درمانده

اقتصاد ایران در سال ۱۳۹۷ عملکرد مناسبی نداشته است. این عملکرد نامناسب را می‌توان ذیل مولفه‌های مختلف اقتصادی مشاهده کرد. برای تحلیل شرایط و عملکرد اقتصادی می‌توان سیاست‌های اتخاذشده در بخش‌های مختلف اعم از سیاست‌های ارزی، پولی و بودجه‌ای را تحلیل و نقش این سیاست‌ها را در چگونگی عملکرد نامناسب اقتصادی کشور ارزیابی کرد. اما در یک تصویر بزرگ‌تر آنچه بستر اصلی تصمیم‌گیری اقتصادی کشور را شکل داده نوع حکمرانی اقتصادی و سیاسی کشور است. از این‌رو به نظر می‌رسد عامل بنیادی در عملکرد نامناسب اقتصاد کشور در سال ۱۳۹۷ نوع حکمرانی کشور است. سال ۱۳۹۷ را می‌توان سال آزمون سیاستمداران دولت یازدهم و دوازدهم در چگونگی اداره اقتصاد دانست. در این سال چشم‌انداز کاهش منابع ارزی ناشی از تحریم‌های نفتی و تحقق این کاهش باعث شد تا اقتصاد ایران از مسیر اتوپایلوت خود که با درآمدهای نفتی تنظیم شده بود خارج شود و عملکرد اقتصاد به میزان به مراتب بیشتری نسبت به گذشته، از کیفیت سیاستگذاری اقتصادی متاثر شود. تغییر حالت اقتصاد به دلیل تغییر در درآمدهای نفتی در حالی رخ داد که به نظر می‌رسد سیاستمداران و همچنین بخش مهمی از نظام دیوانسالاری کشور آمادگی مواجهه با چنین شرایطی برای اداره اقتصاد را نداشتند و از این‌رو عملکرد مناسبی از خود برای مواجهه در این شرایط بر جای نگذاشتند. به ویژه آنکه این کاهش در منابع ارزی ذیل مساله تحریم‌های اقتصادی به وقوع پیوست و چگونگی قاعده‌گذاری برای مواجهه با تحریم‌ها در معرض پایش طرف مقابل قرار داشت و سیگنالی مهم برای چگونگی مواجهه با ایران محسوب می‌شد.

با وجود این نحوه برخورد مجموعه سیاستگذار کشور به شوک‌های اقتصادی واردشده به اقتصاد طی سال گذشته عمدتاً واکنشی و منفعلانه بوده است. در واقع در سال گذشته دولت به مثابه یک آتش‌نشان در هر مقطعی با بروز مشکل سعی در هدایت مجموعه تصمیم‌گیر و کارشناسی به سمت مواجهه با آتش داشت. این در حالی است که نحوه مواجهه با بخشی از مشکلات ایجادشده نه مصداق خاموش کردن آتش بلکه مصداق ریختن بنزین روی آتش بود و از این‌رو نه‌تنها کمک به حل مشکلات نکرد بلکه باعث تشدید برخی از آنها شد. این در حالی است که طی حدود یک‌سال گذشته حداقل سه برنامه اقتصادی برای مواجهه فعالانه با شرایط اقتصادی ناشی از تحریم طراحی و به مجموعه تصمیم‌گیران کشور ارائه شد. با این حال این برنامه‌ها مبنای عمل و تصمیم قرار نگرفت و همین امر باعث شد نه‌تنها بین دستگاه‌های مختلف اجرایی تقسیم‌ کار روشن و مشخصی شکل نگیرد بلکه سیاست‌های اتخاذشده نیز در سازگاری و هماهنگی با یکدیگر نباشند. چرایی عدم مبنا قرار گرفتن این برنامه‌ها را شاید بتوان ذیل چند عامل دسته‌بندی کرد.

