دولت توانمندساز نه پرستار

1- درآمد: در خبرها آمده است که دولت لایحه‌ای را برای جداسازی بخش‌هایی از وزارتخانه‌ها و سازمان‌های خود به مجلس شورای اسلامی تقدیم کرده است. بدیهی است چنین تصمیم مهمی آن هم در دولت تدبیر و امید که قاعدتاً باید بر خردورزی جمعی استوار باشد باید مبتنی بر کار کارشناسی و اسناد متقن پشتیبان باشد و از خرد و همکاری دانشکده مدیریت دانشگاه‌های بزرگ کشور بهره‌مند شده باشد. حداقل بنده و همکاران بنده در دانشکده‌های مدیریت و اقتصاد دانشگاه تهران به عنوان نماد آموزش عالی کشور از عقبه چنین تصمیم بزرگی بی‌خبریم.

2- اینجانب در اردیبهشت 1384 در یادداشتی در روزنامه شرق، قبل از به قدرت رسیدن محمود احمدی‌نژاد و انحلال سازمان مدیریت، ضرورت بازمهندسی فرآیندی و ساختاری دولت را گوشزد و مشخصاً بر ضرورت بازنگری سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی تاکید کرده بودم. در آن مقطع آقای احمدی‌نژاد به جای اصلاح سازمان آن را منحل کرد. درست یک هفته پس از پیروزی آقای روحانی گزارش تحقیقی تحت عنوان ضرورت تشکیل «سازمان مدیریت توسعه ملی» در راستای چگونگی احیای سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی تقدیم آقای نوبخت کردم. آن موقع بحثی هم در مورد ریاست ایشان بر سازمان نبود. بعدها شاهد بودیم که سازمان تقریباً به همان شکل گذشته ولی خالی از کارشناسان زبده گذشته احیا شد و آقای نوبخت هم رئیس سازمان شد. حال آنکه از آقای روحانی و ایشان انتظار می‌رفت متناسب با ماموریت‌های چشم‌انداز و شرایط و الزامات توسعه کشور سازمانی از جنسی دیگر و با ساختار و فرآیندهای جدیدی ایجاد می‌کردند. بعدها هم تجربه احیای سازمان برنامه و بودجه تکرار شد آن هم با کمترین خلاقیت سازمانی. معلوم نیست واقعاً تا کی می‌خواهیم این سیاست آزمون و خطا را ادامه دهیم.

3- بازاندیشی در تشکیلات کلان دولت به عنوان قدمی ضروری در جهت کاهش مشکلات، افزایش کارایی و بهره‌وری، بهسازی و تصحیح نقش و جایگاه دولت و در نتیجه بهبود سطح و کیفیت خدمت‌رسانی به مردم امری بسیار ضروری است. زیان‌های ناشی از به کارگیری روش‌های سنتی نه‌تنها زیان‌های گزاف مالی و عدم توفیق در رسیدن به اهداف دولت‌ها را به دنبال داشته، بلکه باعث از بین رفتن فرصت‌ها نیز شده است. علاوه بر الزامات قانونی در انجام چنین کاری، انگیزه‌های مختلفی می‌تواند انجام علمی و کارشناسی این کار را توجیه کند. در میان این انگیزه‌ها می‌توان به ناتوانی دولت در رسیدن به اهداف خود، عدم انسجام میان وزارتخانه‌های مختلف، ناتوانی در تعقیب سیاست‌های مصوب و اجرایی نشدن آنها، بهره‌وری پایین بخش دولت در مقایسه با سایر بخش‌ها و نیز در مقایسه با سایر دولت‌ها، نارضایتی ارباب رجوع و نیز خود کارکنان دولت اشاره کرد. این اولین بار نیست که دولت دست به تغییر تشکیلات کلان خود زده است. جمع شدن و پخش شدن وزارت صنایع در طول فقط چند سال شاید در این میان مثال‌زدنی است. این اقدامات نسنجیده و مطالعه‌نشده در طی این سال‌ها موجب تلف شدن وقت بسیاری از مدیران ارشد کشور شده است. آنچه در کارهای انجام‌شده در این زمینه بسیار جالب توجه است متدولوژی انجام چنین کار بزرگی است که در ادبیات علمی متدولوژی‌های به کار رفته را می‌توان مشق اکابر نامید. به راستی مشکل واقعی چیست که دولت‌ها از حل آن در طی این سال‌ها عاجز مانده‌اند. باید توجه داشت که بازاندیشی در ساختار تشکیلات دولت تنها به معنای ادغام وزارتخانه‌ها نیست زیرا تغییر دادن ترکیب سازمان‌هایی که اساساً غیرارزش‌افزا (no value added) هستند لزوماً به بهبود عملکردشان منجر نمی‌شود. مراد بنده از دولت، نهاد معاصر دولت و نه صرفاً دولت فعلی است.

