش نرخ ارز حقیقی طی سال‌های 1385 تا 1390 بیش از سایر سال‌ها بوده است. پس از جهش نرخ ارز در سال‌های 1391 و 1392 نرخ ارز حقیقی مجدداً روندی نزولی یافت. طی سال‌های 1393 تا میانه سال 1396 نرخ ارز حقیقی روندی کاهشی داشت. مقایسه تراز تجاری و تغییرات نرخ ارز نشان می‌دهد در فاصله سال‌های 1381 تا 1390 که نرخ ارز حقیقی کاهش یافته است روند رشد واردات بر صادرات فزونی یافته است. این روند در سال‌هایی که نرخ ارز حقیقی با افزایش مواجه شده است برعکس بوده است. کسری تراز تجاری کشور در سال‌های 1394 تا 1396 نیز روندی افزایشی داشته است که همزمان با کاهش نرخ ارز حقیقی بوده است.

اثر کاهش نرخ ارز حقیقی بر افزایش واردات کاملاً مشهود است. همچنین اثر افزایش نرخ ارز حقیقی بر کاهش واردات نیز قابل مشاهده است. با این حال، اثر تغییرات نرخ ارز بر تغییرات صادرات غیرنفتی به سادگی قابل تحلیل نیست.

به عنوان جمع‌بندی باید گفت کاهش نرخ ارز حقیقی، موجب افزایش معنی‌دار و گسترده واردات می‌شود ولی اثر آن بر صادرات، متفاوت است. کاهش نرخ ارز ممکن است بر صادرات مواد خام و صنایع بهره‌مند از یارانه دولتی تاثیر چندانی نداشته باشد ولی صادرات بسیاری از اقلام صنعتی و خدماتی و محصولات تولیدشده توسط بنگاه‌های خصوصی و شرکت‌های نوپا را کاهش می‌دهد و باعث کاهش رشد اقتصادی می‌شود. این نکته را نیز باید افزود که یکی دیگر از عوارض مخرب کاهش نرخ ارز حقیقی، افزایش قاچاق و افزایش خروج سرمایه از کشور است.

آثار افزایش نرخ ارز حقیقی

اگرچه در مباحث نظری و مطالعات تجربی به نقش افزایش نرخ ارز در افزایش صادرات اشاره شده است ولی با این حال در مورد اقتصاد ایران باید برخی ملاحظات دیگر را نیز در نظر گرفت.

در اقتصاد ایران، طی دوره‌های مختلف در اثر ناکارایی و انفعال سیاست‌های پولی و مالی، زمینه بروز شوک‌های ارزی فراهم شده و جهش نرخ ارز اتفاق افتاده است. شوک‌های ارزی، تبعات بسیار ویرانگری مانند حمله‌های سوداگرانه به بازار دارایی‌ها، کاهش انگیزه سرمایه‌گذاری بنگاه‌ها، بروز اخلال در قراردادهای خارجی، ایجاد مشکل در بازپرداخت بدهی‌های خارجی، افزایش تورم و افزایش نااطمینانی و ریسک در تمامی فعالیت‌های اقتصادی به دنبال داشته است. تمامی شوک‌های ارزی چند دهه گذشته، برخلاف میل دولت‌ها و به‌صورت ناگهانی رخ داده است بنابراین هیچ‌یک از شوک‌های ارزی را نمی‌توان یک برنامه اصلاحی در سیاست‌های کلان دانست. با در نظر گرفتن این واقعیت، می‌توان اثر افزایش نرخ ارز را بر متغیرهای اقتصادی به ویژه تجارت خارجی تحلیل کرد.

شوک‌های ارزی و افزایش ناگهانی نرخ ارز در تمامی مقاطع، اثر فوری بر کاهش واردات داشته است. ولی از طرف مقابل، افزایش نرخ ارز، اثری ثابت و مشخص بر صادرات نداشته است. این موضوع نیاز به توضیح بیشتر دارد:

اولاً، بخش قابل توجهی از صادرات کشور مربوط به صادرات نفت و گاز است که ارزش صادرات آن تابع متغیرهایی مانند سهمیه کشورها، بازاریابی، متغیرهای سیاسی (تحریم‌ها)، قیمت جهانی نفت و ظرفیت تولید است. بنابراین تغییرات نرخ ارز تاثیری بر صادرات این اقلام نخواهد داشت.

