برداشت اشتباه از وظایف و منابع دولت

در ارزیابی کارنامه اقتصاد ایران در 40 سال گذشته، مسعود نیلی ابتدا به توفیقات به دست‌آمده در حوزه‌های اجتماعی و زیربنایی اشاره می‌کند: «مثلاً در رسیدگی به روستاها و مناطق محروم، ایجاد زیربناهای حمل‌ونقل، گسترش خانه‌های بهداشت و توسعه خدمات پزشکی در سطح کشور.» اما به اعتقاد این اقتصاددان «آن بخش از عملکرد اقتصاد ایران که جای نقد دارد و نقطه ضعف تلقی می‌شود، وضعیت عدم تعادل‌های اقتصاد کلان است؛ عدم تعادل‌هایی مهم که از نیمه دوم دهه 13۴۰ در اقتصاد کلان ایران شکل گرفته و تا امروز هم ادامه پیدا کرده است.» مشروح گفت‌وگوی «تجارت فردا» را با مسعود نیلی درباره کامیابی‌ها و ناکامی‌های اقتصاد ایران در چهار دهه گذشته بخوانید.

♦♦♦

موضوع این گفت‌وگو بررسی کارنامه اقتصاد ایران در چهار دهه گذشته است. برای شروع بحث می‌خواهم بپرسم به نظر شما با استفاده از چه شاخص‌هایی می‌توان این کارنامه را ارزیابی کرد؟

این کار را بر اساس شاخص‌های متعارف علم اقتصاد می‌توان به دو شیوه انجام داد. شیوه اول این است که ببینیم وضعیت عدم تعادل‌های اقتصاد کلان در طول دوره مورد بررسی چه تغییراتی کرده است. آیا ابعاد عدم تعادل‌ها بزرگ‌تر شده، کوچک‌تر شده یا بدون تغییر مانده است. این ملاحظات، ذیل سرفصل مدیریت عدم تعادل‌های اقتصاد کلان قرار می‌گیرد.

شیوه دوم می‌تواند آن باشد که ببینیم در چارچوب منابع مصرف‌شده در اقتصاد، کدام بخش‌ها توسعه یافته‌اند و کدام بخش‌ها با محدودیت بیشتری مواجه شده‌اند. به عنوان مثال می‌توان بررسی کرد که در این دوره زمانی، بخش بهداشت و درمان توسعه بیشتری پیدا کرده یا بخش صنعت. و بدین‌ ترتیب می‌توان فعالیت‌های نسبی بخش واقعی اقتصاد را مورد مقایسه قرار داد.

 اگر بخواهید اقتصاد ایران را با این روش‌ها مورد ارزیابی قرار دهید، چه کامیابی‌ها و ناکامی‌هایی را برای عملکرد آن در دوره 40ساله گذشته برمی‌شمرید؟

با تفکیکی که عرض کردم، می‌توان گفت اقتصاد ایران در برخی حوزه‌ها -که عمدتاً حوزه‌های اجتماعی و تا اندازه‌ای زیربنایی است- عملکرد قابل توجهی داشته است؛ مثلاً در رسیدگی به روستاها و مناطق محروم، ایجاد زیربناهای حمل‌ونقل، گسترش خانه‌های بهداشت و توسعه خدمات پزشکی در سطح کشور. همچنین آنجا که ما با یک شوک بزرگ جمعیتی در حوزه آموزش مواجه شدیم، اقتصاد ایران توانست این شوک را هضم کند. در سال‌های گذشته زمانی رسید که تعداد دانش‌آموزان ما به نزدیک ۲۰ میلیون نفر هم رسید (رقمی که در مقایسه با آمار ۱۳ میلیون نفری امروز واقعاً قابل توجه بود). با توسعه سریع و بزرگی که در آموزش و پرورش و آموزش عالی ایجاد شد، کشور توانست از این مراحل بدون مواجه شدن با بحران عبور کند.

