سیاهچاله‌های بودجه
گفت‌وگو با اسماعیل گرجی‌پور درباره ابرچالش صندوق‌های بازنشستگی
در سال‌های اخیر، منابع قابل‌توجهی از بودجه جاری در سیاهچاله‌هایی ریخته شده که ابرچالش‌های اقتصادی به وجود آورده‌اند؛ بزرگ‌ترین آنها ابرچالش صندوق‌های بازنشستگی است که در بودجه سال آینده، بیش از ۲۰۰ هزار میلیارد تومان فقط برای تامین کسری صندوق‌های بازنشستگی و تامین منابع مورد نیاز برای پرداخت حقوق بازنشستگان پیش‌بینی شده است. به همین دلیل به نظر می‌رسد دولت برای رفع ناترازی مالی و جلوگیری از تعمیق ابرچالش صندوق‌های بازنشستگی، سیاست افزایش دوساله سقف سن بازنشستگی را در دستور کار قرار داده است. اما آیا این سیاست برای کاستن از عوارض ابرچالش صندوق‌های بازنشستگی کافی است؟ افزایش سن بازنشستگی برای حل ابرچالش صندوق‌های بازنشستگی کافی است؟ ابرچالش صندوق‌های بازنشستگی با اقتصاد ایران چه می‌کند؟ برای پاسخ به این سوالات و بررسی دقیق‌تر بودجه، با اسماعیل گرجی‌پور، تحلیلگر مسائل صندوق‌های تامین اجتماعی، گفت‌وگو کرده‌ایم.
♦♦♦
همان‌طور که مستحضرید حق برخورداری از یک سطح قابل قبول معیشت، رفاه اقتصادی و امنیت اجتماعی از جمله حقوق اساسی شهروندان در هر جامعه‌ای است، که عمدتاً توسط دولت‌ها در قالب نظام تامین اجتماعی و خدمات عمومی رفاهی به اعضای جامعه ارائه می‌شود. دولت از محل ارائه این خدمات متحمل هزینه‌هایی می‌شود که آنها را از محل بودجه عمومی و مالیات‌ها یا از طریق مشارکت شهروندان تامین می‌کند. با این اوصاف بودجه ۱۴۰۱ چه وضعیتی دارد؟
بودجه نشان‌دهنده برنامه مالی دولت در یک سال است، که در آن تمام درآمدها و هزینه‌های دولت برای پیشبرد اهداف قانونی و تحقق سیاست‌ها پیش‌بینی شده است. از نحوه بودجه‌ریزی دولت‌ها، می‌توان به نوع نگرش و رویکرد آنها به مسائل سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جامعه پی برد.
در رابطه با این سوال اجازه دهید از تحلیل اعتبارات حوزه رفاهی شروع کنیم. اعتبارات امور رفاه اجتماعی در قانون بودجه سال ۱۴۰۰ کشور، با رقمی بالغ بر ۲۲۳ هزار میلیارد تومان حدود ۱۶ درصد کل بودجه عمومی دولت را به خود اختصاص داده است. سهم این بخش از بودجه عمومی کشور با وجود رشد ۶۳درصدی اعتبارات آن در سال ۱۴۰۰ نسبت به سال ۱۳۹۹، حدود پنج درصد کاهش یافته است. دلیل این کاهش سهم، کسری شدید تراز عملیاتی ناشی از عدم کفایت منابع حاصل از درآمدهای مالیاتی، عوارض و گمرک و... برای تامین هزینه‌های ناشی از پرداخت حقوق و دستمزد کارکنان و یارانه‌ها توسط دولت و در نتیجه فشار بر سایر بخش‌ها از جمله هزینه‌های بخش عمرانی و رفاهی و کوچک شدن سهم آنها از بودجه عمومی دولت است. به‌طوری که با وجود رشد ۱۱۱درصدی بودجه عمومی دولت، اعتبارات بخش امور رفاهی حدود ۶۴ درصد نسبت به سال قبل افزایش یافته است.