4- مبانی نظری مهندسی مجدد مجموعه‌ای از اقدامات برای بازاندیشی و طراحی بنیادین فرآیندها به منظور بهبود و تسهیل در عملکرد سازمان است. مهندسی مجدد در سال 1990 توسط مایکل همر نظریه‌پردازی شد و از آن زمان تاکنون در بسیاری از بزرگ‌ترین سازمان‌های جهان و دولت‌ها به کار گرفته شده و نتایج مطلوبی را ایجاد کرده است.

در یک دهه و نیم از عمر مهندسی مجدد ابزارها و متدولوژی‌های متعددی برای پیاده‌سازی آن ابداع شده است. در تمام این متدولوژی‌ها سازمان بر اساس تفکر نظام‌گرا مورد تحلیل و بازنگری قرار می‌گیرد. در یک تفکر نظام‌گرا به جای تحلیل اجزای سازمان در قالب سیستم‌های مجزا و تکه‌تکه شده، سازمان به عنوان یک کل مورد کنکاش قرار می‌گیرد. در این صورت ضعف‌ها و نارسایی‌ها بیشتر از آنکه به عملکرد هر عنصر سازمان به تنهایی مربوط باشد به عملکرد تعامل اجزا با یکدیگر مربوط خواهد بود.

برای شناخت نظام‌گرای سازمان سه مفهوم ساختار، فرآیند و استراتژی در یک فرآیند تحلیلی متعامل مورد بررسی قرار می‌گیرد. در تحلیل استراتژی، مقاصد کلان و مسیرهای رسیدن به مقاصد استراتژیک تحلیل می‌شوند. تحلیل فرآیندها روزنه‌ای برای شناسایی موانع عملیاتی موجود در تحقق استراتژی‌ها ایجاد می‌کند و تحلیل ساختار بستری را که فرآیندها بر روی آن اجرا می‌شوند مورد نقد قرار می‌دهد. تحلیل متعامل ساختار، فرآیند و استراتژی بصیرت‌های لازم را برای شناسایی سازمان به صورت یک کل و طراحی دوباره آن را به صورت کل فراهم می‌آورد.

5- ضرورت مهندسی مجدد دولت در ایران: تصمیم‌گیری در خصوص ساختار دولت، مانند هر تصمیم دیگری باید مبتنی بر کار کارشناسی باشد. اگر قرار است تصمیم اصولی و کارشناسی در این خصوص گرفته شود، ضروری است با عنایت به قانون اساسی و چشم‌انداز 20‌ساله توسعه کشور و آخرین یافته‌های علمی در خصوص بازاندیشی دولت‌ها و تنظیم رابطه دولت و بازار و ماموریت‌های حاکمیتی دولت و با توجه به شرایط گذار توسعه‌ای کشور و ضرورت چینش نهادهای متناسب با آن دوره باشد. هر هدف و الگوی توسعه‌ای ساختار متناسب با خودش را طلب می‌کند. اول باید هدف روشن باشد و روی آن مفاهمه ملی صورت گرفته باشد. بفهمیم کجا هستیم و به کجا می‌خواهیم برویم.

به‌کارگیری و توسعه روش‌های نوین مدیریت چنین امکانی را برای دولت به عنوان فراگیرترین سازمان کشور فراهم می‌آورد تا به نیاز رو به رشد شهروندان به خوبی پاسخ دهد. این حرکت در سال‌های اخیر از سوی برخی دولت‌ها تجربه شده است که بعضاً با توفیق همراه بوده است. لذا چنانچه دولت می‌خواهد از مزایای دولت مدرن استفاده کند، باید سعی کند که این کار را به‌درستی انجام دهد در غیر این صورت، خیال‌ها به زودی به کابوس تبدیل می‌شود و تکرار تجربه‌های ناصواب گذشته محتمل است.