دولت یازدهم و دوازدهم شاید نخستین دولت طی دو دهه گذشته باشد که فاقد پایگاه اجتماعی ویژه‌ای در بین آحاد مردم است و در واقع در معنای مرسوم آن هوادار و طرفدار ندارد. دولت‌های پیشین در ایران به ویژه دولت‌های هفتم تا دهم، ترجیحات گروه‌های خاصی از مردم را نمایندگی می‌کردند و سیاست‌های خود را در عمل بر مبنای ترجیحات این گروه‌ها تنظیم می‌کردند. همین امر باعث شده بود که گروهی از مردم فارغ از دستاوردهای این دولت‌ها از آنها پشتیبانی و حمایت می‌کردند و حتی بخشی از این حمایت و سمپاتی همچنان و با وجود اتمام فعالیت این دولت‌ها ادامه داشته است. این در حالی است که دولت یازدهم و دوازدهم از ابتدا رویکرد خود را نه بر مبنای پایگاه اجتماعی و ترجیحات مردم در داخل بلکه یک پروژه مشخص و ایجاد گشایش در روابط خارجی کشور تعریف کرد که توانست ذیل برجام دستاورد قابل توجهی کسب کند و از بعد اقتصادی و امنیتی گشایش موثری برای کشور ایجاد کند که بخشی از این دستاوردها به ویژه در حوزه امنیتی همچنان تداوم دارد.

 با این حال پذیرش شرایط تحریمی و جنگ اقتصادی به معنای کاهش ارزش دستاوردهای کسب‌شده ذیل برجام بود. در نبود پایگاه اجتماعی قابل توجه، پذیرش شرایط جدید توسط دولت با دشواری بالاتری از نظر هزینه‌های سیاسی آن مواجه بود.

 به علاوه از منظر ارتباط دولت با سایر نهادهای سیاسی کشور دولت یازدهم و به ویژه دولت دوازدهم به صورت نسبی در موقعیت مستحکمی قرار نداشت. مباحث ایجادشده پیرامون دولت طی پنج سال گذشته، شکل رقابت‌های انتخاباتی ریاست جمهوری دوره دوازدهم، تکرار جمله پایان رقابت‌های انتخاباتی توسط رئیس‌جمهور طی یک‌سال گذشته و بالاخره پشتیبانی صریح رهبری در تابستان مبنی بر جلوگیری از شکل‌گیری اقدامات موازی و لزوم پشتیانی همه گروه‌ها از دولت، نشان‌دهنده وجود رقیب سیاسی قوی و در کمین برای دولت طی سال‌های گذشته بوده است.

پذیرش شرایط جدید و تغییر جهت سیاست‌ها می‌توانست تلقی ناکارآمدی دولت مستقر و تضعیف دستاوردهای پیشین آن را به همراه داشته باشد و دولت را بیش از پیش در موقعیت ضعف قرار دهد. از این‌رو دولت دوازدهم در پذیرش شرایط جدید از خود مقاومت نشان داد. در واقع از بعد سیاست داخلی نوع رابطه دولت با مردم و همچنین شکل تقسیم قدرت پنهان و آشکار بین نهادهای مختلف سیاسی کشور، دولت را از منظر عوامل داخلی در شرایط قدرت نسبی برای مواجهه با شرایط جاری قرار نداد.

