دو دلیل شکست سامانه‌ها
بررسی ناکارآمدی ابزارهای اجرای سیاست‌های اقتصادی در گفت‌وگو با حجت قندی
حجت قندی می‌گوید: سامانه‌ها تنها یک ابزار هستند. اگر سیاستی درست تعریف شده باشد، سامانه کمک خواهد کرد تا این سیاست به شکل کاراتری در اقتصاد اجرایی شود. اگر سیاستی اشتباه باشد نمی‌توان تقصیر را بر گردن روند بوروکراتیک اجرای این سیاست انداخت.
طی دهه اخیر، افزایش تعداد سامانه‌های خدمات‌دهنده در بخش عمومی در کشور با سرعت زیادی افزایش یافته است. سامانه‌هایی که مهم‌ترین کارکرد آن افزایش کارایی نقش‌آفرینی دولت به عنوان متولی بخش عمومی است. اما به نظر می‌رسد که سیاستگذار در استفاده از این ابزارها دچار نوعی خطا شده است. به این معنا که در برخی از موارد دولتمردان از سامانه‌ها این انتظار را دارند که ضعف‌ها و کاستی‌های سیاست‌هایشان را از طریق امکانات این سامانه‌ها رفع کنند. انتظاری که با توجه به ضعف بنیادین در برخی از سیاست‌های اعمال‌شده از سوی دولت‌ها انتظاری غیرواقعی به نظر می‌رسد. اما چه عاملی باعث شده تا اقتصاد ایران تا این حد در تله «سامانه‌زدگی» گرفتار شود؟ برای پاسخ به این سوال با «حجت قندی» به گفت‌وگو نشستیم. به عقیده استاد دانشگاه «وندربیلت»، راه‌اندازی سامانه به عنوان بخشی از روند پیاده‌سازی سیاست‌های اقتصادی، زمانی باعث کاراتر شدن دولت خواهد شد که این سیاست‌ها از ابتدا درست تدوین شده باشند، در غیر این صورت نمی‌توان انتظار داشت که این سامانه‌ها موجب پیرایش سیاست‌های دولت شود. به عقیده این اقتصاددان، راه‌اندازی سامانه‌ها به‌خصوص در حوزه‌هایی چون بازار ارز تنها در شرایطی موفق خواهد بود که شرایط باثبات اقتصادی فراهم باشد، در غیر این صورت پیش از بلوغ یک سامانه شرایط به گونه‌ای تغییر خواهد کرد که این سامانه‌ها به ابزارهای بی‌استفاده و متروک تبدیل خواهند شد.
♦♦♦
به نظر می‌رسد که در دهه اخیر یک رویه بین مدیران دولتی شکل گرفته به نحوی که مدیران کشور می‌خواهند مشکل فقر را با سامانه کوپن الکترونیکی حل کنند، بحران یارانه انرژی را با سامانه سهمیه‌بندی سوخت حل کنند، سیاستگذاری ارزی را با سامانه نیما متحول کنند، مشکل قاچاق را با کارت هوشمند برطرف کنند، تحریم را با ارز دیجیتال دور بزنند و بحران بیمه سلامت را با دفترچه بیمه الکترونیکی سامان دهند. بنابراین به نظر می‌رسد که سیاستگذار ایرانی به نوعی در دام «تله فناوری» گرفتار شده است. آیا این گرفتاری اتفاق خوبی برای اقتصاد ایران است؟
بگذارید پاسخ به این سوال را با یک مثال آغاز کنم. چند سال پیش قانونی در زمینه نظام سلامت در آمریکا به تصویب رسید که اتفاقاً در ایران نیز احتمالاً بسیاری نام آن را شنیده باشند؛ قانون «اوباماکر». این قانون پس از تصویب نیاز به اجرا داشت به همین دلیل برای اجرای این قانون سامانه‌ای تعبیه شد و چند صد میلیون دلار از منابع عمومی به طراحی و راه‌اندازی این سامانه اختصاص داده شد. اما پس از راه‌اندازی