6- مشکل اصلی ناکارآمدی دولت بیش از اینکه در ساختارها باشد در فرآیندهای دولت و ایجاد ارتباط میان فرآیندها و ساختار است، که تدبیری برای اصلاح اصولی آنها در دولت صورت نگرفته است. بدیهی است با عنایت به آنچه اشاره شد به لحاظ علمی و منطق مهندسی مجدد، ابتدا فرآیندها تعریف می‌شود و بعد ساختار متناسب آن! ناکارآمدی فرآیندهای درون سازمان‌ها بر همگان مشهود است. از سوی دیگر، فرآیندهای بین‌سازمانی دستگاه‌ها نیز به گونه‌ای تعریف شده‌اند که همه منتظر همدیگرند، به‌گونه‌ای که گاه مهم‌ترین فرآیندها باید در انتظار فعالیت کوچکی باشد که در سازمان دیگری در حال انجام است. نتیجه این امر آن است که فرآیند ناقص یا ناکارآمد یک سازمان می‌تواند اصلی‌ترین فرآیندها را در دیگر سازمان‌ها مدت‌ها ناکارآمد کند، این در حالی است که بسیاری از این فرآیندها بایستی به‌منظور رفع نیازمندی‌های کشور به سرعت عملیاتی شوند. بدتر از این موضوع زمانی رخ می‌دهد که برخی از فرآیندهای اصلی در برخی از بخش‌ها نظیر بخش رفاه و تامین اجتماعی در دولت اصلاً وجود ندارند. به قول مرحوم دکتر عظیمی وجود همین فضاها و فرآیندها اجازه افزایش درآمد سرانه کشور را نمی‌دهد. نتیجه آن شده است که دولت ابزاری برای خدمت‌دهی به دولت شده است تا خدمت‌دهی به کشور. این همان وضعیتی است که از سازمان‌دهی بر مبنای وظیفه حاصل می‌شود و تا این نگاه بر سازمان‌دهی دولت وجود دارد، نه ادغام و نه هیچ اقدامی کشور را از وضعیت نابسامان اداری رها نخواهد کرد.

برای مثال مالزی در تجربه توسعه خود یک سیستم و رویکرد کاملاً قابلیت‌محور را اجرا کرده است. ماهاتیر محمد وقتی به قدرت رسید اولین مساله‌ای که توجه او را جلب کرد، خمودگی فرهنگی مالایی برای مشارکت در امر توسعه بود، در حالی که شهروندان چینی‌الاصل قدرت اقتصادی مالزی را در دست داشتند. بنابراین او همه توان خود را معطوف به توانمندسازی و تقویت روحیه تلاش و کار و کارآفرینی مالایی‌ها کرد. برای این مهم هم فرآیندها و هم ساختار دولت را متحول کرد و هم سمن‌ها (NGOs) را تاسیس و ساماندهی کرد و توانست به قول خودش ماموریت‌اش را که مدیریت بر انگیزه‌ها بود به خوبی به انجام برساند. لذا او به خوبی دریافته بود که حلقه مفقوده توسعه‌نیافتگی را باید در فقدان توانمندی انسانی، کارآفرینی و خلاقیت جست‌وجو کرد و به همین خاطر نهضت توانمندسازی زنان، مردان و جوانان مالزی را به خوبی پایه‌گذاری و مدیریت کرد. برای عملیاتی کردن این نهضت فرآیندهایی لازم است که بدون آنها تشکیل سازمان‌هایی با عناوینی نظیر سازمان کارآفرینی و حتی وزارت کارآفرینی نمی‌تواند این خواسته را متحقق کند.

7- یکی از نکات بسیار بااهمیت در این راستا، نقطه شروع است که از مسائلی نظیر مشکلات دست به گریبان و آرمان‌های هر کشور نشات می‌گیرد. آیا باید چشم امید به تکنولوژی اطلاعات دوخت، یا به آموزش نیروی انسانی پرداخت، یا اینکه باید دوباره ساختارهای سازمانی را به هم ریخت و تشکیلات جدید ایجاد کرد، یا اینکه به تقویت نظام‌های کنترلی و ارزیابی عملکرد پرداخت. اگر چه هر یک از موارد فوق در نگاه ساده‌اندیشانه بسیار جالب و کارساز است اما در عالم نظریات مدیریت هیچ‌کدام یک راه‌حل اساسی محسوب نمی‌شود. باید جور دیگر دید. باید نگرش به اداره دولت را عوض کرد، و آن در اصطلاح علمی، نگاه فرآیندی به دولت است. چنانچه دولت یک‌بار دیگر به اهداف خود و فرآیندهایی که برای رسیدن به آن اهداف نیاز است به‌طور ویژه نگاه نکند، نه تغییر ساختار، نه آموزش، نه تکنولوژی اطلاعات نمی‌تواند حلال مشکلات باشد. بنابراین دولت مجبور است نقطه آغاز حل مشکلات کهن خود یعنی نارسایی در ارائه خدمات قابل قبول به مشتریان خود را مهندسی مجدد فرآیندها انتخاب کند. مدیریت مبتنی بر فرآیندها می‌تواند به عنوان یک بدیل برای حل این مساله، مطرح شود و از دیگر زیرساخت‌ها نظیر تکنولوژی اطلاعات و تغییر در ساختار برای اجرای آن استفاده کرد. به عبارت دیگر محور تغییرات، بایستی تغییر در فرآیندها باشد و دیگر مولفه‌های تغییر حول آن بچرخند.

