جای خالی اعتماد

«اخذ عوارض از پنج تونل و یک بزرگراه» یکی از پرحاشیه‌ترین اخبار مربوط به شهرداری تهران در هفته‌های گذشته بود. اگرچه این طرح تنها در حد یک پیشنهاد مطرح شده بود، اما واکنش‌های تندی را در بین شهروندان به دنبال داشت. این در حالی است که بررسی‌ها نشان می‌دهد اخذ عوارض از معابر شهری یکی از روش‌های مرسوم تامین مالی پروژه‌های شهری است. اما چرا شهروندان تا این حد با این پیشنهاد مخالف بودند؟ به عقیده «حجت میرزایی» پیشنهاد مطرح‌شده در شرایط فعلی نمی‌تواند انتخاب درستی باشد چراکه بهبود مالیه شهری تهران پیش از هر چیز نیازمند بازنگری فراگیر در همه منابع و مصارف شهرداری‌هاست. افزون بر این به گفته معاون سابق برنامه‌ریزی، توسعه شهری و امور شورا در شهرداری تهران در نبود شفافیت و رقابت عادلانه و حضور پررنگ فساد، نمی‌توان از شهروندان انتظار داشت که مهم‌ترین پیش‌شرط اجتماعی بهبود روند مدیریت شهری، یعنی «اعتماد عمومی» را فراهم کنند.

♦♦♦

شهرداری تهران با مشکلات زیادی دست و پنجه نرم می‌کند. بیشتر راه‌حل‌ها معطوف به سمت عرضه است. یعنی کاهش تعداد کارکنان، برون‌سپاری خدمات و کنترل هزینه‌های مالی اما اخیراً بحث درباره پولی شدن تونل‌های تهران مطرح شده است. با توجه به این مساله اصولاً مدلی که اقتصاددانان برای تامین منابع مالی شهرداری‌های بزرگ پیشنهاد می‌کنند، چیست؟

در حال حاضر عوارض نقش مهمی در تامین هزینه‌های شهری ایفا می‌کنند. در اغلب کلانشهرهای دنیا عوارض و مالیات بر املاک و مستغلات مهم‌ترین بخش درآمد پایدار برای شهرداری‌ها را تشکیل می‌دهند و این عوارض صرف تامین هزینه‌های توسعه و نگهداری خدمات شهری می‌شود. در رابطه با دریافت عوارض در تامین هزینه‌های شهری چند شاخص وجود دارد؛ نخست اینکه عوارض باید عادلانه باشد به این معنا که عوارض خدمات شهرداری باید متناسب با سطح بهره‌مندی افراد از این خدمات و سطح درآمد آنها دریافت شود. دوم اینکه عوارض نباید محدودکننده رشد و رونق اقتصادی باشد. یعنی دریافت عوارض نباید عامل ایجاد اصطکاک و مانع در مسیر کارایی اقتصادی باشد. سوم اینکه پرداخت عوارض نباید منجر به فرار پایه‌های مالیاتی شود. آنچه در حال حاضر در بیشتر کلانشهرهای جهان در قالب دریافت عوارض املاک مورد استفاده قرار می‌گیرد به این نحو است که ساکنان کلانشهرها سالانه حدود یک تا دو درصد از ارزش املاک خود را به عنوان مالیات پرداخت می‌کنند که به شهرداری‌ها منتقل می‌شود. بررسی‌ها نشان می‌دهد که این شیوه یکی از عادلانه‌ترین شیوه‌ها در تقسیم هزینه‌های مدیریت شهری بین شهروندان است. علاوه بر عادلانه بودن از سایر ویژگی‌های عوارض مطلوب نیز برخوردار است. افزون بر این از آنجا که هرسال میزان مشخصی از ارزش املاک به شهرداری‌ها پرداخت می‌شود، این مکانیسم یک درآمد پایدار را برای شهرداری‌ها فراهم می‌کند که نسبت به متغیرهای اقتصادی نیز منعطف است. در بیشتر کلانشهرها این عوارض کل هزینه‌های نگهداری و توسعه خدمات شهری را تامین می‌کند یا اینکه شهرداری‌ها هزینه‌های خود را در تناسب با برآورد خود از منابع حاصل از این محل تامین می‌کنند، مگر اینکه پروژه یا سیاست خاصی در دستور کار قرار گرفته باشد که نیاز به تعریف منابع جدید داشته باشد که در چنین شرایطی ابزارهایی مانند اوراق شهرداری، بودجه دولتی و محلی و سایر ابزارهای تامین مالی در دستور کار قرار می‌گیرند، یا اینکه دریافت عوارض به‌ عنوان یک ابزار سیاستی تشویقی یا محدودکننده مورد استفاده قرار گیرد. اما در کلانشهرهای ایران وضعیت اصلاً به ترتیب شرح داده‌‌شده نیست.