این سامانه که از سوی یک شرکت خصوصی راه‌اندازی شده بود مشخص شد که این سامانه به خوبی کار نمی‌کند. موضوع در کنگره بررسی شد و در نهایت دولت منابع لازم برای ترمیم این سامانه را فراهم کرد و این سامانه در نهایت در حوزه خدمات‌دهی در بخش سلامت فعال شد. شرایط ایران یک تفاوت آشکار با آمریکا دارد و آن هم بی‌ثباتی تقریباً همیشه حاضر در صحنه اقتصاد و سیاستگذاری است. وقتی سامانه‌ای معرفی می‌شود این احتمال وجود دارد که در ابتدای امر با کاستی‌هایی روبه‌رو باشد یا طراحان این سامانه برخی از الزامات را در نظر نگرفته باشند. در صورتی که شرایط باثباتی در کشور فراهم باشد این فرصت خواهد بود تا اشکالات این سامانه‌ها رفع شود. این در حالی است که در ایران زمانی که سیاستگذار تصمیم به ترمیم یا اصلاح سامانه‌ای می‌گیرد «زمین زیر پایش بارها چرخیده است». به‌خصوص در حوزه ارزی که در سال‌های اخیر شوک‌های زیادی از این کانال به اقتصاد ایران وارد شده است. با وارد شدن هر یک از این شوک‌ها ابزارها و سیاست‌های پیشین تغییر خواهند کرد و سامانه‌های پیشین فرصت رسیدن به بلوغ نخواهند داشت. بنابراین سیاستگذار مجبور است سامانه‌های جدیدی راه بیندازد که این سامانه‌ها نیز به احتمال زیاد در نهایت به سرنوشت پروژه‌های پیشین دچار خواهند شد. پس یکی از مهم‌ترین پیش‌نیازهای موفقیت سامانه‌ها، وجود شرایط باثبات برای به بلوغ رسیدن این سامانه‌هاست.
مساله بعدی در رابطه با انتظار سیاستگذار از سامانه‌هاست. اگر سیاستگذار فکر کند که یک سامانه به‌تنهایی می‌تواند مشکل سیاست‌هایش را حل کند یک اشتباه بزرگ مرتکب شده است. برای مثال در زمینه بازار ارز در سال اخیر ابزارهای مختلفی مورد استفاده قرار گرفته است. اما سوال اصلی این است که در حال حاضر سیاست اصلی دولت در زمینه بازار ارز چیست. تنها در صورتی که چهره شفاف سیاست‌های دولت مشخص باشد، می‌توان حول و حوش این سیاست مصوبه تعریف و برای اجرای این مصوبه روند بوروکراتیک تعریف کرد. حال خواه این روند بوروکراتیک روند اداری سنتی و کاغذبازی باشد و چه تعریف یک سامانه برای انجام خدمات بخش عمومی باشد. اگر سیاست‌های دولت، غلط باشد در این صورت این سامانه‌ها تنها اجرای این سیاست غلط را تسهیل خواهند کرد و در عمل منجر به افزایش کارایی سیاستگذاری نخواهند شد. برای مثال در زمینه بازار ارز به نظر می‌رسد که سیاست اصلی دولت طی سال‌های اخیر تاکید بر تثبیت نرخ ارز بود. سیاستی که سنخیت چندانی با روند متغیرهای کلان اقتصادی کشور از جمله تورم نسبی و انبساط نقدینگی نداشت. این سیاست در یک سطح می‌تواند درست باشد. اگر دولت درآمدهای ارزی خود را تضمین و سیاست‌های پولی و مالی خود را در راستای این هدف تنظیم کند. اما در شرایط دهه اخیر اقتصاد ایران این سیاست در عمل در تضاد با منافع اقتصادی کشور بود. وقتی یک سیاست غلط باشد، نمی‌توان انتظار داشت که روند بوروکراتیک اجرای این سیاست، باعث پیرایش سیاست‌های دولت شود.