8- در دولت هشتم سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور گزارشی در مورد ساختار دولت تهیه کرده بود که صرفاً یک مطالعه تطبیقی بود که در آن پس از اشاره به یکسری تئوری‌ها که اصولاً ربطی به تجدید ساختار دولت‌ها نداشت، به ارائه وضعیت ساختار دولت در سایر کشورها پرداخته و نتیجه گرفته بود که نمی‌توان از دل این مطالعه تطبیقی به ساختار مشخصی رسید، اما جالب این است که درست در چند صفحه بعد ساختار جدیدی پیشنهاد شده بود! ما باید اول بدانیم دولت به چه دیدمان (پارادایم) توسعه معتقد است و بعد بر آن مبانی به تحول ساختاری و فرآیندی دولت دست بزنیم. باید بدانیم که چگونه ساختار پیشنهادی می‌تواند کشور را به سمتی مدیریت کند که بر اساس چشم‌انداز، بین مدرن‌سازی مبانی علمی و فنی تولید و عدالت اجتماعی پیوند برقرار شود و ایران کشوری به لحاظ اقتصادی رشدیافته اما اخلاقی و انسانی باشد! اگر قرار است در حوزه اقتصاد انحصارزدایی و تسهیل رقابت شود کدام نهاد از تشکیلات پیشنهادی مسوولیت رصد کردن این مهم را بر عهده دارد؟ به عبارتی جایگاه مرکز ملی رقابت در ساختار پیشنهادی کجاست؟ اگر قرار است حداقل یک‌سوم از GDP از طریق بهره‌وری تامین شود چه تحول فرآیندی باید صورت گیرد و کدام نهاد مسوولیت این مهم را بر عهده دارد؟ کدام نهاد در کشور متولی فرصت‌شناسی اقتصادی در عرصه بین‌الملل است؟ کدام نهاد متولی کارآفرینی خرد یا تامین مالی خرد در کشور است؟ از نظر فرآیندی و سیاستگذاری چه ارتباط سیستمی بین وزارت رفاه و مثلاً کمیته امداد است. کجا فرآیندهای همکاری بخش عمومی و خصوصی (The Public-Private Partnership Alliance) در دولت مستقر است؟ برای کشور در حال گذاری مثل ایران چگونه PPP می‌تواند کارایی را بهبود بخشد و به اهداف اقتصادی، اجتماعی و محیطی به طور همزمان دست پیدا کند؟ چگونه می‌توان در درون دولت ظرفیت‌های لازم برای اجرای کارآمد PPP را ساخت؟ ضروری است یک چارچوب روش، قوانین و مقررات برای PPP تعریف کرد. تعریف اصول و اولویت‌های ساخت این چارچوب حیاتی است. شناسایی ریسک‌های مرتبط با PPP و چگونگی کنترل آنها از طرف دولت نیز در این راستا اهمیت دارد. به قول بان‌کی مون دبیرکل سابق سازمان ملل حوزه سیاست باید از تحرک لازم برای افزایش همکاری توسعه‌ای شامل ایجاد ظرفیت برای حکمرانی خوب برخوردار باشد.

9- به تمرکززدایی باید به عنوان یک فرآیند سیاسی و حکمرانی برتر نگاه کرد. بهترین تجربه توسعه، مردم‌سالاری و حقوق بشر را می‌توان در قالب تمرکززدایی و قدرت‌بخشی به دولت‌های محلی جست‌وجو کرد. تمرکززدایی باعث بهبود در شفافیت، مشارکت و پاسخگویی در سیستم‌های سیاسی و اداری می‌شود.

10- همه می‌دانیم که عمر دولت‌های رفاه متعارف در دنیا به سر آمده و جهت‌گیری‌ها و شکل تامین منابع، دولت‌ها را از رویکرد دولت رفاه به دولت‌های توسعه‌گرا مبتنی بر جامعه رفاهی هدایت کرده است. کشورهایی که بر این مبانی و با عقلانیت علمی حرکت می‌کنند برای پرهیز از درگیری‌های «دولت رفاه» نظام حمایتی را عمدتاً در حوزه‌های اصلی یا واقعی اقتصاد جست‌وجو می‌کنند و در این راستا جهت‌گیری‌های خود را بر سه نکته مشخص استوار کرده‌اند:

الف - رویکرد توانمندسازی و ارتقای قابلیت‌های انسانی به‌گونه‌ای که به‌جای اینکه با رویکردهای حمایت‌گرا بخواهیم درخت توسعه را خم کنیم تا دست فقرا به آنها برسد، فقرا را توانمند کنیم که خود بتوانند از میوه‌های درخت توسعه بچینند.

