دعوای مرغ و تخم‌مرغ

معمای معروفی از زمان یونان باستان رواج دارد به این مضمون که «اول مرغ وجود داشته یا تخم‌مرغ؟» این معمای مغالطه‌گون قرن‌ها لاینحل باقی ماند تا زمانی‌که داروین توانست سیر فرگشت موجودات زنده را توضیح دهد و راه را برای پاسخ به این معما هموار کند. ظاهراً مساله فساد اقتصادی در ایران هم گرفتار همین معمای مرغ و تخم‌مرغ شده است. برخی می‌گویند علت فساد این است که عده‌ای افراد سودجو به حق خود قانع نیستند و با روش‌های غیراخلاقی و غیرقانونی می‌خواهند نفع بیشتری ببرند. همین‌ها استدلال می‌کنند مهم‌ترین راه مبارزه با فساد مجازات شدید افراد مفسد است. این گروه فساد اقتصادی را مساله‌ای عمدتاً اخلاقی و فردی می‌دانند که باید با ابزارهای قضایی و پلیسی با آن برخورد شود. گروه دیگری برعکس معتقدند ریشه فساد اقتصادی وجود سیاست‌ها و ساختارها و فرآیندهایی است که زمینه بروز فساد را فراهم می‌آورند و اگر این زمینه فسادخیز برطرف شود خود به خود افراد انگیزه و امکانی برای رفتارهای مفسدانه نخواهند داشت. طبیعی است راهکار پیشنهادی این گروه بیشتر بر اصلاحات ساختاری و سیاستی تاکید دارد. طبیعی است هر دو گروه فوق برای خالی نبودن عریضه یکدیگر را هم تایید می‌کنند، یعنی طرفداران برخورد قضایی بر اهمیت اصلاحات ساختاری تاکید دارند و طرفداران اصلاحات ساختاری هم ضرورت برخورد قضایی و پلیسی را نفی نمی‌کنند اما هر گروه ترجیح می‌دهد اولویت اصلی فسادزدایی بر راهکارهایی گذاشته شود که برای آن اولویت بیشتری قائل است. به تعبیر دیگر یکی علت را برخورد نکردن می‌داند و تداوم ساختارهای فسادخیز را معلول آن می‌داند و دیگری علت را در ساختارهای فسادخیز می‌داند و مطالبه برای مجازات سختگیرانه را معلول این وضعیت تلقی می‌کند. این دودستگی باعث ایجاد نوعی حلقه بسته بازدارنده شده است. یعنی عملاً کسی کار مهمی نمی‌کند چون قطعاً گروه دیگری هستند که فایده‌بخش بودن آن کار را زیر سوال خواهند برد.

به عنوان مثال به همین سخنان اخیر وزیر جهاد کشاورزی می‌شود اشاره کرد. ایشان اخیراً با انتقاد از فساد گسترده اداری گفته‌اند: «برخی کارمندان ارباب‌رجوع را آنقدر می‌برند و می‌آورند تا بتوانند در جایی او را تیغ بزنند» بعد هم خواستار انتصاب یک مدیر برای جلوگیری از فساد در وزارت تحت تصدی خود شده‌اند! مشخص است که این وزیر محترم را باید در گروه طرفداران برخورد قضایی با مفسد دانست. جالب اینکه اگر کارنامه وزارت ایشان را بررسی کنیم که با تقریباً 12 سال سابقه وزارت در صنعت کشاورزی باسابقه‌ترین وزیر این صنعت در تاریخ ایران هستند، هیچ نشانه پررنگی از اصلاحات ساختاری برای رفع زمینه‌های فساد نمی‌بینیم.