طی یک‌سال اخیر سیاستگذار مجموعه‌ای از ابزارهای مختلف را برای ثبات‌بخشی به بازار ارز به‌کار بست. سیاست‌هایی که در برخی از موارد با انتقادات تندی از سوی کارشناسان اقتصادی همراه شد. آیا سیستم‌های اطلاعاتی توانایی پالایش سیاست‌ها از اشتباهات را دارند؟ مثلاً آیا می‌توان با یک نظام اطلاعاتی یکپارچه و دقیق جلوی انحراف دلار 4200تومانی از مصارف پیش‌بینی‌شده را گرفت؟
استفاده از سامانه‌ها ممکن است به کاراتر شدن سیاستگذاری در بخش عمومی منجر شود. برای مثال سامانه Obama care چنین ویژگی‌هایی داشت، هرچند اجرای آن در گام نخست با مشکلاتی مواجه شد. اما نمی‌توان انتظار داشت که این ابزار به‌خودی‌خود کاستی‌های سیاست‌ها را برطرف کند. این اصلاً انتظار معقولی از یک سامانه نیست. مشکلات بازار ارز نیز (صرف نظر از محدودیت‌های ناشی از تحریم) به رویکرد سیاستگذار در برخورد با این محدودیت‌ها بازمی‌گردد. حال این سیاست‌ها به هر شکلی اجرا شود، مشکلات بنیادین سیاست‌ها کماکان پابرجا خواهد ماند.
به نظر می‌رسد که این سامانه‌های اطلاعاتی، لااقل در مواردی چون مبارزه با فقر نتوانسته است باعث هدایت صحیح سیاست‌های دولت‌ها در حمایتگری شود، به نحوی که در حال حاضر خلأ یک سامانه اطلاعاتی جامع برای رصد فقر بین خانوارهای ایرانی احساس می‌شود. آیا اشکال را باید در سامانه‌های اطلاعاتی جست‌وجو کرد یا اینکه سیاستگذار دقیقاً نمی‌داند که کارکرد یک سامانه اطلاعاتی در سیاستگذاری چیست؟
سامانه‌ها تنها یک ابزار هستند. اگر سیاستی درست تعریف شده باشد، سامانه کمک خواهد کرد تا این سیاست به شکل کاراتری در اقتصاد اجرایی شود. اگر سیاستی اشتباه باشد نمی‌توان تقصیر را بر گردن روند بوروکراتیک اجرای این سیاست انداخت. در سوی مقابل نیز در صورتی که سیاست درست باشد سیاستگذار حتی می‌تواند از بستر موجود برای اجرای هرچه بهتر آن استفاده کند. برای مثال در آمریکا سامانه‌ای برای ثبت اطلاعات مربوط به درآمد برای محاسبه مالیات اختصاص داده شده است. اگر فردی اظهار کند که سطح درآمدی او از سطح مشخصی مثلاً 40 هزار دلار در سال کمتر باشد، در این صورت فرد از مالیات معاف شده و حتی ممکن است برخی کمک‌ها را دریافت کند. بنابراین می‌بینیم که دولت از طریق یک سامانه مالیاتی اقدام به مبارزه با فقر می‌کند. شرایط باثبات در این کشورها باعث شده است که شانس موفقیت این سامانه‌ها در طول زمان افزایش پیدا کند، مشکلاتشان رفع شود و سیاستگذار کارکردهای جدیدی برای آن تعریف کند، این در حالی است که در ایران عملاً این فرصت از سامانه‌ها سلب شده و سامانه‌ها پیش از اینکه به مرحله تکامل برسند، در چرخه آزمون و خطای سیاستگذار به یک موجودیت بی‌کاربرد یا کم‌کاربرد تبدیل خواهند شد.
