زیربنای آسیب

نظام اداری ایران از آسیب‌های متعددی در رنج است و این امر به نوبه خود دلایل زیادی دارد. اگر بخواهیم اصلاحات لازم در نظام اداری ایران را بررسی کنیم، گام نخست، ریشه‌یابی این آسیب‌هاست.

نظام اداری مدرن ایران در تقلید از اروپا توسط میرزاحسین خان سپهسالار در دوران قاجار پایه‌گذاری شد، بدین ترتیب که مقام صدراعظم و ساختار وزارتخانه برای نخستین‌بار در نظام اداری ایران دیده شد لیکن در عمل آن‌گونه که دکتر صبوری تشریح می‌کند، این نظام اداری هیچ‌یک از ویژگی‌های یک بوروکراسی امروزی مدرن را نداشت؛ به این ترتیب که برای مثال چند وزارتخانه را یک فرد اداره می‌کرد و اسناد و مدارک وزارتخانه‌ها در پستوهای خانه‌ها نگهداری می‌شد.

هیچ‌یک از الزامات یک بوروکراسی مثل شرح وظایف روشن و مشخص، قوانین و مقررات مشخص و سایر موارد در ساختار طراحی‌شده، مشاهده نمی‌شد. از این‌رو می‌توان گفت که مناسبات دربار در نظام اداری بازتولید شده بود. شاید نخستین گام‌ها برای طراحی یک نظام اداری مدرن به سبک کشورهای غربی در دوران رضاشاه پهلوی برداشته شده است.

به این ترتیب که بسیاری از قوانین و مقررات لازم در آن دوران تعریف شد، برای وزارتخانه‌ها ساختار رسمی و سلسله‌مراتب اداری و دفتر و مکان فیزیکی در نظر گرفته شد و نظم مورد نیاز بوروکراسی تا حدی در وزارتخانه‌ها اعمال شد. این فرآیند در دوران محمدرضا‌شاه نیز ادامه یافت.

برای مثال قانون استخدام کشوری در دوران محمدرضاشاه تعریف شد، تعداد وزارتخانه‌ها و سایر سازمان‌های دولتی به شدت افزایش یافت و این امر به نوبه خود افزایش تعداد کارکنان این نهادها را نیز دربر داشت که این ‌روند پس از انقلاب نیز ادامه یافته است.

لیکن یکی از ویژگی‌های این نظام اداری را درهم‌آمیختگی سنت و مدرنیسم می‌دانند به این ترتیب که گرچه برای بسیاری از امور مانند استخدام و ارتقا قوانین و مقرراتی تعریف شده لیکن انجام آن امور در واقع تابع سنت است به این معنا که افراد، آزمون استخدامی را پشت سر می‌گذارند، لیکن در انتها افرادی وارد می‌شوند که به نوعی با فردی رابطه دارند. تاثیر نهاد سیاست بر نهاد اداره و استفاده ابزاری از اداره توسط نهاد سیاست از دیگر آسیب‌های نهادینه‌شده نظام اداری ایران است که این امر به نوبه خود منجر به فاصله گرفتن از شایسته‌سالاری و توجه به کارراهه در نظام اداری می‌شود و به مرور زمان باعث می‌شود که معیارهای سیاسی جایگزین معیارهای مبتنی بر شایستگی و حرفه‌گرایی شود یا به عبارت دیگر نظام اداری سیاست‌زده شود که این امر به نوبه خود در همه فرآیندها و امور اداری تاثیر منفی بر جای خواهد گذاشت.

از این‌رو در صورتی که به دنبال اصلاح اساسی در نظام اداری هستیم در گام نخست لازم است به حرفه‌گرایی در نظام اداری اندیشید، به این معنا که مکانیسم‌ها و ساختارهایی را در نظر گرفت که امکان توجه به شایستگی فراهم آید. به یقین امروزه علم اداری برای همه این سوال‌ها پاسخ و راهکار در نظر دارد لیکن موضوع مهم در اینجا این است که تا چه میزان اراده واقعی برای تحقق شایسته‌سالاری در نظام اداری کشور وجود دارد؟ در این راستا لازم است که برای پست‌های گوناگون در وزارتخانه‌ها و سایر دستگاه‌های زیرمجموعه نظام اداری ایران، شرح وظایف روشن و مشخص تعریف شود و در این راستا شایستگی‌ها و مهارت‌های مورد نیاز آن شغل نیز مشخص شود و در جذب و استخدام برای هر پست، صرفاً افرادی جذب شوند که شایستگی‌ها و مهارت‌های لازم را داشته باشند.

