ورود ممنوع
چرا نظام اداری برای نخبگان بسته است؟
نظام اداری ایران همواره از زمان شکل‌گیری تحت تاثیر یا شاید به عبارتی نیکوتر تحت سلطه نظام سیاست بوده است و سیاستمداران ارشد همواره برای این نظام تعیین تکلیف کرده و می‌کنند؛ که این امر در بسیاری از اوقات باعث جایگزینی معیارهای وفاداری به جای معیارهای مبتنی بر شایستگی در انتصاب و ارتقای کارکنان و تسلط معیارهای سیاسی بر انجام امور شده است. در مبانی نظری به این پدیده سیاست‌زدگی نظام اداری گفته می‌شود که انواع گوناگونی دارد. به‌طور کلی پژوهش‌ها واژه «سیاست‌زدگی» را با دو معنای متفاوت درنظر گرفته‌اند. نخستین معنا بر رفتار کارکنان نظام اداری تمرکز دارد و به‌طور خاص بر تمایل و ظرفیت آنها برای ارائه خدماتی با وفاداری و شایستگی می‌پردازد. استفاده دوم از این واژه بر استانداردهایی تمرکز دارد که بر اساس آنها پرسنل را به پست‌های اداری منصوب می‌کنند. کتاب سیاست‌زدگی خدمات عمومی با نگاه تطبیقی1 نوشته پیترز و پیر2 نشان می‌دهد که اداره امور عمومی همه کشورهای دنیا دچار نوعی سیاست‌زدگی شده است. تفاوت بین سیاست‌زدگی در کشورهای پیشرفته و در حال توسعه آن است که در کشورهای پیشرفته، حجم سیاست‌زدگی در بالاترین حد 17-16 درصد است و هدف آن «کنترل خط‌مشی‌های عمومی» در راستای اهداف دولت است نه سهم‌خواهی یا فراهم کردن مناصب دولتی و گرفتن امتیازات خاص. نکته مهم در این است که اگر هدف سیاست‌زدگی، مصادره کشور به نفع حزب، اقوام و دوستان باشد، خانمان‌سوز خواهد بود و آثار منفی‌ای همچون کاهش کارایی دولت (افزایش هزینه‌ها)، کاهش اطمینان و اعتماد عمومی به نظام سیاسی و اداری، زیر سوال رفتن مشروعیت نظام اداری و مخدوش شدن پاسخگویی عمومی بوروکراسی، از مهم‌ترین تبعات آن خواهد بود.
یکی از شواهد سیاست‌زدگی نظام اداری ایران، نقل قول آقای امیرآبادی عضو هیات رئیسه مجلس است در خصوص اینکه هشت هزار نفر از کارگران خودروسازی را نمایندگان مجلس معرفی کرده‌اند؛ که این امر به نوبه خود می‌تواند نشان‌دهنده آسیب مهمی باشد که لازم است برای آن راهکاری اندیشیده شود. سیاست‌زدگی نظام اداری در ایران را می‌توان به شکل‌های زیر دانست:
1- تسلط سیاستمداران بر اداره و استفاده از اداره به عنوان ابزاری در راستای هدف‌های سیاسی / 2- استفاده از پست‌های اداری به عنوان پاداش برای افرادی که در راستای پیروزی فرد منتخب گام برداشته‌اند. / 3- در نظر گرفتن معیار وفاداری به جای شایستگی در انتصاب‌های بالای اداری / 4- استفاده از اداره به عنوان راهی برای ایجاد اشتغال.
در خصوص چرایی تسلط معیارهای سیاسی بر همه جنبه‌های نظام اداری ایران، باید به این امر اشاره داشت که بخشی از آن ریشه در تاریخ شکل‌گیری نظام اداری دارد که همواره به عنوان ابزاری در دستان نظام سیاسی بوده است و در واقع ابزاری برای سیاستمداران بوده است تا از این طریق بتوانند به هدف‌های خود دست یابند و از آنجا که در فقدان یک جامعه مدنی آگاه و منسجم و شهروندانی مطالبه‌گر، تحقق منافع شخصی برای سیاستمداران اولویت می‌یابد از این‌رو نظام اداری در بسیاری از اوقات به وسیله‌ای برای تحقق منافع شخصی سیاستمداران ارشد تبدیل شده است. به یقین دولت بزرگ و متمرکز یکی از مواردی است که این امر را تشدید می‌کند. تجربه دنیا نشان داده است زمانی که بخش قابل‌توجهی از اقتصاد در دستان دولت است و تمایزی میان وظایف حاکمیتی و تصدی‌گری وجود ندارد، زمینه برای دخالت سیاستمداران در نظام اداری و نادیده گرفتن شاخص‌های کارایی، اثربخشی و صرفه اقتصادی افزایش خواهد یافت. امروزه وجود شرکت‌های دولتی یا موسسات و نهادهای عمومی غیر‌دولتی از مواردی است که بی‌انضباطی اقتصادی را موجب شده است، ضمن اینکه در کنار این امر در بسیاری از وزارتخانه‌ها تفکیک و تمایزی میان فعالیت‌های حاکمیتی و تصدی‌گری وجود ندارد؛ به عبارت دیگر یک وزارتخانه هر دو نوع این فعالیت‌ها را انجام می‌دهد و این امر به ظهور نابسامانی در اقتصاد منجر شده است.
