مسافران

مدتی پیش، معاونت حمل‌ونقل و ترافیک شهرداری تهران پیش‌نویس لایحه‌ای را به معاونت برنامه‌ریزی، توسعه شهری و امور شوراهای شهرداری تهران ارائه کرد که بر اساس آن، پنج تونل تهران و اتوبان صدر مشمول دریافت عوارض رفت‌وآمد می‌شود. مولفه‌هایی که در این لایحه نرخ عوارض را تعیین می‌کند شامل طول تونل، داشتن معاینه فنی، معاینه فنی برتر و ساعت تردد است. البته شهردار تهران به‌سرعت نسبت به این موضوع واکنش نشان داد و تاکید کرد این لایحه تنها در حد کار کارشناسی بوده و عزم جدی برای اجرای آن وجود ندارد.

کشورهای مختلف تجربیات متفاوت با نتایج گوناگونی در مورد دریافت عوارض تردد از برخی معابر مثل پل‌ها و تونل‌ها داشته‌اند. شهرداری‌های زیادی با هدف کنترل ترافیک، کاهش آلودگی و درآمدزایی به شیوه‌های مختلف تردد برخی خودروها را در برخی از معابر پولی کرده‌اند. نظام‌های دریافت عوارض حمل‌ونقل درون‌شهری در گونه‌های مختلف آن، بسته به ویژگی‌ها و مقررات وضع‌شده در هر کشور و نیاز برای تامین مالی ساخت و نگهداری از زیرساخت‌های جاده‌ای، برقرار بوده است. توجیهاتی که مسوولان دولتی برای اخذ عوارض به مردمِ ناراضی از پرداخت آنها ارائه می‌دهند بر مبنای دستیابی به اهدافی نظیر تامین مالی مستقل از بودجه عمومی و بهبود نظام‌های مدیریت زیرساخت‌ها با دستیابی به کارایی بیشتر بوده است. در ادامه این یادداشت، برخی از دلایل اقتصادی که اخذ چنین عوارضی را توجیه می‌کند معرفی می‌شود.

تحت شرایط رقابت کامل، سطح تولید بهینه یک کالا یا خدمت وقتی به دست می‌آید که قیمت آن برابر با هزینه نهایی تولید باشد. در نتیجه، تعادل هنگامی حاصل می‌شود که استفاده‌کننده از زیرساخت (طرف تقاضا) مایل به پرداخت هزینه استفاده از آن به‌اندازه هزینه نهایی مربوط به آخرین ماشینی باشد که از آن زیرساخت استفاده می‌کند (طرف عرضه). البته، ویژگی‌های خاص زیرساخت‌های حمل‌ونقل سبب می‌شود کاربرد این اصل با دشواری‌هایی همراه باشد. نخست، این فعالیت‌ها در ناحیه بازده صعودی به مقیاس انجام می‌شود که در آن، هزینه نهایی کمتر از هزینه متوسط است. دوم، این زیرساخت‌ها را نمی‌توان یک کالای عمومی خالص محسوب کرد. از طرف دیگر، شرایط رقابت کامل در این موارد برقرار نیست، زیرا جاده‌ها آثار بیرونی1 تولید می‌کنند که هزینه‌های اجتماعی زیادی به دنبال دارد.

به دلیل آنکه این موارد شکست بازار از ویژگی‌های اغلب زیرساخت‌های عمومی است، نمی‌توان بازاری داشت که در آن بدون دخالت تنظیم‌گر، قیمت به‌طور طبیعی برابر با هزینه نهایی تولید باشد و سطح بهینه اقتصادی حاصل شود. از این‌رو، بسیاری از اقتصاددانان معتقدند دولت یا یک نهاد تنظیم‌گر باید مسوولیت قیمت‌گذاری برای زیرساخت‌ها را بر عهده گیرد، به ‌گونه‌ای ‌که استفاده‌کنندگان از آن مجبور به جبران هزینه‌هایی باشند که به وجود آورده‌اند. مطابق با قیمت‌گذاری بر مبنای هزینه نهایی2 که به‌طور جدی در سال ۱۹۹۸ در قالب طرحی در کمیسیون اروپا ارائه شد3، اخذ هزینه در فازهای مختلف برای اَشکال گوناگون حمل‌ونقل در دستور کار قرار گرفت به این منظور که با تخصیص بهینه منابع، رقابت‌پذیری و کارایی اقتصادی بهبود یابد. باید توجه داشت که این نحوه قیمت‌گذاری در عمل با برخی مشکلات روبه‌روست که از آن جمله می‌توان به دشواری محاسبه هزینه نهایی اشاره کرد.