از حدود سه دهه پیش یعنی میانه دهه 60 درآمدهای حاصل از ساخت‌وساز و به ‌طور خاص درآمد حاصل از تراکم‌فروشی به عنوان منبع اصلی کسب درآمد شهرداری‌ها مطرح شد. به این ترتیب مالیه شهرداری به شدت با وضعیت ساخت‌وساز در شهرهای بزرگ گره خورد. وضعیتی که علاوه بر داشتن آثار اقتصادی، اجتماعی و مالی باعث شد تا شکل شهرها در بسیاری نقاط از اصول و الگوهای علمی و انسانی شهرسازی و معماری فاصله بگیرد. بنابراین الگوی مورد استفاده در ایران باید تغییر کند. ما باید برگردیم و بر مبنای الگوی مورد استفاده در کشورهای دنیا با استفاده از درآمدهای حاصل از عوارض خدمات شهری را تامین مالی کنیم.

 چندی پیش بحث عوارضی شدن پنج تونل و یک اتوبان در تهران مطرح شده بود. معاونت حمل‌ونقل شهرداری تهران در یکی از پیشنهادهای خود امکان اخذ عوارض بابت عبور و مرور از برخی معابر عمومی را مطرح کرده بود. پیشنهادی که با واکنش‌های عموماً تندی در فضای مجازی کشور روبه‌رو شد و شهرداری تهران نیز در نهایت به نوعی از این پیشنهاد عقب‌نشینی کرد. آیا عوارضی شدن تونل‌ها در شرایط فعلی پیشنهاد خوبی است؟

به عقیده من در حال حاضر باید نظام مالیه در شهر تهران به ‌طور کلی بازنگری شود. این تصمیمات، پیشنهادها و راه‌حل‌های موردی نه‌تنها کمکی به بهبود شرایط و حل مساله نخواهد کرد، بلکه ممکن است پیامدهای بدتری نیز به دنبال داشته باشد. در واقع هم در طرف درآمدها و هم در طرف هزینه‌ها باید بازنگری اساسی صورت گیرد. پیشنهادهای مقطعی و غیرکلی‌نگر در شرایط فعلی کمکی به حل مساله مالیه شهری نخواهد کرد. چراکه در حال حاضر بسیاری از مسائل تامین مالی در شهر تهران در سمت هزینه‌هاست. در حال حاضر در مورد هزینه‌های شهری در کشور ناکارایی شدیدی احساس می‌شود. این ناکارایی حاصل وجود برخی رویه‌ها از جمله نبود شفافیت و رقابت در حوزه ارائه خدمات شهری است. برای مثال در حال حاضر در فرآیند انتخاب پیمانکار و واگذاری پروژه‌های شهری ملاحظاتی وجود دارد که موجب ناکارآمد شدن هزینه‌های شهری تهران شده است، علاوه بر این همه شهرداری‌ها با مازاد قابل توجه نیروی انسانی مواجه‌اند. در شهرداری تهران دست‌کم یک‌سوم نیروی انسانی مازاد و قابل حذف است. رویه‌های ارائه خدمات شهری بسیار گران و پرهزینه است؛ تا حدی که پربیراه نیست اگر حفره هزینه‌ها در شهرداری تهران را «سیری‌ناپذیر» بنامیم. در چنین شرایطی هر چقدر هم درآمدهای جدید تعریف شود کفاف هزینه‌ها را نخواهد داد به‌خصوص اینکه عملکرد شهرداری‌ها در دوره‌های گذشته باعث انباشت بدهی چشمگیر حاصل از پروژه‌های ناتمام طی دوره‌های مختلف، چه به پیمانکارها و چه به نظام بانکی کشور شده است. در چنین وضعیتی تاکید نامتعارف بر تامین هزینه‌های شهری از محل درآمدهای جدید مانند اخذ عوارض از تونل‌های شهری، پیش از پرداختن به سمت هزینه‌ها و پیرایش مخارج شهرداری‌ها چندان صحیح نیست. بنابراین به عقیده من در حال حاضر هر راه‌حلی برای مساله تامین مالی شهری باید پیش از هر چیز بر پیرایش وضعیت ناکارآمد هزینه‌های شهرداری متمرکز شود.

