بودجه غیربهینه

بودجه طرح تفصیلی عددی است که با هدف بهره‌برداری از منابع از جمله منابع مالی طی یک دوره زمانی مشخص ارائه می‌شود. آنچه بودجه را مهم می‌سازد نه‌فقط اعداد آن که ارتباط این ارقام و اعداد با اهداف، میزان تحقق‌پذیری و البته واقع‌بینانه بودن در هر دو بخش عددی و محتوایی است. به عبارت دیگر تقریباً در همه کشورها بودجه‌های تعیین‌شده توسط دولت به عنوان یک ساختار عددی، اصول سیاستگذاری و تصمیم‌سازی اقتصادی را به گونه‌ای بیان می‌کند که بیانگر نقشه راه آینده یا حداقل بازه زمانی مرتبط با بودجه مورد نظر است. از تحلیل و ارزیابی اینکه وزن بودجه براساس رفع نیازهای کوتاه‌مدت باشد یا فعالیت‌های زیر‌ساختی یا به عبارت بهتر نوع هزینه‌کرد آن چگونه باشد، می‌توان خطوط فکری و رویکردی دولت (حاکمیت) حاضر را شناخت و البته از سویی این نوع تخصیص منابع گویای اولویت سیاستگذاران در حل مسائل کشور است.

گام ابتدایی اصلاح ساختاری بودجه

از منظر دیگر بررسی نحوه هزینه‌کرد بودجه و توازن و تراز منابع و مصارف، جدای پیامی که از منظر محتوای خود منتقل می‌کند، می‌تواند تبعات اقتصادی در آینده را نیز مشخص کند. بودجه‌هایی با کسری قابل توجه و طرح‌های توسعه بدون تامین منابع، گویای بار مالی آینده و تاثیر آن بر شاخصه‌های اقتصادی برای کشورهاست. بر همین اساس است که بسیاری از کارشناسان اصلاح ساختاری بودجه را گام ابتدایی اصلاحات ساختاری یک اقتصاد بر‌می‌شمارند. در کشورهایی با رویکرد اقتصاد دولتی (اقتصاد حاکمیتی) که دولت نه‌تنها درمقام بازیگردان که خود به عنوان بازیگر اصلی اقتصاد نقش ایفا می‌کند، سیاستگذاری‌های منعکس‌شده در بودجه و البته منتج از نحوه بودجه‌ریزی، نقشی تعیین‌کننده برای کشور داشته و می‌تواند سایر بازیگران اقتصادی نظیر فعالان بخش خصوصی را به چالش بکشد. چراکه آنها در زمینی بازی می‌کنند که نه‌تنها قوانین آن توسط حاکمیت نوشته می‌شود که به‌عنوان یک بازیگر بخش عمده فرصت‌های اقتصادی نیز در دست بنگاه‌های حاکمیتی و بنیادها و تعاونی‌ها و شرکت‌های به اصطلاح خصولتی است. از همین نگاه، بودجه هر سال محل بحث و نظر کارشناسی در محافل بخش خصوصی به‌خصوص تشکل‌های اقتصادی و در رأس آن اتاق‌های بازرگانی است.

نخستین آزمون

 بودجه 1401 از جهت دیگری نیز دارای اهمیت است. این بودجه نخستین آزمون دولت جدید در این حیطه است که دست بر قضا و جبر، با حداقل منابع موجود حاصل از نفت اجرایی خواهد شد. بودجه سال آینده برمبنای هدفی بعید نوشته شده که اگر نگوییم غیرممکن است اما به‌نظر نمی‌رسد با روند فعلی به آسانی قابل دستیابی باشد. رشد هشت‌درصدی مندرج در بودجه سال 1401 درحالی است که بانک جهانی در گزارش به‌روزرسانی‌شده «چشم‌انداز اقتصادی جهان»، برآورد خود را از رشد اقتصادی ایران در سال ۲۰۲۱، 1 /3 درصد و برای سال 2022 میلادی 4 /2 درصد و صندوق بین‌المللی پول رشد اقتصادی در سال مذکور را 5 /2 درصد و برای سال ۲۰۲۲ حدود دو درصد پیش‌بینی کرده‌اند.

به نظر می‌رسد رشد ذکر‌شده در بودجه از برآورد دیگری حاصل شده است. رشد اقتصادی در سال ۱۳۹۹ به قیمت پایه از منفی 5 /2 درصد در چهار ماهه ابتدایی به 7 /7 درصد در فصل پایانی سال رسید و در نهایت نسبت به سال ماقبل آن به ترتیب 6 /3 درصد «با نفت» و 5 /2 درصد «بدون نفت» بود. اقتصاد در فصل نخست سال جاری نیز به ترتیب با افزایش 2 /6 و 7 /4درصدی نسبت به سال گذشته مواجه شد. با این حال مرکز پژوهش‌های مجلس رشد سال 1400 در اقتصاد ایران را با نفت 8 /2 درصد و بدون نفت 6 /1 درصد برآورد کرده است. کاهش سرعت رشد اقتصادی با توجه به بالفعل شدن ظرفیت‌های جامانده در دوران تشدید کرونا دور از ذهن نیست.