بخش امور رفاه اجتماعی شامل پنج فصل امداد و نجات، بیمه‌های اجتماعی، حمایتی، توانبخشی و تحقیق و توسعه در امور اجتماعی است. قسمت اعظم اعتبارات این بخش در فصل حمایتی با ۷۷ درصد و فصل بیمه‌های اجتماعی با ۲۰ درصد هزینه می‌شود و سایر فصول در مجموع حدود سه درصد از اعتبارات این بخش را به خود اختصاص داده‌اند. همچنین، فصول حمایتی با ۸۳ درصد و توانبخشی با ۷۹ درصد دارای بیشترین رشد اعتبارات و در مقابل فصل تحقیق و توسعه در امور رفاه اجتماعی با ۳۸ درصد کاهش اعتبارات تخصیصی نسبت به سال قبل مواجه بوده است.
۱۸ دستگاه اجرایی در حوزه‌های مختلف بودجه امور رفاهی دریافت می‌کنند. از این میان سه دستگاه صندوق بازنشستگی کشوری، سازمان تامین اجتماعی نیروهای مسلح و بنیاد شهید و امور ایثارگران حدود ۷۲ درصد از کل اعتبارت امور رفاه اجتماعی کشور در سال ۱۴۰۰ را به خود اختصاص داده‌اند، که غالباً صرف پرداخت مستمری به بازنشستگان این دستگاه‌ها می‌شود. سایر دستگاه‌های اجرایی در مجموع تنها حدود ۲۸ درصد از کل بودجه امور رفاهی کشور را دریافت می‌کنند. این در حالی است که اعتبارات رفاهی تخصیصی به دستگاه‌های مذکور در سال ۱۴۰۰ نسبت به سال قبل به ترتیب حدود ۴۳ درصد، ۶۰ درصد و ۷۶ درصد افزایش داشته است.
تا به امروز، چه تدابیری برای حل معضل این صندوق‌ها توسط دولت اندیشیده شده؟ آیا این تدابیر کافی بودند؟
به‌طور کلی نظام بودجه‌ریزی دولت به‌ویژه در بخش امور رفاه اجتماعی به گونه‌ای است که با وجود افزایش سالانه اعتبارات امور رفاه اجتماعی در بودجه سالانه دولت، سطح رفاه، سلامت و معیشت جامعه و نقش دولت در توانمندسازی و تامین حداقل نیازهای گروه‌های هدف به شدت کاهش یافته است. زیرا، منابعی که دولت در بودجه به امور رفاه اجتماعی تخصیص داده است، به‌جای اینکه برای روستاییان و اقشار آسیب‌پذیر جامعه هزینه شود، عمده آن صرف کمک به پرداخت مستمری بازنشستگان در صندوق‌های بازنشستگی کشوری و لشکری می‌شود. صندوق بازنشستگی کشوری حدود 5 /32 درصد از کل اعتبارات امور رفاه اجتماعی و پنج درصد از کل اعتبارات بودجه عمومی دولت را به خود اختصاص داده است. مجموع اعتبارات این صندوق در قانون بودجه سال ۱۴۰۰ نسبت به سال گذشته حدود ۴۳ درصد افزایش یافته است. در قانون بودجه ۱۴۰۰ اعتبارات این صندوق در فصل بیمه‌ای تحت عنوان برنامه «کسور بازنشستگی سهم دولت کارکنان شاغل آموزش و پرورش و دانشگاه‌های علوم پزشکی کشور» به‌طور کامل حذف شده و کل اعتبارات آن به فصل حمایتی اختصاص داده شده است. در بودجه سال ۱۳۹۹ حدود ۸۰ درصد از اعتبارات این صندوق جهت کمک به پرداخت حقوق بازنشستگان و موظفین کشوری تخصیص داده شده است، که این میزان در قانون بودجه سال ۱۴۰۰ به ۸۹ درصد افزایش یافته است.
وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح حدود ۲۵ درصد از کل اعتبارات امور رفاه اجتماعی و چهار درصد از کل اعتبارات بودجه عمومی دولت را به خود اختصاص داده است. مجموع اعتبارات این دستگاه در قانون بودجه از 5 /35 هزار میلیارد تومان در سال ۱۳۹۹ با ۶۰ درصد رشد به 7 /56 هزار میلیارد تومان در سال ۱۴۰۰ افزایش یافته است. در بودجه سال ۱۳۹۹ حدود ۵۷ درصد از اعتبارات این صندوق جهت کمک به پرداخت حقوق بازنشستگان، وظیفه‌بگیران و مستمری‌بگیران لشکری تخصیص داده شده است، که این میزان در قانون بودجه سال ۱۴۰۰ به ۵۹ درصد افزایش یافته است. بودجه این برنامه با ۶۴ درصد رشد از 3 /20 هزار میلیارد تومان در قانون بودجه سال ۱۳۹۹ به 4 /33 هزار میلیارد تومان در سال ۱۴۰۰ افزایش یافته است.