در سمت درآمدها نیز راه‌حل‌های ارائه‌شده باید با بازنگری بنیادین همراه باشد و تمام ظرفیت‌های ممکن درآمدی در شهر را در نظر بگیرد. بررسی‌ها نشان می‌دهد شهر تهران در حال حاضر، ظرفیت‌های بالقوه درآمدی فراوانی دارد. ظرفیت‌هایی که استفاده از آنها در شرایط فعلی می‌تواند انتخاب معقول‌تری از عوارضی کردن تونل‌ها و معابر شهری باشد. برای مثال در حال حاضر یکی از فرصت‌های هزینه‌ای در شهر تهران به پارکینگ‌های حاشیه‌ای، خرید و فروش خودرو و املاک، کسب‌وکارهای مبتنی بر اینترنت و خدمات اینترنتی مربوط می‌شود. عوارض فروش سیم‌کارت، عوارض دکل‌های مخابراتی و مانند اینها درآمدهایی است که تاکنون در مدیریت شهری تهران در نظر گرفته نشده است. این در حالی است که چنین درآمدهایی در کلانشهرها سهم زیادی در تامین هزینه‌های شهری دارند. اما در تهران کماکان مکانیسم تامین مالی شهری از الگوهای سنتی و کنار گذاشته‌شده پیروی می‌کند و به شدت نیازمند بازنگری است. برای مثال در حال حاضر از خطوط تلفن ثابت عوارضی دریافت می‌شود که رقم آن پایین و قابل اتکا به عنوان یک محور تامین مالی نیست و بازنگری در نظام تامین مالی شهر نیازمند این است که تمامی ظرفیت‌های ممکن در نظر گرفته شود و بهترین و کم‌اصطکاک‌ترین راه‌حل در این میان انتخاب شود. در غیر این صورت راه‌حل‌هایی مانند عوارضی کردن برخی از معابر شهری سنگی از روی سنگ‌های بی‌شمار مدیریت شهری در تهران بر نخواهد داشت.

 بعضی وقت‌ها دیده می‌شود که اقتصاددانان در توصیف جامعه ایرانی از عبارت «متکی به یارانه» استفاده می‌کنند. چه چیزی باعث شده است تا دولت همیشه یکی از بدترین شیوه‌های توزیع یارانه را انتخاب کند و شهروندان نیز در مقابل هرگونه اصلاح در شیوه توزیع این یارانه‌ها یا اصلاحات قیمتی مقاومت کنند؟ آیا «انتظار از حاکمیت برای پرداخت برخی از هزینه‌های عمومی» ریشه تاریخی در ایران دارد؟