عامل سوم به تلقی تصمیم‌گیران اصلی کشور در خصوص چگونگی حل مشکلات کشور برمی‌گردد. اقتصاد ایران طی دهه‌های گذشته با مشکلات ساختاری متعددی مواجه بوده است که عدم سیاستگذاری صحیح باعث انباشت این مشکلات و شکل‌گیری ابرچالش‌های مختلف اقتصادی شده است. با این حال طی تمامی این سال‌ها حداقلی از منابع نفتی اداره کشور را ممکن ساخته و باعث شده این مشکلات و ابرچالش‌ها بروز بیرونی جدی پیدا نکنند. نوع ابرچالش‌های اقتصادی ایران به گونه‌ای است که تمامی آنها نیازمند وجود منابع مالی برای کنترل و مدیریت هستند. کسری صندوق‌های بازنشستگی، کسری بودجه دولت، ناترازی شبکه بانکی، سرمایه‌گذاری به منظور ایجاد اشتغال و سرمایه‌گذاری در حوزه آب و محیط زیست همگی نیازمند منابع مالی هستند که بتوان این مشکلات را تخفیف داد. هرچند تزریق منابع مالی نمی‌تواند مسائل این حوزه‌ها را به‌طور کامل و برای بلندمدت حل کند با این حال می‌تواند از بروز مشکلات جلوگیری کند. با این حال نوع نظام سیاسی ایران به گونه‌ای است که عمدتاً دولت‌ها فاقد رویکرد بلندمدت برای اداره اقتصاد کشور هستند و از این‌رو جهت‌گیری دولت‌ها عمدتاً ناظر بر کنترل شرایط اقتصادی و ایجاد بهبودهای نسبی و مقطعی است به‌طوری که آثار مثبت این بهبودها در دوره عمر دولت‌ها بروز پیدا کند. طی دو دهه گذشته هیچ دولتی در ایران حاضر به انجام اصلاحات اقتصادی که هزینه‌های آن در دوره دولت مستقر و منافع آن در دولت بعدی باشد، نشده است. در واقع در یک برآورد هزینه-فایده دولت‌ها در ایران ترجیح داده‌اند که راهبرد اصلی خود را کنترل شرایط قرار دهند نه اینکه مسائل ساختاری اقتصاد کشور را حل کنند. در چنین شرایطی ناظر بر ابرچالش‌های اقتصادی کشور و نیازمندی به تامین منابع برای کنترل این چالش‌ها، به نظر می‌رسد دولت یازدهم و دوازدهم خودآگاه یا ناخودآگاه رویکرد خود را تامین منابع مالی از خارج برای کنترل ابرچالش‌ها تعریف کرده است که تحقق این تامین منابع مستلزم وجود رابطه مثبت و سازنده با جهان است و قاعدتاً نمی‌توان ذیل تحریم‌ها اقدام به جذب منابع مالی کرد. این تلقی و رویکرد دولت در حالی است که بخش دیگری از نظام سیاسی کشور حداقل در مقطع جاری، نوع رابطه خود با جهان بیرون را به شکل دیگری تنظیم کرده است که در تقابل با رویکرد دولت جاری قرار می‌گیرد. به نظر می‌رسد همین امر باعث ایجاد شکاف در داخل مجموعه تصمیم‌گیران کلان کشور در خصوص چگونگی مواجهه با شرایط تحریمی شده و باعث شده است که همگرایی تحلیلی در خصوص راهبرد کلان چگونگی مواجهه با این شرایط ایجاد نشود و امکان پیاده‌سازی سیاست‌های فعالانه اقتصادی ایجاد نشود.

به علاوه از منظر دیوان‌سالاری، در شرایط جاری کشور فاقد یک مجموعه چابک و تصمیم‌گیر برای مواجهه با شرایط است. از جمله ویژگی‌های مهم نظام دیوان‌سالاری کشور تعلل در اتخاذ تصمیمات مهم و تعجیل در اتخاذ تصمیمات نادرست است. در شرایط تحریمی هزینه‌های اقتصادی چنین ویژگی‌هایی به مراتب از شرایط نرمال اقتصادی بیشتر است. این ویژگی‌ها در کنار نبود تقسیم کار روشن و مشخص بین دستگاه‌های مختلف اقتصادی کشور و وجود مراکز مختلف و متعدد تصمیم‌گیر سبب شده است تا ناهماهنگی و ناسازگاری بین سیاست‌های مختلف ایجاد شود. این در حالی است که شرایط جاری نیازمند وجود یک تقسیم کار روشن بین دستگاه‌های مختلف و پایش و نظارت بر چگونگی پیش‌برد وظایف محول‌شده طی یک زمان‌بندی مشخص و کوتاه است. نبود چنین شرایطی سبب استهلاک توان دستگاه‌های کشور و همچنین عدم اتخاذ تصمیمات صحیح در زمان مناسب شده است که این امر باعث شده است اثربخشی بخشی از سیاست‌های درست نیز محدود شود.