سازمان تامین اجتماعی حدود 4 /1 درصد از کل اعتبارات امور رفاه اجتماعی و 2 /0 درصد از کل اعتبارات بودجه عمومی دولت را به خود اختصاص داده است. مجموع اعتبارات این سازمان در قانون بودجه از 7 /1 هزار میلیارد تومان در سال ۱۳۹۹ با ۸۰ درصد رشد به 075 /3 هزار میلیارد تومان در سال ۱۴۰۰ افزایش یافته است.
رقم فزاینده‌ای که این بخش در بودجه در این سال‌ها داشته در نهایت به چه نقطه‌ای خواهد رسید؟
این روند وابستگی صندوق‌های بازنشستگی به بودجه عمومی با سرفصل گمراه‌کننده امور حمایتی در لایحه بودجه ۱۴۰۱ نیز تشدید شده است. به عبارتی از بودجه حدود ۲۸۳ هزار میلیاردتومانی فصل رفاه (شایان ذکر است علاوه بر آن، ۵۸ هزار میلیارد تومان از محل یارانه‌ها به این حوزه اختصاص داده شده است) حدود ۲۰۴ هزار میلیارد تومان، عمدتاً صرف پوشش کسری صندوق‌های بازنشستگی به خصوص دو صندوق کشوری (حدود ۱۲۰ هزار میلیارد تومان) و صندوق بازنشستگی نیروهای مسلح (حدود ۷۰ هزار میلیارد تومان) می‌شود.
به بیان دیگر اصل بر این بود که در نظام مبتنی بر خودمشارکتی بیمه‌ای، هیچ وابستگی به منابع عمومی لحاظ نشود و در این لایه ضمن حفظ استقلال مالی، اداری و حقوقی، صندوق‌ها خودکفا باشند. این امر به دلایل مختلفی محقق نشد؛ از جمله دلایل ایجاد چالش، به‌ویژه در مورد دو صندوق مذکور، به ریشه طراحی و ایجاد اولیه این صندوق‌ها برمی‌گردد که عملاً با رویکرد کارفرما پشتیبان غیرصندوقی و در قالب اداره تقاعد و بازنشستگی ایجاد شده‌اند.
بررسی موسسه پژوهشی وابسته به صندوق کشوری نشان داده است، میزان کمک به صندوق بازنشستگی کشوری در ۱۰ سال گذشته نشان می‌دهد نه‌تنها میزان این اعتبارات، بلکه سهم آنها نیز در بودجه طی این مدت افزایش یافته است. میزان کمک به صندوق بازنشستگی کشوری در سال ۹۰ معادل 3 /23 درصد بودجه رفاهی و نزدیک به 6 /3 درصد بودجه عمومی کشور بوده است. این رقم در سال ۱۴۰۰ بدون در نظر گرفتن منابع متناسب‌سازی به ۴۵ درصد بودجه رفاهی و شش درصد منابع عمومی بودجه رسیده است. در صورتی که منابع ناشی از متناسب‌سازی نیز به این رقم اضافه شود نزدیک به ۱۰ درصد منابع عمومی بودجه صرف پرداخت برای جبران کسری صندوق شده است. همچنین منابع تخصیص‌یافته به صندوق برای جبران کسری در سال ۹۹ معادل 3 /1 درصد تولید ناخالص داخلی برآورد می‌شود.
همچنین میزان کسری صندوق نسبت به منابع عمومی بودجه رو به افزایش است، به‌طوری که در یکی از سنایورها، پیش‌بینی می‌شود میزان کسری صندوق با فرض حفظ روندهای گذشته از 8 /5 درصد در سال ۱۴۰۰ به 21 /6 درصد منابع عمومی بودجه در سال ۱۴۲۰ برسد. همین روند در نسبت کسری به تولید ناخالص داخلی نیز به چشم می‌خورد و بر اساس فروض مدل میزان کسری صندوق از 6 /1 درصد GDP در سال ۱۴۰۰ به 9 /2 درصد در سال ۱۴۲۰ خواهد رسید.