منطق اخذ عوارض از تونل‌ها و بزرگراه‌ها در یک نظام درست مالیه شهری درست و قابل دفاع خواهد بود، اما این ادعا زمانی درست خواهد بود که اولاً یک نظام تامین مالی عادلانه و کارآمد وجود داشته باشد، ثانیاً روندها در این مکانیسم که دربردارنده حق عمومی نیز هست شفاف باشد. مردم باید ببینند چه بخشی از هزینه‌های اقدام جدید را شهرداری‌ها می‌پردازند و چه مقداری از هزینه‌ها را مردم می‌پردازند. این محیط شفاف باعث خواهد شد که اعتماد مردم به شهرداری‌ها به‌ طور خاص و حاکمیت به‌طور عام افزایش پیدا کند. این در حالی است که در شرایط فعلی که اعتماد عمومی نسبت به نهادهای حاکمیت خدشه‌دار شده است هر اقدامی، ولو صحیح و منطبق بر اصول جهانی تامین مالی با مقاومت و اصطکاک شدیدی روبه‌رو خواهد شد. تا اعتماد عمومی و نهادهای اجتماعی لازم شکل نگیرد هیچ اقدامی ولو اقدامات درست قابل اجرا نخواهد بود. برای مثال در حال حاضر ممکن است یک شهروند در نقد پرداخت عوارض برای عبور از معابر شهری، از شهرداری بخواهد به‌ جای اعمال فشار اقتصادی بر شهروندان از فساد و ناکارآمدی و هزینه‌های بیجای خود بکاهد. این در حالی است که در حضور مولفه‌های شفافیت و اعتماد آحاد عمومی در برابر اجرای برنامه اصلاحی ولو با اعمال هزینه مقاومت خواهد کرد.

به عقیده من به شهروندان بابت بسیاری از تردیدهایشان می‌توان حق داد به‌خصوص اینکه در سال‌های اخیر موارد متعددی از وجود فساد در مدیریت شهری آشکار شده و به اطلاع شهروندان رسیده است این در حالی است که تاکنون خبری از اقدامات کنترلی و برخورد با این موارد فساد دیده نمی‌شود. افزون بر این شهروندان در حال حاضر از سازوکارهای جلوگیری از تداوم این روندهای مخرب (در صورت وجود) اطلاعی ندارند. بنابراین در چنین شرایطی احتمالاً تعداد بسیاری از شهروندان چنین فرض می‌کنند که هزینه‌ای که بابت عوارض عبور و مرور از معابر شهری پرداخت می‌کنند یا بخشی از این هزینه‌ها به همین حفره‌های آشکار فساد سرازیر خواهد شد. پس باید به شهروندان حق داد که در برابر تغییرات این‌چنینی مقاومت کنند.

 با وجودی که خدمات شهری به عنوان یک خدمت عمومی شناخته می‌شود، اما معمولاً فواید جانبی آن نه تمام شهروندان بلکه تنها بخشی از شهروندان را دربر می‌گیرد. پرسشی که همواره در مورد چنین هزینه‌هایی وجود دارد این است که این هزینه را باید دولت پرداخت کند یا ذی‌نفعان؟ آیا عادلانه‌تر نیست که هزینه نگهداری تونل را شهروندانی که از آن استفاده می‌کنند بپردازند؟

همان‌طور که پیشتر اشاره شد دریافت هزینه‌های شهری در قالب عوارض باید دارای چندین کاراکتر باشد؛ نخست اینکه عادلانه باشد و هر یک از شهروندان متناسب با بهره‌مندی از خدمات شهری عوارض پرداخت کنند. افزون بر این نحوه توزیع هزینه خدمات شهری باید به نحوی باشد که رشد و توسعه پایدار شهر را پشتیبانی کند و نباید انگیزه‌های رقابت اقتصادی را از بین ببرد. تنها در صورتی می‌توان مکانیسم تامین مالی در یک کلانشهر را به صفات درست و منطقی موصوف کرد که این مکانیسم ویژگی‌های برشمرده را دربر بگیرد. در حال حاضر هزینه بسیاری از خدمات شهرداری از منابع عمومی تامین می‌شود و شهروندان در خیلی از موارد بدون تناسب با سطح بهره‌مندی خود از محل منابع عمومی، هزینه خدمات شهرداری‌ها را پرداخت می‌کنند؛ مکانیسمی که نه عادلانه است، نه متناسب با سطح بهره‌مندی شهروندان و نه منجر به افزایش کارایی اقتصادی می‌شود. در حال حاضر هزینه‌های عوارضی که ساکنان مناطق جنوب شهر می‌پردازند کمابیش با عوارض پرداختی از سوی خانوارهای بهره‌مند در کشور برابر است. در حال حاضر صاحبان کسب‌وکار بدون تناسب با فعالیت اقتصادی خود و بهره‌مندی از خدمات شهرداری عوارض نسبتاً برابری پرداخت می‌کنند. در این نظام مالی هر دریافت جدی‌ای این ناعدالتی را بیش از پیش افزایش خواهد داد. باید نحوه مشارکت شهروندان در تامین هزینه‌های شهری به گونه‌ای تغییر کند که شهروندان متناسب با بهره‌مندی از فضا و خدمات شهری، عوارض پرداخت کنند. بدون شک پرداخت عوارض بابت رفت و آمد از معابر شهری باعث می‌شود هزینه نگهداری و توسعه این معابر تنها از سوی شهروندانی پرداخت شود که از این خدمات استفاده می‌کنند. روندی که عادلانه‌تر و کاراتر از پرداخت از جیب عموم برای توسعه و نگهداری خدمات شهری است. اما همان‌طور که پیشتر اشاره شد اتخاذ چنین رویکردهایی نیازمند بازنگری چه در سمت هزینه، چه در سمت منابع شهرداری‌هاست.