واقع‌بینی در سیاستگذاری

بنابراین با توجه به عدم شفاف‌سازی سیاست‌های اقتصادی دولت، رشد در سال آینده به حل فشارهای بحران‌هایی نظیر تحریم و به ثمر رسیدن مذاکرات گره خواهد خورد و اینکه تا چه میزان چنین رشدی محقق شود در هاله‌ای از ابهام است. چنین گام سستی در بنیان بودجه می‌تواند تحقق سایر بخش‌های آن را نیز با علامت سوال مواجه کند. انطباق نقشه فعلی اقتصاد کشور و مهم‌تر از آن ترسیم تصویری دقیق از آن می‌تواند معیاری برای واقعی بودن بودجه با اصلاحات اقتصادی مورد تصور دولت و البته توان و توفیق بودجه مذکور نسبت به عبور از شرایط حاضر و دستیابی به اهداف آینده باشد. پیشنهادهای بخش خصوصی درباره «تبصره‌های لایحه بودجه 1401» در قالب سندی حاصل همکاری کمیسیون‌های تخصصی و با نظرخواهی از مجموعه اعضا و واحدهای تابعه اتاق‌های بازرگانی ایران و تعاون تهیه و منتشر شده است. علاوه بر این پیشنهادهایی هم به‌ صورت مجزا از طریق اتاق بازرگانی تهران و گروهی از اقتصاددانان به مجلس ارسال شده. جدای از مصادیق در منابع و مصارف و تبصره‌های بودجه مجموعه این پیشنهادها تاکید بر واقع‌بینی در سیاستگذاری مستتر در بودجه و واقعی‌سازی ارقام منطبق بر ظرفیت‌ها دارد. تلاش دولت جدید برای کاهش حداکثری کسری بودجه که در تنظیم لایحه بودجه 1401 خود را نشان داده قابل تقدیر است اما به لحاظ عملیاتی در دستیابی به اهداف مرتبط با آن جای تشکیک دارد. در بودجه 1401 رشد اقتصادی، بر چهار گروه هدف متمرکز شده است؛ ارتقای بهره‌وری، تسهیل فضای کسب‌و‌کار، اشتغال‌‌زایی و توسعه صادرات. این چهار گروه اما مقدمه مهم‌تری را می‌طلبند که با فضای اقتصاد دولتی (حاکمیتی) حاکم بر کشور سر سازگاری ندارد. از یک‌سو تلاش برای کنترل شدید بازار که بارزترین رویکرد آن قیمت‌گذاری دستوری بوده و از سوی دیگر تزلزل در برخی شاخه‌ها نظیر کشاورزی که به سبب بحران آب و خشکسالی با تهدید جدی روبه‌رو شده، امکان رسیدن به هر یک از اهداف فوق را با علامت سوالی بزرگ مواجه کرده است.

تغییر ساختار بودجه به سمت اصلاحات آرمانی درست و حتی لازم است، اما تسهیل فضای کسب‌و‌کار، ایجاد ثبات اقتصادی و عدالت‌محوری در سایه مبارزه با فساد که به نوعی از اهداف بودجه 1401 تلقی می‌شود نیازمند تغییر در فلسفه تفکر اقتصادی حاکم و به‌نوعی پارادایم‌شیفت از وضعیت فعلی به یک چارچوب فکری بهره‌ور و مبتنی بر رقابت است. به عنوان نمونه سیاستگذار سعی دارد در سال آتی با جلوگیری از افزایش پایه پولی و تورم، تدوین و پیاده‌سازی اصلاحات در نظام بانکی، مدیریت نرخ ارز و انتظارات تورمی، انجام عملیات بازار باز و در نهایت کاهش مداخلات دولت در اقتصاد موجبات ایجاد ثبات در بازار را فراهم آورد. اما رویکرد فعلی دولت در تداوم رفتارهای پلیسی و گرایش به قیمت‌گذاری همچنان موید مداخله دولت جهت حفظ موقعیت برتر خود در بازار است.