به‌طور کلی در سال ۱۴۰۰ از بودجه حدود ۱۴۵ هزار میلیاردتومانی صندوق کشوری، حدود ۱۱۵ هزار میلیارد تومان وابسته به بودجه عمومی است و نهایتاً ۲۰ هزار میلیارد از کسورات و حدود ۱۰ هزار‌تای دیگر از سود حاصل از منابع سرمایه‌گذاری‌ها تامین می‌شود. البته از سال ۱۳۹۶ به دلیل تکلیف مقرر جهت همسان‌سازی، به صورت تجمعی حدود ۷۰ هزار میلیارد از ۱۱۵ هزار میلیارد بار مالی ناشی از این امر است.
به بیان ساده‌تر می‌توان گفت، با توجه به ورودی محدود شاغلان (بیمه‌پردازان) در این صندوق، در حال حاضر حدود یک میلیون و 500 هزار مستمری‌بگیر و یک میلیون شاغل داریم که اگر با قیمت اعداد ثابت سال ۱۴۰۰ در نظر بگیریم و تا 10 سال آینده 5 /2 میلیون مستمری‌بگیر داشته باشیم و از طرفی کسوراتی هم دریافت نخواهیم کرد، حدود ۷۰ درصد به وابستگی این صندوق اضافه خواهد شد، و به رقم حدود ۲۱۵ هزار میلیارد تومان به قیمت سال ۱۴۰۰ خواهد رسید.
این موضوع در رابطه با صندوق نیروهای مسلح هم صادق خواهد بود. به عبارت دیگر طی حداکثر ۲۰ سال آینده بیش از ۹۰ درصد بودجه عمومی کشور صرف پرداخت حقوق کارکنان و مستمری به بازنشستگان خواهد شد و منابعی جهت فقرزدایی و پروژه‌های عمرانی باقی نخواهد ماند.
ناگفته نماند در بودجه‌های سنواتی، مخصوصاً بودجه سال ۱۴۰۱ مبلغ بسیار ناچیزی بابت تعهدات قانونی دولت به سازمان تامین اجتماعی در نظر گرفته شد. برآورد می‌شود دیون تجمیعی دولت به سازمان تامین اجتماعی تا پایان سال ۱۴۰۰ به بیش از ۴۰۰ هزار میلیارد تومان برسد. لازم به ذکر است صرفاً در سال ۱۴۰۱ تعهدات قانونی ایجادی دولت به این سازمان در حدود ۱۵۰ هزار میلیارد تومان خواهد بود که در لایحه بودجه عمومی سال آتی لحاظ نشده است.
از این‌رو می‌توان بحران جدی سال‌های آتی و پیش‌روی کشور را ابرچالش صندوق‌های بازنشستگی دانست. اکنون، مهم‌ترین نگرانی صندوق‌های بازنشستگی، عدم پایداری مالی است. بنابراین انجام اصلاحات برای بازگشت تعادل و پایداری مالی، امری اجتناب‌ناپذیر است. با توجه به این وضعیت، فرصتی برای تاخیر در اعمال اصلاحات وجود ندارد. لازم است با تدابیر علمی و استفاده از تجربیات جهانی تا بیش از پیش بحران تشدید نشده است چاره اندیشید و با یک اجماع و توافق ملی گروه‌های مختلف ذی‌نفع، اصلاحات لازم را انجام داد.
در لایحه امسال، پیشنهاد شده که سن بازنشستگی افزایش پیدا کند، این پیشنهاد شرایط صندوق‌های بازنشستگی را چه تغییری می‌دهد؟ پیشنهاد افزایش سن بازنشستگی چه اثری خواهد داشت؟ آیا می‌تواند به بهبود شرایط صندوق‌ها منجر شود؟
در جزءهای «یک»، «دو» و «سه» بند «د» تبصره «۲۰» لایحه بودجه ۱۴۰۱، افزایش دو سال سابقه و سن بازنشستگی در قانون و همچنین اصلاح فرمول برقراری مستمری بر اساس متوسط دستمزد مشمول کسر حق بیمه سه سال آخر بازنشستگی آمده است.