 اگر قرار بر مشارکت شهروندان در هزینه نگهداری و توسعه شهر باشد، در این صورت دولت از چه ابزارهایی می‌تواند برای افزایش عدالت در تقسیم هزینه‌های شهری و کاهش اصطکاک‌های فنی، فرهنگی و اقتصادی بر مسیر به‌روزرسانی شیوه تامین خدمات مالی متناسب با الگوی مرسوم جهانی استفاده کند؟

 به عقیده من بین مکانیسم فعلی تامین مالی خدمات شهری در ایران و مکانیسم مطلوب و مرسوم آن تفاوت آشکاری وجود دارد، تفاوتی که بیش از هر چیز منعکس‌کننده راه دراز پیش‌رو برای عادلانه و کاراتر کردن منابع و مصارف شهری است. در حال حاضر بخش بزرگی از مکانیسم تامین مالی جهانی بر مبنای مشارکت‌های محلی قرار دارد. چیزی که ما در ایران با آن بیگانه هستیم. حتی در سال‌های گذشته ساخت‌وسازهای صورت‌گرفته به نحوی بوده است که ساختار محله‌ای در بسیاری از مناطق از بین رفته و در حال حاضر هیچ «تعلق محلی» به منطقه سکونت به آن شکل وجود ندارد. وقتی احساس تعلق محله‌ای و شهری وجود نداشته باشد و مردم تمایل داشته باشند محل سکونت خود را به سرعت عوض کنند نمی‌توان از مردم انتظار مشارکت داشت. در حال حاضر حلقه اعتماد شهروندان به شهرداری تهران بسیار تنگ شده است و متاسفانه مدیریت شهری در کشور طی یک سال و نیم گذشته نتوانسته از فرصت‌هایی که برای بهبود اعتماد و در نتیجه مشارکت عمومی در مدیریت شهری در اختیار داشته استفاده کند. اگر شهروندان احساس کنند که نهادهای حاکمیت در حال برداشتن گام‌های بزرگ برای مبارزه با فساد هستند، اگر شهرداری‌ها با بازنگری در مصارف خود هزینه‌های خود را کاراتر کنند، اگر در واگذاری قراردادهای شهری شفافیت و کارایی جایگزین ابهام و رانت شود در این صورت بسیاری از اصطکاک‌های پیش‌روی مسیر منطقی شدن مکانیسم تامین مالی خدمات شهری برداشته خواهد شد. اعتماد رکن اول مشارکت عمومی است و این اعتماد باید از سوی مدیریت شهری آغاز شود. نمی‌شود که مدیران از شهروندان انتظار داشته باشند هرگاه بخواهند از مردم تقاضای اعتماد کنند، بلکه باید پیش از هر چیز به سمت بازیابی اعتماد عمومی به عنوان مهم‌ترین رکن مشارکت عمومی حرکت کنند.