تعریف مسیر پیشرفت شغلی برای هر پست و شرایط لازم برای ارتقا از دیگر ضروریات است؛ به این ترتیب که امکان ارتقا صرفاً برای افرادی با شرایط مشخص‌شده وجود داشته باشد. البته باید در اینجا تاکید کرد که صرف تعریف این موارد مشکلی را حل نخواهد کرد و آنچه اهمیت دارد پایبندی به این موارد است چراکه در حال حاضر نیز در بسیاری از سازمان‌ها این موارد تعریف شده و موجود است لیکن در عمل به‌طور کامل نادیده گرفته می‌شود.

نکته دیگر تعداد زیاد دستگاه‌های موجود و به‌تبع آن نیروی کار مازاد است که مهم‌ترین پشتوانه این سیاست درآمدهای سرشار نفت بوده است. این امر ضمن اینکه منجر به هدررفت منابع مالی می‌شود باعث رخوت و خمودی نیروی کار و با گذر زمان بی‌انگیزگی او نیز خواهد شد. از این‌رو لازم است تجزیه و تحلیلی با دید کلان صورت بگیرد و مازاد و کمبود دستگاه‌ها مشخص شود و نیروی کار را بتوان با توجه به تجربه و تخصص او بین دستگاه‌های گوناگون جابه‌جا کرد.

از دیگر اصلاحات مورد نیاز در نظام اداری ایران توجه به ساختارهای موازی و فرآیندهای تکراری و دوباره‌کاری‌ها در نظام اداری ایران است.

به یقین این امر ضمن اینکه هزینه و زمان زیادی را از افراد می‌گیرد، کارایی، اثربخشی و بهره‌وری سازمان‌ها را کاهش می‌دهد و مانع از انجام صحیح امور می‌شود. بازمهندسی فرآیندها گام لازم در این راستاست؛ لیکن پیش از این امر لازم است که ساختارها مورد بررسی و موشکافی علمی قرار بگیرند و در صورتی که نیاز به حذف، اصلاح یا ادغام ساختارهایی است با دلایل علمی روشن و مشخص شود و اقدامات لازم در این راستا صورت گیرد.

در این زمینه لازم است به این نکته توجه شود که هر ساختار بعد از شکل‌گیری، ذی‌نفعان خاص خود را به وجود می‌آورد که تغییر یا حذف آن ساختار را با مقاومت بالا مواجه خواهد کرد. از این‌رو باید اراده اصلاح در این بخش بسیار قوی باشد و روش‌های موجود برای شکست مقاومت در برابر تغییر به‌کار گرفته شود تا بتوان بر اصلاحات ساختاری فائق آمد.

نکته دیگری که در اینجا باید به آن اشاره کرد، شیوه بودجه‌ریزی در کشور است که پول به دستگاه‌ها بر اساس اقلام هزینه تخصیص داده می‌شود و در سال‌های اخیر که بهبودهایی در این راستا ایجاد شده است، از دستگاه‌ها خواسته شده است تا این اقلام را با روش هزینه‌یابی مبتنی بر فعالیت هزینه‌یابی کنند. لیکن در هیچ کجای سند بودجه مشخص نمی‌شود که این هزینه برای رسیدن به چه هدفی است و چه دستاوردی را برای کشور دربر خواهد داشت، از این‌رو سال‌هاست که فعالیت‌های زیادی بدون توجه به بازده آنها ادامه پیدا کرده است. در صورتی که شیوه بودجه‌ریزی تغییر یابد و به دستاورد آن هزینه برای کشور و میزان نیاز کشور به آن توجه شود، به یقین بسیاری از مشکلات یادشده در سطرهای پیشین رفع خواهد شد.

آنچه به آن اشاره شد برخی از مشکلاتی است که نظام اداری ایران با آن دست‌به‌گریبان است؛ نکته‌ای که باید به آن توجه داشت در این است که مشکلات محدود به موارد یادشده نیست و راه‌حل‌ها نیز به یقین می‌تواند تنوع و عمق بیشتری داشته باشد که در این مجال نمی‌گنجد. لیکن نکته‌ای که باید به آن اشاره داشت در این است که زیربنای بوروکراسی به عنوان ساختار غالب در نظام اداری بیشتر کشورهای جهان توجه به عقلانیت و جایگزینی اقتدار عقلایی- قانونی به جای اقتدار سنتی و کاریزماتیک است؛ بدین ترتیب که علم و عقلانیت، مبنای ساختارهای اداری مدرن بوده است؛ از این‌رو برای اصلاح نظام اداری ایران، تا زمانی که اعتقاد به علم و توجه به عقلانیت و گذشتن از منافع فردی با هدف دستیابی به منافع جمعی تبدیل به یک باور و رفتار نشود، به‌زعم اینجانب هیچ‌گونه اصلاحی نه در این عرصه و نه در سایر عرصه‌ها پاسخ نخواهد داد و به یقین اگر روزی اراده بر باور علمی قرار گیرد، علم مدیریت دولتی پاسخ تمام مشکلات عرصه عمل در کشور ایران را خواهد داشت.