اگر تجربه کشور ترکیه در «ریشه‌کنی فقر مطلق» را بازخوانی کنیم می‌بینیم که سامانه جامع اطلاعات خانوارهای ترکیه‌ای، که تقریباً تمامی شهروندان این کشور را تحت پوشش آماری قرار داده بود، یکی از مهم‌ترین ابزارهای دولت برای شناسایی منطقه هدف سیاست‌های ضدفقر بود، به نحوی که برخی از تحلیلگران این سامانه جامع را به عنوان کلید به بند کشیدن فقر مطلق در این کشور معرفی می‌کنند. آیا واقعاً کارایی یک سامانه می‌تواند تا این حد محسوس باشد؟
من اطلاعات دقیقی از برنامه حمایتی ترکیه برای پوشش دادن خانوارهای نیازمند حمایت ندارم. اما در صورتی که سیاستگذار راه درست را انتخاب کرده باشد، یک سامانه مهندسی‌شده به دولت کمک خواهد کرد تا سیاست خود را به مرحله اجرا بگذارد. یکی از الزامات سیاستگذاری در حوزه حمایت اجتماعی این است که دولت‌ها، چتر آماری یکپارچه از میزان برخورداری شهروندان مختلف داشته باشند. تنها در حضور چنین اطلاعاتی دولت می‌تواند به طراحی سیاست بپردازد و حول این سیاست روند اجرایی تعریف کند. در صورتی که دولت‌ها برنامه درستی برای اصابت یارانه‌ها به گروه‌های هدف بر مبنای این سامانه‌های اطلاعاتی داشته باشند می‌توان انتظار داشت تا سیاست صحیح در بستر درست اجرا و به موفقیت منجر شود. سامانه‌ها بخشی از روند اجرای سیاست‌ها هستند و موفقیت یا شکست در استفاده از این سامانه‌ها تا حد زیادی با کارایی سیاست‌ها گره خورده است. بنابراین نمی‌توان معجزه را صرفاً به نام سامانه‌ها نوشت، چراکه در صورت کج‌دار و مریز بودن سیاست‌ها این سامانه‌ها تنها اجرای این سیاست‌های کج‌دار و مریز را تسهیل خواهند کرد و این اصلاً به معنای افزایش کارایی در سیاستگذاری بخش عمومی نیست.
بر مبنای پایگاه اطلاعاتی دولت در حال حاضر بیش از 700 سامانه هوشمند در دستگاه‌ها و وزارتخانه‌های مختلف به ارائه خدمات موضوعی می‌پردازند. سامانه‌هایی که به‌خصوص در حوزه‌هایی مانند پرداخت جرائم، خدمات حوزه سلامت، نظام وظیفه و ثبت احوال باعث بهبود خدمات‌دهی در بخش عمومی شده‌اند. اصولاً باید در یک اقتصاد سالم چه انتظاری از سامانه‌ها داشت؟
اصولاً سامانه‌ها به عنوان بخشی از روند بوروکراتیک اجرای سیاست‌ها، برای این اجرایی می‌شوند که روند بوروکراتیک تسهیل و کارایی در بخش عمومی افزایش پیدا کند. در کشور آمریکا تقریباً تمامی کارها به صورت الکترونیکی انجام می‌شود و به جز موارد معدود نیازی به مراجعه حضوری به ادارات و دستگاه‌های دولتی نیست. اما در ایران و لااقل تا چندین سال پیش، این‌گونه نبود و ما برای اجرای بسیاری از کارهای خود باید بین ادارات مختلف و طبقات مختلف این ادارات جابه‌جا می‌شدیم. البته من در حال حاضر اطلاع دقیقی از وضعیت نظام اداری در ایران ندارم. اگر سامانه‌های تعریف‌شده باعث کاهش هزینه شهروندان چه از نظر زمانی و چه از نظر هزینه‌ای شده باشد در این صورت می‌توان گفت که این سامانه باعث افزایش کارایی در بخش عمومی شده است.