ثانیاً، تقاضا برای کالاهای داخلی در بازارهای جهانی به عوامل متعدد داخلی و خارجی بستگی دارد. افزایش نرخ ارز یکی از متغیرهایی است که موجب بهبود رقابت‌پذیری محصولات ایرانی در بازارهای جهانی می‌شود ولی علاوه برآن، طیفی از متغیرها و شرایط دیگر نیز وجود دارد که تعیین‌کننده رقابت‌پذیری کالاهای ایرانی در بازارهای جهانی است. به عنوان مثال، عواملی مانند ضعف زیرساخت‌های اقتصادی و ناکارایی بازارهای مالی به افزایش هزینه تمام‌شده محصولات داخلی و کاهش رقابت‌پذیری آن در بازارهای جهانی منجر می‌شود. علاوه بر آن، محیط کسب‌وکار نامساعد، بنگاه‌داری خردمقیاس، عدم بهره‌مندی از مزایای تجارت آزاد و عدم عضویت در پیمان‌های تجاری، انحصارات موجود در اقتصاد کشور، عدم‌سرمایه‌گذاری بنگاه‌ها در تحقیق و توسعه و نوآوری، مشکلات متعدد ناشی از تحریم‌های خارجی و مبادلات بانکی، سیاست‌های تجاری ناکارآمد و ممنوعیت‌ها و محدودیت‌های صادراتی و سایر عوامل نظیر آن، به شدت توان رقابت‌پذیری بنگاه‌های داخلی را در بازارهای جهانی کاهش داده است. به این دلایل است که حتی با افزایش نرخ ارز، تحول چشمگیری در صادرات کشور (به استثنای معدودی از کالاها و خدمات) رخ نمی‌دهد.

ثالثاً، بنگاه‌های اقتصادی حافظه تاریخی نامطلوبی از سیاست‌های ارزی دولت در ذهن خود دارند. بنگاه‌ها انتظار دارند به دنبال هر شوک ارزی، با فروکش کردن التهاب بازار، مجدداً دولت به سیاست تثبیت نرخ ارز اسمی و کاهش نرخ ارز حقیقی روی آورد. بنابراین بنگاه‌ها انگیزه‌ای برای افزایش ظرفیت تولید برای توسعه بازارهای صادراتی ندارند. به ویژه که نااطمینانی‌های موجود ناشی از شوک‌های ارزی و سایر مشکلات کسب‌وکار و موانع ارتباط با جهان خارج، انگیزه بنگاه‌ها را نسبت به برنامه‌ریزی برای صادرات کاهش داده است.

جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

سیکل مخرب «کاهش نرخ ارز حقیقی و جهش نرخ ارز» منشأ بسیاری از مشکلات از جمله افزایش کسری تراز تجاری، کاهش رقابت‌پذیری اقتصاد، کاهش سرمایه‌گذاری، خروج سرمایه از کشور، افزایش فساد و سوداگری و کاهش رشد اقتصادی در ایران بوده است.

برای بهبود تراز تجاری و توسعه صادرات، اولین گام اساسی، اصلاح سیاست‌های ارزی و اجتناب از سرکوب نرخ ارز است. سیاست ارزی باید در جهتی اصلاح شود که روند بلندمدت نرخ ارز حقیقی، روندی باثبات باشد. همزمان لازم است شوک‌ها و نوسانات نرخ ارز مدیریت شود. البته باید توجه داشت که مداخله یک‌طرفه و نامتقارن بانک مرکزی در بازار ارز و تزریق مستمر ارز در بازار (همانند آنچه در سال‌های 1395 و 1396 رخ داد) سیاستی فراتر از ثبات‌بخشی به بازار است و هدف اثرگذاری بر نرخ بلندمدت ارز را دنبال می‌کند. چنین مداخله‌ای زمینه شوک‌های ارزی و خروج سرمایه و توزیع رانت را فراهم می‌کند.

همزمان با اصلاح سیاست ارزی، گام‌های بعدی نیز باید برداشته شود. برای توسعه صادرات و افزایش رقابت‌پذیری بنگاه‌های ایرانی در بازارهای جهانی لازم است ضمن اجتناب از سرکوب نرخ ارز، اقدامات و اصلاحاتی مانند اصلاح بازارها (ثبات اقتصاد کلان، اصلاح ناکارایی بازارها و حذف دخالت‌های قیمتی دولت)، توسعه زیرساخت‌ها (توسعه بازارهای مالی، توسعه زیرساخت‌های ریلی و بنادر) بهبود محیط نهادی (بهبود محیط کسب‌وکار و افزایش شفافیت)، توانمندسازی بنگاه‌ها (افزایش مقیاس تولید، افزایش رقابت و کاهش انحصارات) و رفع موانع سیاسی در مسیر تجارت خارجی به اجرا درآید.

به عنوان جمله نهایی باید تاکید کرد، توسعه صادرات و بهبود تراز تجاری کشور به طور جدی نیازمند اصلاح سیاست ارزی و اجتناب از سرکوب نرخ ارز است ولی همزمان با آن لازم است گام‌های اصلاحی متعددی برای افزایش رقابت‌پذیری بنگاه‌ها برداشته شود.