سیاهچاله‌های بودجه

به‌طور سنتی مالیه عمومی بر این فرض بنا شده است که موارد شکست بازار بر عهده دولت است. به عبارت دیگر دولت زمانی باید اقدام به فعالیتی کند که بازار در انجام آن فعالیت با شکست روبه‌رو می‌شود. لیکن گذر زمان پدیده شکست دولت را در بسیاری از عرصه‌های فعالیت خود نشان داده است و این امر در بسیاری از موارد با شدتی اتفاق افتاده است که امروزه ترجیح بر این است که تا ضرورت ایجاب نکند، دولت وارد نشود.

یکی از مواردی که دولت را از بخش خصوصی متمایز می‌سازد در این است که در بودجه عمومی، میان پرداخت‌کننده و تصمیم‌گیرنده جدایی وجود دارد؛ ازاین‌رو پاسخگویی، بحث مهمی برای بودجه‌ریزی عمومی محسوب می‌شود. کسانی که منابع مالی بخش عمومی را تامین می‌کنند، همان کسانی نیستند که در خصوص چگونگی خرج پول تصمیم می‌گیرند. به عبارت دیگر، همواره این احتمال وجود دارد که سیاستمداران، پول را متفاوت از خواست مالیات‌دهندگان خرج کنند. این امر که چقدر سیاستمداران امکان این کار را دارند، بستگی به نوع حکومت، مکانیسم‌های حکمرانی و زمینه‌های نهادی حاکم بر کشور دارد. نکته مهم این است که جدا از آنچه به عنوان فساد مالی و اداری ممکن است روی دهد و منجر به میل بیت‌المال توسط عده‌ای شود، پدیده دیگری که در بخش عمومی و در قبال منابع مالی عمومی امکان رخ دادن دارد، حیف بیت‌المال است. «حیف» به این معناست که به دلایل گوناگونی از جمله ضعف نظام برنامه و بودجه، دارایی‌های کشور به هدر می‌روند، ولی اشخاص خاصی به واسطه آن، منتفع نشده یا هدف اصلی، منتفع شدن مرتکب «حیف» نیست. نکته دیگر در حیف بیت‌المال در این است که این پدیده در بسیاری از اوقات ممکن است آگاهانه نباشد یا به‌طور عمدی صورت نگیرد.

متاسفانه کشور ما در زمره کشورهایی است که به‌زعم اینجانب، میزان بالایی از بودجه عمومی آن به صورت حیف بیت‌المال از دست می‌رود.

امروزه با شیوه‌های جدید بودجه‌ریزی از قبیل بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد، توجه به شاخص‌های کارایی و اثربخشی اهمیت زیادی یافته است، بدین ترتیب که فعالیت‌های دولت در پایان دوره با معیارهای کارایی (انجام فعالیت با حداقل هزینه) و اثربخشی (میزان موفقیت در دستیابی به هدف مشخص) مورد ارزیابی قرار می‌گیرند. شیوه‌های جدید حسابرسی مانند حسابرسی عملکرد نیز فعالیت‌های دولت را از این منظر حسابرسی می‌کنند. از این‌رو به‌طور کلی می‌توان ادعا کرد که هر فعالیتی که کارایی و اثربخشی نداشته باشد، به نوعی حیف بیت‌المال در آن صورت گرفته است.

در خصوص مصداق‌های حیف بیت‌المال در بودجه ایران موارد متعددی را می‌توان برشمرد که از آن به سیاهچاله‌های بودجه یاد می‌شود و منظور هزینه‌هایی است که به‌رغم مبالغ بالایی که برای آنها صرف می‌شود، بازده خاصی را در پی نداشته‌اند.

مصداق حیف منابع بودجه عمومی در نظام اداری ایران نیز موارد گوناگونی را دربر می‌گیرد. از جمله موارد مهمی که باید مورد توجه قرار گیرد مازاد نیروی انسانی در بخش عمومی در ایران است. امروزه عموم وزارتخانه‌ها و دستگاه‌ها در بخش عمومی با پدیده مازاد نیرو مواجه هستند. دلیل این امر نیز رویکرد دولت به ایجاد شغل است که همواره با استخدام در بخش دولتی فارغ از نیاز این بخش و به پشتوانه درآمدهای نفتی، اقدام به جذب نیرو کرده است. این امر منجر شده که دستگاه‌های بخش عمومی با پدیده نیروی مازاد مواجه شوند. در صورت تحقق بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد، مشخص خواهد شد که این امر تا چه میزان بهای محصول تمام‌شده این دستگاه‌ها را در قیاس با موارد مشابه جهانی افزایش داده است؛ ضمن اینکه باعث رخداد پدیده بیکاری پنهان در این دستگاه‌ها نیز شده است که به معنای افرادی است که به ظاهر شغل دارند لیکن کاری برای انجام ندارند. اگر بخش اصلی بودجه دولت، بودجه پرسنلی دولت است باید دقت شود که چه میزان از این بودجه به نیروهای مازاد اختصاص می‌یابد و به عبارت دیگر حیف می‌شود.