طی دهه اخیر سامانه‌های زیادی در بخش عمومی راه‌اندازی شده است، دولت الکترونیک ایجاد شده و بسیاری از خدمات بخش عمومی به صورت برخط و آنلاین انجام می‌گیرد. در حال حاضر پژوهشی به‌طور خاص به بررسی میزان موفقیت این سامانه‌ها نپرداخته است. اما به نظر می‌رسد که برخی از شاخص‌های کمی می‌تواند به عنوان معیار کارایی این سامانه‌ها در نظر گرفته شود. برای مثال «تعداد کارکنان دولت» یا میزان بودجه اختصاص‌‌داده‌شده بابت «جبران خدمات کارکنان». طبیعتاً اگر سامانه‌های راه‌اندازی‌شده از سوی دولت کارا بودند در این صورت باید هزینه‌های جاری دولت یا تعداد کارمندان دولت کاهش می‌یافت. اما بررسی روند این دو متغیر کمی در دهه گذشته نشان می‌دهد که برخلاف انتظار این دو متغیر طی سال‌های گذشته روند انبساطی داشته و در اکثر قریب به اتفاق سال‌ها میزان انبساط هزینه دولت بابت جبران خدمات کارکنان بیشتر از نرخ تورم بوده است. آیا این شاخص می‌تواند گواهی بر ناکارایی سامانه‌ها باشد؟
سوال بسیار خوبی است. می‌توان انتظار داشت در صورتی که با تعریف سامانه‌ها کارایی در بخش عمومی افزایش پیدا کند. یکی از مصادیق افزایش کارایی در بخش عمومی این است که همزمان با گسترش خدمات الکترونیک کارمندانی که این خدمات را به صورت دستی انجام می‌دادند بخش عمومی را ترک کنند یا در شغل جدیدی مشغول به کار شوند. اما در ایران این‌گونه نیست و انتظارات ایجادشده نسبت به دولت باعث شده که دست دولت در تعدیل نیروهای خود بسته باشد. این خود یکی از مهم‌ترین دلایل افزایش هزینه‌های ریالی در بخش عمومی است.
افزون بر این به عقیده من شاخص‌هایی مانند «میزان هزینه دولت برای جبران خدمات کارکنان» شاخص دقیقی از میزان کارایی سامانه‌ها نیست. برای بررسی کارایی یک سامانه باید دید که این سامانه تا چه میزان هزینه‌ها را کاهش داده است. وقتی از هزینه‌ها صحبت می‌کنیم منظور مجموع هزینه زمانی و ریالی است که دولت و شهروندان مختلف برای اجرا و استفاده از خدمات بخش عمومی پرداخت می‌کنند. پس نباید تنها هزینه‌های دولت را در نظر گرفت بلکه باید بررسی کرد که راه‌اندازی این سامانه‌ها چه از نظر هزینه و چه از نظر وقت چقدر صرفه برای شهروندان به همراه داشته است. ممکن است دولت بابت راه‌اندازی یک سامانه 10 میلیارد تومان صرف کند، اما در صورتی که این سامانه منجر به کاهش بیشتر هزینه‌های پیدا و پنهان مراجعه شهروندان به روند بوروکراتیک خدمات‌دهی در بخش عمومی شود، در این صورت سامانه کارایی داشته است. بنابراین برای تخمین میزان موفقیت یک سامانه نیاز است تا تمامی این متغیرهای اثرگذار به‌طور یکسان در نظر گرفته شوند. البته بازهم باید اشاره کرد که کارایی یک سامانه تا حدود زیادی به سیاستی بستگی دارد که این سامانه برای تسهیل در اجرای آن طراحی شده باشد. ممکن است مهندسی و طراحی یک سامانه بی‌عیب و نقص باشد، اما سیاست دولت به قدری ناکارآمد باشد که در عمل جایی برای نقش‌آفرینی مثبت این سامانه‌های اطلاعاتی باز نباشد. سیاستگذار در درجه نخست باید به فکر اصلاح سیاست‌های خود باشد و بعد روش بوروکراتیک صحیح را برای اجرای این سیاست‌ها در پیش بگیرد. البته باید توجه داشت که در شرایطی که اقتصاد از شرایط ثبات دور باشد، تغییرات سیاست‌ها و تغییر شرایط در عمل فرصتی به سامانه‌ها نخواهد داد تا توانایی خود در تسهیل سیاست‌های بخش عمومی را نشان دهند.