در این مورد، اشاره به چند مساله حائز اهمیت است. نخست هرچند اصلاحات پارامتریک با عنایت به وضع موجود سن برقراری بازنشستگی و فاصله آن با امید به زندگی امری بسیار مهم تلقی می‌شود، با توجه به ماهیت دائمی و تدریجی بودن این امر، تغییر سن و سابقه، نیازمند تغییر در قانون دائمی است که به نظر می‌رسد، جای آن در سند یک‌ساله بودجه نیست. ضمن اینکه اصلاحات پارامتریک (تغییر پارامترهای موثر بر نظام بازنشستگی، از جمله سن و سابقه) امری تدریجی است و انجام ناگهانی آن تبعات اجتماعی به همراه دارد و ابهامات دیگری را نیز ایجاد می‌کند. به‌طور مثال این سوال پیش می‌آید که آیا صرفاً افرادی که سال آینده شرایط احراز بازنشستگی دارند، مشمول این افزایش سن و سابقه خواهند شد یا خیر.
دوم، لازم به یادآوری است که مطالعات مختلف داخلی و بین‌المللی نشان داده است، اصلاحات پارامتریک در بلندمدت به تنهایی کافی نبوده و مستلزم اصلاحات ساختاری در چارچوب نظام تامین اجتماعی چندلایه و اعمال حکمرانی خوب است.
بنابراین در اصلاحات، هیچ نظام تامین اجتماعی و سیستم بازنشستگی واحدی برای همه کشورها وجود ندارد. نظام‌های بازنشستگی چهار هدف اصلی شامل هموارسازی مصرف در طول زندگی، بیمه، فقرزدایی و بازتوزیع درآمد را دنبال می‌کنند. پیگیری اهداف مذکور با محدودیت‌های چندگانه‌ای همراه است:
ظرفیت‌های مالی: ظرفیت‌های مالی بالاتر، امکان یافتن منابع بیشتری را برای نظام بازنشستگی فراهم می‌کند.
ظرفیت نهادی: ظرفیت نهادی قوی‌تر طیف وسیعی از گزینه‌ها را برای طراحی نظام بازنشستگی امکان‌پذیر می‌کند.
متغیرهای رفتاری: نظیر واکنش عرضه نیروی‌کار به طراحی نظام بازنشستگی یا اثرات نظام بازنشستگی بر پس‌انداز بخش خصوصی.
سطح فقر در جامعه: جمعیت بالای افراد نیازمند حمایت در یک جامعه، نیاز به فقرزدایی و بازتوزیع درآمد را بیشتر می‌کند.
سیاستگذاران وزن‌های متفاوتی برای اهداف مختلف قائل هستند؛ مثلاً در یک کشور ممکن است سیاست‌های فقرزدایی اهمیت بیشتری داشته باشد و در کشور دیگر توزیع درآمد درون‌نسلی و بین نسلی از اهمیت بالاتری برخوردار باشد. همچنین، الگوی محدودیت‌های اقتصادی، نهادی و سیاسی در کشورهای مختلف متفاوت است. تا زمانی که اهداف و محدودیت‌ها متفاوت باشند، یک نظام بهینه تامین اجتماعی و سیستم بازنشستگی واحد برای همه کشورها نمی‌توان اجرا کرد. هر کشور باید متناسب با زیرساخت‌های اقتصادی، ترکیب جمعیتی، ظرفیت‌های نهادی و توان بازارهای مالی خود یک نظام تامین اجتماعی و بازنشستگی بهینه را طراحی کند. اکنون که نظام تامین اجتماعی و صندوق‌های بازنشستگی کشور با بحران منابع و مدیریت مواجه شده‌اند، برای عبور از این بحران راهی جز تغییر رویه موجود و اصلاح فرآیندها و ساختارها وجود ندارد. عموماً، اصلاحات فرآیندی هزینه‌بر هم از بعد مالی و هم سیاسی است و توفیق آن مستلزم گستره زمانی بلندمدت است که از طول عمر کوتاه یک دولت یا مجلس خارج است.