این اصلاحات ساختاری چه می‌توانست باشد؟ سوزان آکرمن در کتاب خود با عنوان فساد و دولت، علت‌ها، پیامدها و اصلاح (مترجم منوچهر صبوری، نشر پردیس دانش، چاپ اول ۱۳۸۵) دو عامل اصلی رواج فساد در یک سیستم بوروکراتیک را رشوه و انحصار می‌داند. اتفاقاً وزیر جهاد کشاورزی هم به همین فساد ناشی از ارتشا اشاره کرده‌اند. آکرمن در کتابش به خوبی نشان می‌‌دهد چگونه رواج رشوه‌خواری موجب شکل‌گیری زمینه‌های یک کلپتوکراسی (Kleptocracy) می‌شود. در یک نظام کلپتوکراتیک رشوه‌خواری به یک مکانیسم تعادل‌بخش تبدیل می‌شود. یعنی در سطوح مختلف دولت، رشوه‌گیری به عنوان یک شیوه جبران ظلم و بی‌عدالتی توجیه شده و رشوه به عنوان یک جزء بهای تمام‌شده کالاها و خدمات عمومی تلقی می‌شود. مهم‌ترین زمینه رشوه‌خواری فرآیندهای مجوزدهی و اخذ عوارض و مالیات در دولت هستند. وقتی یک کارمند دولت اختیار قانونی دارد که به اشخاص خصوصی مجوز انجام کاری یا دسترسی به امکانی محدود را بدهد یا تعیین کند میزان عوارض یک کسب‌وکار خصوصی چقدر باشد طبیعی است که زمینه رشوه فراهم می‌شود. مثلاً در همین بخش کشاورزی انبوهی مجوز (تولید، واردات، صادرات، توزیع، تاسیس واحد صنفی، عرضه محصول) وجود دارد که توسط کارکنان دولت داده می‌شود. می‌شود بررسی دقیق کرد تا معلوم شود در دوران وزارت آقای حجتی چه تعداد مجوز و عوارض حذف شده اما برآورد کلی نشان می‌دهد اگر مجوزها و ماخذ عوارض زیادتر نشده باشند کمتر نشده‌اند.

به باور آکرمن، دومین منشأ اصلی فساد در دولت وجود انحصارات است. هرگونه انحصار در دسترسی به منابع محدود یا بهره‌مندی از یک حق امتیازآور نظیر مجوزها، معافیت‌ها، حقوق استثنایی و... از آنجا که موجب ایجاد تبعیض در فضای غیررقابتی می‌شوند می‌توانند مستعد رانت‌جویی باشند. یعنی اشخاص برای بهره‌مندی از دسترسی‌ها و حقوق انحصاری به دنبال منفذ می‌گردند و چنانچه به طریقی در این سیستم بسته نفوذ کنند آنگاه از رانتی بهره‌مند شده‌اند که دیگران از آن محروم‌اند. طبیعی است بهره‌مندان از رانت اولاً موضع برتری در چانه‌زنی دارند و می‌توانند خواسته‌های خود را تحمیل کنند، ثانیاً برای تداوم در بهره‌مندی از رانت به رشوه‌دهی روی می‌آورند و نظام کلپتوکراتیک را تقویت می‌کنند. پس انحصار و ارتشا دو منشأ اصلی فساد بوروکراتیک در دولت هستند.

سنجش عملکرد وزیر جهاد کشاورزی در زمینه رفع انحصارات هم کار سختی نیست. انحصار چه در قالب دولتی کردن صنایع چه به صورت اعطای مجوزهای انحصاری برای برخی فعالیت‌ها و چه به شکل قیمت‌گذاری دولتی همگی در بخش کشاورزی ایران و بخش‌های مرتبط با آن نظیر شیلات و دام و طیور و صنایع وابسته بسیار رایج است. همه این موارد چیزهایی است که بستر فساد را فراهم می‌آورند.