اقتصادی که بسیاری از بخش‌های مولد آن به حمایت‌های بی‌چون‌و‌چرا نظیر حمایت‌های قانونی، تسهیلات بی‌بازگشت و وضع تعرفه‌های گمرکی برای رقبای خود عادت کرده است، با قدم نهادن در شاهراه بهره‌وری فاصله‌ای بعید دارد. در حالی‌که برای دستیابی به هدف رشد هشت درصد اقتصادی برای سال آتی، 5 /3 درصد سهم برای بهره‌وری و 5 /4 درصد برای افزایش سرمایه‌گذاری سهم در نظر گرفته شده، بررسی آمار 9ساله اخیر حاکی از رشد منفی 7 /1 در بهره‌وری کل و حدود منفی 6 در سرمایه‌گذاری است. گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس نیز نشان می‌دهد به‌رغم رشد مثبت تشکیل سرمایه در بخش ماشین‌آلات در شش ‌ماه نخست سال 1400، به دلیل کمتر بودن سرمایه‌گذاری در مقابل استهلاک سرمایه، تشکیل سرمایه خالص در سال 1400 نیز مشابه سال‌های 1398 و 1399 منفی خواهد بود. مساله‌ای که خود نشان از بی‌ثباتی در اقتصاد و عدم امید به بهبود داشته و به‌نوعی سیگنال منفی به سرمایه‌گذاران ارسال می‌کند.

نوید وضعیت متعادل‌تر

از سویی مقایسه بودجه سال‌های 1400 و 1401 نشان می‌دهد بودجه عمومی دولت 7 /36 درصد رشد داشته که در مقابل رشد 123درصدی 1400 نسبت به 1399 در همین بخش وضعیت متعادل‌تری را نوید می‌دهد. منابع بودجه نیز که مقرر شده از سه مسیر درآمدها، فروش دارایی و استقراض تحصیل شود، هنوز از وضعیت مطلوب فاصله دارد. در لایحه بودجه سال آتی 4 /48 درصد درآمد از طریق درآمد پایدار، 7 /28 درصد از فروش مستقیم نفت، 10 درصد استقراض از صندوق توسعه ملی، 4 /6 درصد از فروش اوراق، 2 /5 از فروش شرکت‌های دولتی و مابقی از سایر اقدامات حاصل خواهد شد. اما درحالی درآمدهای لایحه بودجه سال آتی نسبت به سال جاری رشد 46درصدی داشته که برآورد در خصوص تحقق درآمدهای مالیاتی 62 درصد و به طور مشخص مالیات شرکت‌های غیردولتی رشد حدود 5 /2برابری نسبت به قانون بودجه 1400 نشان می‌دهد. این درحالی است که بنگاه‌های اقتصادی خصوصی به دلیل شرایط تحریم و تبعات اقتصادی کرونا و رکود شرایط مناسبی نداشته و با توجه به موقعیت پسینی مالیات نسبت به وضعیت نامساعد بخش‌های تولیدی و خدماتی بعید است چنین هدفی محقق شود مگر فشار بیشتر بر بخش شفاف اقتصادی.

کوتاه سخن آنکه در خصوص بودجه باید توجه داشت هر تصمیم هم باید قابل اجرا باشد و هم آثار آن بر اقتصاد کشور در دو بازه کوتاه‌مدت و بلندمدت بر شاخص‌های اقتصادی، مردم و فعلان اقتصادی دیده شود. به‌نظر می‌رسد بخش‌های عمده‌ای از سیاست‌های اصلی بودجه 1401 به تورم و شاید رکود تورمی منجر شود. سیاست‌های جبرانی و جایگزینی دولت برای بسیاری از اصلاحات ذکر‌شده در بودجه مشخص نیست. یکی از مهم‌ترین تناقضات آن رشد اقتصادی است که اصلی‌ترین اهرم آن می‌تواند رفع تحریم باشد، در حالی‌که ظاهراً بودجه سال آینده با فرض تداوم تحریم‌ها نوشته شده است.

مغایر با سیاست‌های حمایتی

به‌نظر نمی‌رسد بودجه 1401 به لحاظ ساختاری تفاوت چندانی با بودجه سال‌های قبل داشته باشد. هرم درآمدی آن منطبق با سال‌های گذشته بوده و سرفصل‌های هزینه آن نیز اصلاح قابل تاملی ندارد. با در نظرگرفتن مبلغ 634 هزار میلیارد تومان نفت و با احتساب استقراض از صندوق توسعه ملی و تهاتر ذکر‌شده در تبصره یک، عملاً حدود 8 /42 درصد بودجه به نفت وابسته است که بنابر تحلیل کارشناسان اتاق بازرگانی تهران بیشترین میزان در 10‌سال اخیر محسوب می‌شود. افزایش سهم مالیات در لایحه بودجه آتی نسبت به قانون سال جاری مغایر با سیاست‌های حمایتی از بخش‌های شفاف اقتصادی است. از سویی کاهش قابل توجه منابع واگذاری شرکت‌ها نشان از تداوم تملک دولت بر بنگاه‌های اقتصادی و حضور در اقتصاد به‌عنوان رقیب بخش خصوصی دارد.

اگر این جمله طلایی را بپذیریم که اقتصاد علم تخصیص بهینه منابع است ساختار بودجه نه در سرفصل‌ها و محتوا و نه در ارقام قید «بهینه» را با خود حمل نمی‌کند.