با این حال، آن بخش از عملکرد اقتصاد ایران که جای نقد دارد و نقطه ضعف تلقی می‌شود، وضعیت عدم تعادل‌های اقتصاد کلان است؛ عدم تعادل‌هایی مهم از نیمه دوم دهه 13۴۰ در اقتصاد کلان ایران شکل گرفته و تا امروز هم ادامه پیدا کرده است. مثالی بزنم: اگر کسی بخواهد نرخ رشد نقدینگی را در یک اقتصاد پیشرفته مورد بررسی قرار دهد، تحولاتی که در آمارها مشاهده می‌کند، تقریباً معادل نرخ سیاستگذاری‌شده بانک مرکزی و در نتیجه منعکس‌کننده سیاستگذاری پولی آنهاست. بنابراین، تحولات رشد نقدینگی به ما می‌گوید که ابزار سیاست پولی در این اقتصاد چگونه مورد استفاده قرار گرفته است. اما در اقتصاد ایران، رشد نقدینگی منعکس‌کننده سیاستگذاری پولی یا مواردی از این قبیل نیست بلکه شاخصی است که برآیند عدم تعادل‌های اقتصاد کلان را بازتاب می‌دهد. به این معنا که هر عدم تعادلی در نهایت از بانک مرکزی سر درمی‌آورد و به تامین پولی از طریق بانک مرکزی مبدل می‌شود. اگر همین مساله را به عنوان شاخصی از عدم تعادل‌های اقتصاد کلان در نظر بگیریم، مشاهده می‌شود که نرخ رشد نقدینگی از نیمه دوم دهه 13۴۰ همواره در حوالی بیست و چند درصد نوسان کرده و استمرار داشته است.

اقتصاد ایران در سال‌های پایانی رژیم گذشته با وفور درآمدهای نفتی مواجه بود. اگر برای تقریب به ذهن مقایسه را به قیمت‌های امروز انجام دهم، درآمد ارزی ما از سال ۱۳۳۸ تا ۱۳۵۰ به‌طور متوسط ۲۵ تا ۲۶ میلیارد دلار در سال بود، اما با افزایش قابل توجه قیمت نفت در دهه 1350، به بالای ۲۰۰ میلیارد دلار در سال رسید. یعنی در فاصله سال‌های ۱۳۳۸ تا ۱۳۵۰ -به قیمت‌های امروز- در مجموع کمتر از ۳۵۰ میلیارد دلار درآمد ارزی داشتیم، اما در پنج سال بعد از آن، این درآمد به بیش از ۱۰۰۰ میلیارد دلار رسید. آن هم در شرایطی که تولید ناخالص داخلی ایران در آن زمان حداکثر نصف تولید ناخالص داخلی امروز بود.

توجه کنید که در جامعه آن روز ایران، بیش از ۱۵ میلیون نفر در روستاها زندگی می‌کردند و اغلب شهرنشینان هم امکانات رفاهی چندانی در اختیار نداشتند. در چنین جامعه‌ای، وقتی دولتی پردرآمد در کنار مردم کم‌درآمد قرار می‌گیرد، گرایش‌های بازتوزیعی به شدت تقویت می‌شود. مردم از دولت می‌خواستند با چرخاندن سرانگشت تدبیر، دست‌کم بخشی از ۱۰۰۰ میلیارد دلار درآمد نفتی خود را به جامعه تزریق کرده و زندگی آنها را متحول کند. با توجه به نابرابری شدیدی که در سال‌های ۱۳۵۳ تا ۱۳۵۶ در اقتصاد ایران شکل گرفت، بلافاصله بعد از پیروزی انقلاب گرایشی بسیار قوی برای نقش‌آفرینی اقتصادی دولت، نه از طریق سیاستگذاری بلکه از طریق تخصیص مستقیم منابع، ایجاد شد و همین مساله به رشد شدید کسری بودجه دولت انجامید. اگر اشتباه نکنم در فاصله سال‌های 13۵۶ تا 13۶۲ درآمدهای دولت به‌طور اسمی تغییر چندانی نکرد، اما هزینه‌هایش یک ونیم برابر شد. تمام این شکاف از طریق استقراض از بانک مرکزی تامین شد و در نتیجه، تا رسیدن به سال‌های میانی دهه 1360، پایه پولی در اقتصاد ایران حدوداً ۱۰ برابر شد. بنابراین پایه عدم تعادل‌های اقتصاد کلان بر اساس آنچه مردم از نقش‌آفرینی دولت انتظار داشتند، گذاشته شد؛ مردم گمان می‌کردند کافی است دولت «بخواهد» به قشر کم‌درآمد توجه کند، بقیه مسائل قابل حل خواهد بود. از نظر بسیاری، وجود یک «دولت مردمی» شرط لازم و کافی برای حل همه مشکلات اقتصادی بود.