حاکمیت ایدئولوژی بر نظام اداری از دیگر مواردی است که می‌تواند سیاست‌زدگی نظام اداری را تشدید کند، این امر به نوبه خود حلقه بسته‌ای از مدیران را ایجاد کرده است؛ بدین ترتیب که پست‌های مدیریتی در نظام سیاسی در میان این افراد جابه‌جا می‌شود و هریک برای مدتی از پستی دور می‌شوند و دوباره با قدرت گرفتن فرد یا افرادی از جناح مطلوب آنها مجدد باز می‌گردند؛ با توجه به این امر معیار انتخاب و انتصاب این افراد لزوماً شایستگی نخواهد بود بلکه وابستگی و وفاداری به برخی معیارها ملاک انتخاب خواهد بود و این امر به نوبه خود سیاست‌زدگی نظام اداری ایران را تشدید می‌کند.
با توجه به این شرایط، هیچ‌گونه تلاشی در راستای تدوین و تنظیم معیارهایی برای استخدام در بخش عمومی که ضمانت اجرایی داشته باشد و شایسته‌سالاری را تا حد زیادی تضمین کند، صورت نگرفته است. شرح وظایف در بیشتر وزراتخانه‌ها شفاف و روشن نیست و قوانینی برای تناسب شغل و شاغل وجود ندارد که این امر نیز به نوبه خود به سیاست‌زدگی نظام اداری در ایران می‌افزاید.
برای تبیین چرایی سیاست‌زدگی نظام اداری می‌توان دلایل آن را با توجه به سطوح چهارگانه ویلیامسون از نهادها، طبقه‌بندی کرد؛ در این راستا ویلیامسون چهار سطح برای نهادها قائل است. سطح نخست را سطح پایداری می‌داند که شامل نهادهای غیررسمی، فرهنگ، سنت، هنجارها و مذهب می‌شود. اغلب غیرقابل محاسبه و خودبه‌خودی است. تغییرات در این سطح آرام صورت می‌گیرد و ممکن است قرن‌ها یا یک‌هزاره به طول انجامد.
از سطح دوم به عنوان محیط نهادی یاد می‌شود که ساختارهای مشاهده‌شده در اینجا محصول فرآیندهای تکاملی هستند و قواعد رسمی را در‌بر می‌گیرد که شامل قوانین اساسی، قوانین عادی و حقوق مالکیت می‌شود. تغییرات عمده در این قواعد بازی طی دهه‌ها یا قرن‌ها امکان‌پذیر است و قطعاً برای اینکه تغییرات پایدار باشد، این قواعد باید برآمده از نهادهای سطح یک باشد.
سطح سوم، سطح نهادهای اعمال مدیریت است. در واقع حکمرانی در این سطح قرار می‌گیرد. هدف از این سطح شفاف کردن و دستیابی عملی به ساختار حکمرانی است و به مثابه دومین سطح اقتصادی کردن در نظر گرفته می‌شود و سطح چهارم نیز سطح تخصیص منابع و اشتغال است.
در این راستا در مورد ایران می‌توان گفت که عواملی از قبیل دولت رانتیر و وابستگی بودجه عمومی به درآمدهای نفتی، حاکمیت ایدئولوژی بر نظام اداری، فرهنگ اقتدارگرایی و تسلط منافع فردی بر منافع ملی در سطح اول قرار می‌گیرند که زمینه لازم را برای سیاست‌زدگی نظام اداری فراهم کرده‌اند.
نبود معیارهای شفاف برای استخدام کارکنان بخش عمومی، عدم تعریف شرح شغل‌ها و شرح وظایف دقیق و مواردی از این قبیل در سطح دوم قرار می‌گیرند. استخدام بر اساس وفاداری، ضعف شفافیت و پاسخگویی در نظام اداری و سیاسی و بی‌توجهی به معیارهای کارایی، اثربخشی و صرفه اقتصادی از مواردی است که در سطح سوم قابل‌تحلیل است و درنهایت آنچه حاصل این سه سطح است و در سطح چهارم قابل مشاهده است در نظر گرفتن نظام اداری به مثابه ابزاری در دست سیاستمداران است که این امر هر روز نظام اداری را از هدف‌های اصلی خود دورتر می‌کند و لازم است با توجه به دلایل گوناگونی که می‌تواند این امر را تشدید کند، راهکارهای لازم برای کاهش این پدیده و جلوگیری از پیامدهای مخرب آن در نظر گرفته شود.
پی نوشت‌ها:
1- The politicization of the civil service in comparative perspective
2- Peters & Pierre