در کنار جذب نیروی مازاد به عنوان یکی از مصادیق حیف بیت‌المال، باید به عدم شایسته‌سالاری در نظام اداری نیز به عنوان دیگر مصداق حیف بیت‌المال اشاره کرد. اگر دولت اقدام به استخدام نیروهایی کند که از شایستگی لازم برخوردار نباشند به یقین آن بخشی از بیت‌المال که به عنوان حقوق، مزایا و... به این افراد پرداخت می‌شود، آشکارترین بخش حیف بیت‌المال است گرچه ممکن است هر تصمیم و فعالیت غیرکارشناسانه و اشتباهی که توسط این افراد گرفته یا انجام می‌شود، هزینه‌های زیادی برای کشور دربر داشته باشد و منجر به موارد متعدد حیف یا حتی میل بیت‌المال شود. سیاست‌زدگی نظام اداری ایران به معنی تابعیت اداره از سیاست و بی‌توجهی به معیارهای فنی و شایستگی از جمله مواردی است که به آسیب‌های یادشده منجر می‌شود و حیف بیت‌المال در نظام اداری ایران را شدت می‌بخشد.

از دیگر مصداق‌های مهم حیف منابع عمومی در دستگاه‌های دولتی ایران، دوره‌های آموزشی برگزارشده توسط این دستگاه‌هاست که در برخی اوقات در واگذاری برگزاری این دوره‌ها به افراد یا سازمان‌های خاص، میل بیت‌المال نیز به وقوع می‌پیوندد. لیکن اگر بر جنبه حیف منابع عمومی متمرکز شویم، هرگونه آموزشی که بر مبنای نیازسنجی آموزشی انجام نشده باشد و در راستای بهبود و توسعه نیروی انسانی سازمان نباشد به نوعی حیف منابع عمومی است چراکه هم آموزش برای سازمان هزینه داشته است و هم زمان نیروی انسانی سازمان نیز صرف آموزش شده است. این در حالی است که به اذعان نیروهای انسانی سازمان‌ها عموماً آموزش‌ها به صورت صوری و فاقد اثربخشی خاصی است.

از دیگر آسیب‌هایی که از دیرباز نظام اداری در ایران با آن مواجه بوده است، دوباره‌کاری و انجام کارهای موازی در یک سازمان یا توسط چند سازمان است. این امر به نوبه خود موجب سردرگمی، تداخل وظایف، ضعف شفافیت و پاسخگویی می‌شود ضمن اینکه هزینه‌های انجام کار را افزایش داده و مصداق حیف بیت‌المال محسوب می‌شود.

علاوه بر مازاد نیرو و دوباره‌کاری‌ها، وجود سازمان‌های موازی یا دستگاه‌هایی که خروجی آنها برای کشور مشخص نیست و به تعداد زیادی در بودجه عمومی کشور وجود دارند، از مصادیق مهم حیف بیت‌المال است.

در کنار دوباره‌کاری‌هایی که به کرات در نظام اداری ایران به وقوع می‌پیوندد، لازم است به فرآیندهای پیچیده و طولانی انجام امور نیز اشاره کرد. بدین ترتیب که در بررسی‌ای که توسط نگارنده بر روی فرآیندهای اداری مرتبط با یک فعالیت در یکی از دستگاه‌های بخش عمومی انجام گرفت، فرآیند یادشده از 37 مرحله تشکیل شده بود که بعد از بررسی کارشناسی و دقیق به هفت مرحله کاهش داده شد. این فرآیندهای طولانی و غیرعلمی و در بسیاری اوقات غیرکارشناسی، یکی از مصادیق مهم حیف بودجه عمومی در نظام اداری کشور است.

مدون نبودن و عدم ضابطه‌مندی عملیات اداری و مشخص نبودن شاخص‌های استاندارد فعالیت‌ها از جمله آسیب‌های دیگر نظام اداری ایران است که در اجرا می‌تواند منجر به حیف منابع بودجه عمومی شود.

از دیگر مصداق‌های مهم حیف بیت‌المال در ایران، شیوه جذب دانشجو در دانشگاه‌های ایران به عنوان بخشی از نظام اداری ایران است. بدین ترتیب که سالانه تعداد زیادی دانشجو با برخورداری از امتیاز تحصیل رایگان در دانشگاه‌های ایران مشغول به تحصیل می‌شود و فارغ‌التحصیلی هر یک بودجه زیادی را به خود اختصاص می‌دهد؛ این امر در حالی است که هیچ‌گونه نیازسنجی از جامعه و بازار کار برای جذب دانشجو انجام نمی‌شود و بعضاً دانشجویی که بودجه قابل توجهی برای آموزش او اختصاص یافته است بیکار می‌ماند یا در مشاغلی بی‌ارتباط با رشته تحصیلی خود مشغول به کار می‌شود که این امر منجر به عدم اثربخشی بودجه هزینه‌شده برای دانشجو و حیف منابع مالی اختصاص‌یافته می‌شود. حال نیاز به محاسبه این امر است که سالانه چه مبلغ بالایی از بودجه بدین گونه حیف می‌شود.

به یقین موارد حیف بیت‌المال در نظام اداری ایران متعدد و متاسفانه فزاینده است و به احصا درآوردن تمام این موارد در این نوشتار میسر نیست. لیکن به‌زعم نگارنده، در کشور ما یک خصیصه فرهنگی مبتنی بر توجه به شکل و ظاهر و بی‌توجهی به محتوا وجود دارد بدین ترتیب که بسیاری از فعالیت‌ها در همه زمینه‌ها تنها شکل و تهی از محتوا است و این امر شامل نظام اداری ایران نیز می‌شود. این شکل‌گرایی از جمله آسیب‌هایی است که می‌تواند به صورت‌های گوناگون و در عرصه‌های متعدد، منجر به حیف بیت‌المال در ایران شود.