علاوه بر موردی که در بند بالا اشاره شد، اخذ عوارض جاده‌ای هدف دیگری را نیز دنبال می‌کند: تعطیل نشدن فعالیت‌هایی با منفعت اجتماعی-اقتصادی صرفاً به این دلیل که بودجه دولتی کافی در اختیار نیست. محدودیت منابع بودجه و افزایش بودجه تخصیص‌یافته به حوزه‌هایی که برای دولت‌ها اولویت بالایی دارد -مانند بهداشت، آموزش و صندوق‌های بازنشستگی- به معنای آن است که تامین مالی ساخت و نگهداری زیرساخت‌ها مستلزم کاهش زیاد سایر هزینه‌هاست. برای حل این مشکل برخی اقتصاددانان پیشنهاد کرده‌اند منابعی با عنوان «منابع جاده‌ای» مشخص شود تا تضمین کند برخی از منابع عمومی که از بخش حمل‌ونقل به دست می‌آید، مانند جریمه‌های رانندگی، تنها برای تامین مالی احداث زیرساخت‌ها استفاده شود و نیازی به کاهش بودجه سایر بخش‌ها نباشد. این طرح برای اجرا مشکلاتی دارد، مانند اینکه دولت‌ها مایل نیستند از بخش بزرگی از درآمدهای خود که می‌توانستند برای سایر اهداف استفاده کنند چشم بپوشند و از سوی دیگر، مشخص نیست مقدار درآمدهایی که از این محل آزاد می‌شود برای دستیابی به هدف کارایی اقتصادی که پیش‌تر توضیح داده شد کفایت کند.

بنا به دلایلی که برشمرده شد اخذ عوارض جاده‌ای در زمان ناکافی بودن بودجه عمومی، سازوکار مناسبی برای ساخت و نگهداری از زیرساخت‌ها محسوب می‌شود. یکی از نتایج اخذ این عوارض آن است که به دلیل افزایش سطح فعالیت‌های اقتصادی ناشی از کاهش هزینه‌های حمل‌ونقل و افزایش رقابت‌پذیری، درآمدهای مالیاتی دولت زیاد می‌شود. اخذ مالیات بر ارزش‌افزوده روی عوارض جاده‌ای نیز، به ‌عنوان یکی از خدماتی که دولت ارائه می‌دهد، منبع درآمد مناسبی برای دولت خواهد بود. در این مورد، مفهوم بازده مالی برای دولت تعریف شده است که مشارکت دولت را در تامین مالی پروژه می‌سنجد؛ مشارکتی که فقط هزینه‌ای نیست که دولت برای سودآور شدن پروژه می‌پردازد، بلکه نوعی سرمایه‌گذاری است که منابعی را برای دولت به دلیل اخذ درآمدهای مالیاتی در صورت بهره‌برداری از پروژه به همراه می‌آورد.4

زیرساخت‌های حمل‌ونقل با ایجاد آثار بیرونی قابل‌توجه سبب کاهش کارایی اقتصادی می‌شود، زیرا استفاده‌کنندگان از این زیرساخت‌ها که آثار بیرونی تولید می‌کنند مجبور نمی‌شوند سایر استفاده‌کنندگان از آنها را برای زیان‌هایی که ایجاد کرده‌اند جبران کنند. این موضوع مداخله دولت را با هدف اصلاح و دستیابی به کارایی توجیه می‌کند. باید توجه داشت که سطح تولید کارا مستلزم حذف کامل آثار بیرونی نیست، بلکه به معنای کم کردن آنها برای رسیدن به سطح کاراست. برای اصلاح یا درونی کردن آثار بیرونی، قیمت‌گذاری هر فعالیت باید به شکلی انجام شود که تمام هزینه‌های نهایی یک فعالیت را منعکس کند. اخذ عوارض، دستیابی به این سطح قیمت را ممکن می‌کند.

اخذ عوارض به ‌عنوان ابزاری برای مدیریت تقاضا یکی از موارد کاربرد عملی کارکردی است که در پاراگراف قبل معرفی شد، چراکه ازدحام5 یکی از آثار بیرونی است که در آن، مسافران به هنگام ورود به جاده‌های با ازدحام بالا سبب ایجاد آثاری روی سایر مسافران می‌شوند در حالی‌ که هزینه نهایی آن را نمی‌پردازند. شواهد نشان می‌دهد عوارض (یا نظام‌های قیمت‌گذاری ازدحام) به ‌ندرت در جاده‌های بین‌شهری اخذ شده است. دو دلیل عمده برای این مشاهده ذکر شده است: نخست آنکه برخلاف جاده‌های شهری که با ازدحام زیادی مواجه است، راه‌های بین‌شهری به‌طور معمول خیلی شلوغ نیست، مگر در مبادی ورودی به یک شهر بزرگ. دلیل دوم آن است که تقاضا برای جاده‌های بین‌شهری به دلیل ترجیحات متفاوت برای سفر در زمان‌های مشخصی از سال یا ساعت‌های مشخصی در روز نوسانات زیادی دارد. این امر مستلزم قیمت‌گذاری متغیر است. در این مورد، استفاده از وسایل اخذ عوارض الکترونیکی می‌تواند به مقدار زیادی در تسهیل فرآیند کارگشا باشد.

به‌طور خلاصه، اخذ عوارض سبب شکل‌گیری اقداماتی برای مدیریت تقاضا می‌شود، اقداماتی برای کاهش معضلات مربوط به ازدحام، ترغیب افراد برای انجام سفرهای درون‌شهری مشترک و استفاده از وسایل حمل‌ونقل عمومی. این اقدامات در حال حاضر به جاده‌های درون‌شهری محدود می‌شود. با وجود این، به دلیل افزایش محتمل ازدحام در راه‌های بین‌شهری و توسعه دستگاه‌های الکترونیکی اخذ عوارض، پیش‌بینی می‌شود این مجرا به شکل گسترده‌تری در آینده‌ای نزدیک استفاده شود.