ب- با حفظ و حرمت به قاعده بازی بازار، با سیاست‌های رشد اقتصادی فقیرمحور، کارکردهای اقتصادی را به‌گونه‌ای انسانی و دوستانه می‌کنند که آثار جانبی آن کم باشد و به تبع آن ضرورتی به دخالت بیشتر دولت و نیاز به افزایش سرسام‌آور هزینه‌های حمایتی و تامین اجتماعی نباشد.

ج- آخرین نظریه‌های توسعه از اقتصادمحوری عبور کرده و به آزادی‌محوری به معنای عام و انسان‌محوری رسیده است و دیگر آخرین مرزهای دانش رویکردهای خشن و خشک رشدگرایی را در اقتصاد برنمی‌تابد و خواهان رویکردی به توسعه است که بین راه و هدف پیوند ناگسستنی برقرار باشد و در تمامی قدم‌های توسعه‌ای کشور جوهره‌های عدالت و منزلت انسانی مشهود باشد.

هر سیاستی که مردم را به دولت (حاکمیت) وابسته کند خلاف توسعه است و هر سیاستی که به مردم استقلال و استغنا ببخشد در مسیر توسعه است. بدیهی است این دو تفکر دو نوع حکمرانی و به‌تبع دو نوع شکل ساختاری و فرآیندی طلب می‌کند. تفکری که با روش درآمدمحور آن هم به شکل صدقه‌ای و گداپروری به فقرزدایی می‌اندیشد با تفکری که از طریق توانمندسازی به این مهم می‌اندیشد دو راه متفاوت و به‌تبع ساختار و ابزار متفاوتی را طلب می‌کند.

به‌راستی با این سه نکته و خاستگاه جمهوری اسلامی ایران و چشم‌انداز 20‌ساله داشتن فرآیندهایی قوی که بتواند مشارکت مردم را در سطوح مختلف تقویت کند و بسترساز این مهم باشد ضروری نیست؟ این یک اقدام بی‌بدیل در تثبیت نظام است و باید تقویت آن در حد شایسته کشور صورت پذیرد. در غیر این صورت چشم‌اندازهایی برای کشور خیال‌پردازی می‌شود که فرآیندهای آن در جامعه به‌درستی تعبیه نشده است، و بدون شک این خلاف عقل سلیم بوده و کشور را بیش از پیش به ورطه ضعف و ناتوانی خواهد کشاند.

11- پس از تهیه کلان فرآیندهای دولت، با عنایت به سنخیت و ارتباط فرآیندها با یکدیگر ساختار متناسب دولت تعریف می‌شود. بدیهی است در آن صورت برای مثال مشخص خواهد شد که چند فرآیند مرتبط به حوزه جهانگردی یا بخش رفاه خواهد بود و چه ساختار حاکمیتی را طلب خواهد کرد.

12- به طور خلاصه، مملکت به «دولت سرویس‌دهنده به مردم» احتیاج دارد نه «دولت سرویس‌دهنده به خود». مردم انتظار ارتقای دانش کارفرمایی و ظرفیت‌سازی دولت (حاکمیت) در راستای تابع هدف ملی و تحقق اهداف توسعه ملی و نه ارتقای دانش کارفرمایی دولت برای حفظ حاکمیت سیاسی خود دارند. به تعبیر مرحوم دکتر عظیمی دولت باید از ظرفیتی برخوردار شود که بتواند شکاف تمدنی بین کشورهای در حال توسعه و توسعه‌یافته را به حداقل برساند. باید ابتدا تغییر نگرش از «دولت پرستار» به دولت «توانمندساز و کارآفرین»، «مردم مواجب‌بگیر دولت» به «دولت مواجب‌بگیر مردم»، «تهران تراکم، ایران نفت» به «تهران عوارض، ایران مالیات»، «تصمیمات احساسی و لحظه‌ای به تصمیمات مبتنی بر کار کارشناسی و مشروعیت علمی»، «اقتصاد در خدمت سیاست» به «سیاست در خدمت اقتصاد» و گذار از دولت رفاه به جامعه رفاهی داده شود. بعد بر مبنای این تغییر نگرش به نوسازی دولت پرداخته شود. کلان فرآیندها احصا و بر مبانی آن ساختارهای مناسب طراحی و تصویب و اجرایی شود.