این عادت بسیاری از مدیران دولتی است که مدام از فساد می‌نالند و خواهان برخورد با آن هستند اما هیچ تلاشی برای رفع زمینه‌های آن نمی‌کنند. جالب اینجاست که وقتی دستگاه‌های نظارتی با داغ و درفش سراغ پرونده‌های فساد اقتصادی می‌روند هم باز همین مدیران معترض می‌شوند که چرا امنیت اقتصادی متزلزل شده است. مشخص است که بگیر و ببند فساد را از بین نمی‌برد به‌خصوص وقتی که متاثر از فضای رسانه‌ای و دعواهای سیاسی باشد. ضمن اینکه دستگاه قضایی و نهادهای ضابط آن تخصص و توان محدودی در زمینه‌های تخصصی دارند و احتمال خطای آنها در قضاوت هم کم نیست.  در چنین وضعیتی واقعاً چه باید کرد؟ از یک طرف سیاستگذار تلاشی برای اصلاح ساختاری و رفع زمینه‌های فساد نمی‌کند و از طرف دیگر ابعاد و عمق فساد چنان گسترده شده که با اقدامات قضایی و تنبیه مفسدان نمی‌توان از پس این حجم فساد برآمد. پاسخ به این سوال ساده نیست به‌خصوص با توجه به شرایط سیاسی و اجتماعی حاکم بر کشور به نظر نمی‌رسد نظام اداره کشور توانایی جراحی عمیق و تحول ساختاری داشته باشد. همچنین رسوخ عجیب و غریب بخش غیردولتی اما متکی به منابع عمومی چنان در اقتصاد کشور فراگیر شده که دیگر نمی‌شود دولت (به معنای قوه مجریه) را قدرت اصلی اداره اقتصاد کشور دانست. سهم بنیادها و نهادها و ستادها در اقتصاد کشور از دولت بیشتر نباشد کمتر نیست. دولت حتی اگر بخواهد نسبت خود با بخش خصوصی واقعی را شفاف و سالم کند از پس این بخش عمومی غیردولتی برنمی‌آید. اتفاقاً توان اینها برای رانت‌جویی و ایجاد انحصار به مراتب بیشتر است. اصلاحات ساختاری بدون تعیین تکلیف این بخش در اقتصاد کشور اساساً شدنی نیست. دستگاه قضایی و نهادهای نظارتی هم وضعیت بهتری ندارند. آنها هم متاثر از همین توزیع غیررسمی قدرت هستند، سیاست‌زدگی هم که غوغا می‌کند. جدال‌های سیاسی میان مدیران ارشد دولت و قوه قضائیه و مجلس و مجمع تشخیص مصلحت و نیروهای نظامی و شوراهای عالی و... هم چیزی نیست که پنهان باشد. طبیعی است در چنین شرایطی بگیر و ببند هم اعتمادساز نیست. خلاصه اینکه اوضاع فساد در کشور به غایت بغرنج و ناامیدکننده شده است. با این حال به عنوان یک اقدام فوری و عاجل که نسبتاً ساده‌تر از اصلاحات ساختاری است باید به دنبال شفافیت بود. هر آنچه دیدنی است نظارت‌پذیر است و هر آنچه در خفا رخ می‌دهد حتی با نیات خیر، مستعد فساد است. یکی از ابزارهای شفافیت، رسانه‌های مستقل و تخصصی هستند که بتوانند پرسشگری کنند. همچنین قوانین حامی شفافیت نظیر قانون دسترسی آزاد به اطلاعات که اخیراً در ایران هم اجرایی شده یا قوانینی مثل افشای اطلاعات قراردادهای دولتی، تخصیص بودجه، مجوزها، ترکیب کمیته‌ها و کمیسیون‌های دارای اختیار اعطای مجوز و... نقش مهمی دارند. شفافیت موجب نظارت همگانی می‌شود. نظارت همگانی در قیاس با نظارت رسمی دستگاه‌های رسمی، هم کارآمدتر و ارزان‌تر و مسوولانه‌تر است و هم تاثیرپذیری سیاسی آن کمتر است. شفافیت همچنین این حسن را دارد که در مقابل ارتشا و انحصار، خصلت پیشگیرانه دارد. در فضایی که شفافیت وجود دارد هزینه ارتشا و رانت‌جویی بالا می‌رود و افراد باید ریسک بیشتری کنند. به‌خصوص که این ریسک فقط قانونی و مالی نیست و پای آبرو و حیثیت نیز به میان می‌آید. شاید تنها کاری که فعلاً می‌شود کرد و گرفتار دعوای مرغ و تخم‌مرغ نشد همین شفافیت است.