البته نکته مهمی که نباید فراموش کرد، این است که اگر آن دوران را در مقیاس جهانی مورد بررسی قرار دهیم، می‌بینیم که حتی تا اواخر دهه ۱۹۹۰ میلادی «مدیریت اقتصاد کلان» به معنای امروز آن -که استقلال بانک مرکزی و اعمال قیود سختگیرانه بر کسری بودجه را نتیجه می‌دهد- چندان جدی گرفته نمی‌شد. در اواسط دهه 19۹۰ میلادی، کشورهایی داشتیم که تورم‌های هزاردرصدی یا چند هزاردرصدی داشتند و تعداد زیادی از کشورها هم تورم‌های سه‌رقمی داشتند (از جمله ترکیه در همسایگی ما). بنابراین، این مساله بسیار شایع بود و نباید با درکی که امروز از اقتصاد کلان داریم، سه یا چهار دهه قبل را قضاوت کنیم. اما امروز که مساله مدیریت عدم تعادل‌های اقتصاد کلان به پدیده مسلط در اداره اقتصادها تبدیل شده و اهمیت آن در جریان عمل لمس شده است، چیزی که بر ما بخشودنی نیست و می‌توان به عنوان ایراد اساسی عملکرد اقتصاد ایران ذکر کرد آن است که ما هنوز در باشگاه کشورهایی قرار نگرفته‌ایم که درباره خطرات عدم‌ تعادل‌های اقتصاد کلان به جمع‌بندی رسیده‌اند. نشانه آن هم حرف‌هایی است که در اقتصاد ما زده می‌شود. هنوز برخی سیاستمداران می‌گویند اگر دولت به‌طور غیرمستقیم هم شده از بانک مرکزی استقراض کند، اشکالی ندارد و مهم آن است که این پول صرف کار مناسب شده و به ‌درستی «هدایت» شود. یعنی درک خطرات عدم ‌تعادل‌های اقتصاد کلان به تعداد معدودی از اقتصاددانان ایرانی محدود مانده و به باور سیاستمداران تبدیل نشده است. حال آنکه در سایر کشورهای جهان این مساله به یک باور جدی و یک محدودیت مهم برای سیاستمداران مبدل شده است.

 اتفاقاً سوال بعدی من درباره نوع نگاه سیاستمداران ایرانی به مقوله توسعه اقتصادی است. برخی معتقدند حتی قبل از انقلاب نگاه غالب سیاستمداران ما به توسعه، نگاهی پروژه‌محور بوده است. به این معنا که هر دولتمردی که می‌خواسته دم از موفقیت بزند، صرفاً به تعداد پروژه‌های اجراشده در دوره خود بالیده است، نه به سیاستگذاری‌هایی که انجام داده و دستاوردهایی که در اقتصاد کلان به دست آورده است. به نظر شما این نوع نگاه از کجا آمده و چه نقشی در ایجاد مشکلات امروز اقتصاد ایران داشته است؟

فکر می‌کنم این مساله به اقتصاد سیاسی رابطه سیاستمداران و مردم بازمی‌گردد. مردم سیاستمداری را دوست دارند که بتواند ناممکن‌ها را ممکن کند، در حالی که اقتصاددان می‌گوید برای به دست آوردن یک چیز باید چیز دیگری را از دست داد و ناممکن، ناممکن است. احتمالاً به همین دلیل است که در رابطه‌ای که در دهه‌های اخیر بین سیاستمداران و مردم برقرار شده، اقتصاددانان جایی ندارند. مساله این است که رابطه سیاستمداران و مردم -با مناسباتی که قبلاً اشاره کردم- جواب داده و کار کرده است. شاید سوال اصلی برای اقتصاددانان این باشد که چگونه می‌توان این حلقه را باز کرد.

اینجا مساله عدم آگاهی یا جهل به موضوع نیست. سیاستمداران احتمالاً به خوبی می‌دانند که وعده‌هایی که با رشد 25درصدی نقدینگی عملیاتی می‌شود، در نهایت به جهش نرخ ارز، تورم 20درصدی و امثال آن می‌انجامد، اما ادعا می‌کنند که می‌توانند از طریق «مبارزه با گرانی» به جنگ تورم بروند. تا زمانی که این رابطه بین مردم و سیاستمداران جواب می‌دهد، به نظر نمی‌رسد که ابعاد عدم تعادل‌های اقتصاد ایران به سمت کوچک شدن پیش رود.

 اشاره کردید که نقطه شروع این عدم تعادل‌ها به قبل از انقلاب و مقطع زمانی جهش درآمدهای نفتی بازمی‌گردد. آیا می‌توان نتیجه گرفت که نوع رابطه مردم و سیاستمداران ایرانی با تغییر نظام سیاسی هم تغییر چندانی نکرده است؟ یعنی امروز هم مردم همان توقعاتی را از سیاستمدارانشان دارند که در سال‌های پایانی رژیم پهلوی داشتند و همان رابطه مردم و سیاستمداران، اقتصاد سیاسی ما را شکل داده است؟

بله. اصولاً هرگاه نسبت «منابع در اختیار دولت» و «منابع در اختیار مردم» به‌طور معناداری به نفع دولت تغییر کرده، سیاستمداران بر حسب فضای آرمانی‌ای که در ذهن خود داشته‌اند، فرصتی طلایی پیدا کرده‌اند که رویاهای خود را تحقق‌پذیر بیابند و قهرمان مردم بی‌پناه شوند. مثلاً اگر فکر می‌کرده‌اند 50 سال باید بگذرد تا کشور به نقطه «الف» برسد، ناگهان احساس کرده‌اند که می‌توانند شخصاً این دستاورد را در پنج سال محقق کنند. این دقیقاً همان چیزی بود که در فاصله سال‌های 1352 تا 1356 در ادبیات سیاستمداران ایرانی نمود پیدا کرد. وعده‌هایی هم که به مردم داده می‌شد، در همین راستا بود. اما آن تمرین چندساله، این اشتباه را به وجود آورد که دولت حتی بدون درآمدهای افسانه‌ای نفت هم می‌تواند چنان رویاهایی را محقق کند. «فقط کافی است همت کند».

برای کسانی که سال‌های انتهای دهه 1350 و ابتدای دهه 1360 را تجربه نکرده‌اند، ممکن است خیلی تعجب‌آور باشد که بدانند همزمان با گسترش وظایف دولت در سال‌های اول پیروزی انقلاب، میزان تولید نفت ایران به کمتر از نصف کاهش یافت. یعنی همزمان منابع دولت کاهش و مصارف او افزایش یافت. حال آنکه وقتی قرار باشد دولت مسوولیت‌های بیشتری به عهده بگیرد، باید منابع بیشتری هم در اختیار داشته باشد. ولی چنین منابعی در کار نبود و فقط تصور این بود که به صرف آنکه دولت «بخواهد» کاری را انجام دهد، بقیه مسائل حل می‌شود. اگر ترکیب بودجه سال‌های 1356-1355 تا 1360-1359 را بررسی کنید، نقش پررنگ نفت را در آن می‌بینید. اما وقتی درآمد حاصل از فروش نفت کاهش پیدا کرد، استقراض از بانک مرکزی به‌جای آن نشست. این یک عدم تعادل بزرگ بود که حتی در سال‌های 1362-1361 که هنوز هزینه‌های جنگ آنقدرها هم زیاد نشده بود، خود را نشان داد و وقتی به سال 1367 رسیدیم دیگر بیش از نصف بودجه «کسری» بود و تقریباً به‌طور کامل از طریق استقراض از بانک مرکزی تامین می‌شد.

منظورم این است که وقتی نقطه شروع افزایش منابع دولت -در سال‌های ابتدایی دهه 1350 با درآمدهای نفتی- گذاشته شد، چارچوبی از خواست مردم در برابر دولت ایجاد شد که به سادگی قابل تغییر نبود بنابراین به کسری شدید بودجه انجامید.

 برداشت من از صحبت‌های شما آن است که یکی از دلایل شکست ما در سیاستگذاری اقتصادی، شناخت نادرست از واقعیت‌های اقتصادی (مثل اینکه نتیجه کسری بودجه و استقراض دولت از بانک مرکزی چیزی جز تورم نخواهد بود) است. اما آیا امروز بعد از گذشت چهار دهه، دانش و توان فنی و اجرایی سیاستگذاری درست را داریم، یا همچنان در این مسیر ناتوان هستیم و تنها می‌توانیم پروژه اجرا کنیم؟ به عبارت دیگر، اگر امروز نظام سیاسی بخواهد وارد سیاستگذاری درست اقتصادی شود، آیا به اندازه کافی «می‌داند» و «می‌تواند»؟

شاید مفید باشد همین‌جا به مطلب مهمی اشاره کنم. واژه سیاستگذاری تعریف مشخصی دارد. وقتی از سیاستگذاری مالی یا پولی حرف می‌زنیم، تعریف آن در علم اقتصاد روشن است. سیاستگذاری جزو معدود مفاهیمی است که منحصر به دولت است و یک عنصر بسیار مهم از حکمرانی به حساب می‌آید. ابزارهای سیاستگذاری روی انگیزه‌های مردم (در رفتارشان) تاثیر می‌گذارد و اهداف سیاستگذار را تامین می‌کند. به این معنا، سیاستگذاری در نقطه مقابل «تخصیص مستقیم منابع» قرار می‌گیرد. وقتی سیاستگذاری می‌کنیم، روی انگیزه‌ها تاثیر می‌گذاریم، اما وقتی تخصیص منابع انجام می‌دهیم، جایی برای عملکرد انگیزه‌ها نمی‌گذاریم و مستقیماً وارد عمل می‌شویم. تخصیص منابع آن است که دولت کارخانه بسازد، سیاستگذاری آن است که دولت کاری کند که کارخانه ساخته شود. با این تعریف، ما تقریباً سیاستگذاری نداریم. هیچ‌گاه در کشور ما گفته نشده که بودجه سال آینده در چارچوب فلان سیاست مالی تنظیم می‌شود، یا سیاست پولی ما در سال آینده چنین و چنان خواهد بود. اصلاً ابزار سیاست پولی نداریم که بخواهیم سیاست پولی اعمال کنیم. و چون تمرین سیاستگذاری نکرده‌ایم، یادگیری هم اتفاق نیفتاده است.

اگر از هر یک از مقامات بالای دولت در دهه‌های گذشته بپرسید در دوران مسوولیت خود چه سیاستگذاری‌هایی انجام داده‌اید، بدون تردید همه مواردی که آنها ذکر می‌کنند مثال‌هایی از تخصیص منابع خواهد بود. دولتمردان همواره فکر می‌کرده‌اند که درباره منابع نظام بانکی باید بگویند وام به چه کسی و برای چه کاری و با چه نرخی پرداخت شود، یا درباره ارز باید بگویند ارز با چه نرخی، به چه کسی و برای چه مصرفی پرداخت شود؛ اما اینها سیاستگذاری نیست، تخصیص منابع است. ما تمرین سیاستگذاری نداریم و فقط اسم تخصیص منابعی را که انجام داده‌ایم، سیاستگذاری گذاشته‌ایم.

 با مختصاتی که از مدیریت اقتصاد ایران تصویر شد، اگر بعد از گذشت چهار دهه از انقلاب بخواهیم ناکامی‌های عملکرد اقتصادی‌مان را اصلاح کنیم، از کجا باید شروع کنیم؟

این سوال یک پاسخ فنی سرراست دارد: از همان‌جایی باید شروع کنیم که خراب شده است. اشتباهات ما از تعریف نامتوازن از وظایف و منابع دولت شروع شده است و اصلاحات هم باید از متناسب کردن این دو شروع شود. اما این یک پاسخ فنی است و الزامات اقتصاد سیاسی را مورد توجه قرار نمی‌دهد. در دنیای واقعی، وقتی بخواهیم این پاسخ فنی را به کار ببندیم و اصلاحات را آغاز کنیم، مورد حمایت مردم قرار نخواهیم گرفت. و سیاستمدار همیشه طرف مردم است؛ چون رای و حمایت آنها را لازم دارد. بنابراین، مساله اصلی ما این است که چه راه‌حلی برای عدم ‌تعادل‌های اقتصادی‌مان پیدا کنیم که شامل ملاحظات اقتصاد سیاسی هم باشد.

فراموش نکنید که عدم ‌تعادل‌های اقتصاد کلان ما در واقع تعادل‌های اقتصاد سیاسی هستند. چون ذی‌نفعان آنها بر متضررهایشان غلبه دارند و به نوعی «شکل‌گرفته و قوام‌یافته» هستند. ضمن اینکه بخش قابل توجهی از متضرران تعادل‌های اقتصاد سیاسی، جزو آیندگان هستند و برداشتی از آنچه امروز اتفاق می‌افتد، ندارند. در مجموع، این مساله بحث مبسوط جداگانه‌ای را می‌طلبد. وگرنه راه‌حل فنی همواره وجود داشته و اقتصاددانان هم همواره آن را ارائه داده‌اند.