قانون دست دولت را بسته

اقتصادِ به نفت وابسته، سبب شده که سازمان‌ها و نهادهای متعددی از مالیات معاف شوند و بخش دیگری از پرداخت مالیات فرار کنند. اما پدرام سلطانی می‌گوید درست در سال‌هایی که قیمت نفت افت کرده یا صادرات نفت تحریم شده، دولت به فکر اصلاح قانون‌های مالیاتی یا افزایش شیوه مالیات‌ستانی افتاده است. مانند اخذ مالیات بر ارزش ‌افزوده در سال 87 یا اصلاح قانون مالیات‌های مستقیم سال 94. به گفته نایب‌رئیس اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی ایران، امسال هم سال سخت درآمدی برای دولت است. دولت از منظر درآمدها تحت فشار است و جامعه مستعد اعتراض، توان هر اصلاحی را از دولت گرفته از سوی دیگر درآمدها هم در منگنه تحریم است. سلطانی می‌گوید قانون و سازوکارهای قانونی از یک‌سو و عدم همکاری برخی از نهادها و بانک‌ها دست دولت را برای مالیات‌ستانی از نهادهای معاف از مالیات و فراریان مالیاتی بسته. حال در این شرایط ابتکار دولت، انتشار لیست معافیان مالیات در لایحه بودجه سال 98 است. او می‌گوید دولت با این کار خواسته مجلس و افکار عمومی را بار دیگر با نهادهای معاف از مالیات مواجه کند تا شاید فشار افکار عمومی منجر به اصلاح قانون شود و این نهادها تن به پرداخت مالیات بدهند. مشروح این گفت‌وگو را در ادامه می‌خوانید.

♦♦♦

 سال 98 سال سخت درآمدی و هزینه‌ای برای دولت خواهد بود. درآمدهای نفتی کاهش یافته و گفته‌اند نفت 25 درصد منبع درآمدی را تامین خواهد کرد و بودجه باید مالیات‌محور باشد. اما آیا مالیات‌ستانی به شیوه کنونی توان تامین بخش مهمی از درآمدهای دولت در سال 98 را دارد؟

منابع دولت در بودجه 98 مانند سنوات گذشته، به سه رکن اصلی تقسیم می‌شود؛ درآمدهای نفتی، درآمدهای مالیات و واگذاری دارایی‌های مالی و سرمایه‌ای. هنوز اعداد و ارقام بودجه رسماً عنوان نشده اما آن‌گونه که معاون اول رئیس‌جمهور گفته امسال تنها 25 درصد منابع درآمدی دولت از محل نفت است. البته باید به این نکته توجه کنیم که در بودجه سنوات گذشته هم، سهم نفت در درآمدهای عمومی بودجه برابر و حتی در برخی از سال‌ها کمتر از درآمدهای مالیاتی بوده است. در سال 92 مسوولان اعلام کردند برای اولین‌بار منابع نفتی کمتر از 50 درصد از منابع بودجه را تامین می‌کند. آن زمان دور قبلی تحریم‌ها بود و ما در تنگنای صادرات نفتی قرار داشتیم و دولت مجبور شد، سهم نفت را در بودجه کاهش دهد و به درآمدهای مالیاتی بیشتر روی بیاورد. اصولاً این رویه اقتصاد ماست. یعنی در سال‌هایی که نفت تحریم بوده یا درآمدهای نفتی به شدت افت کرده، دولت‌ها به مالیات‌ستانی بیشتر روی آورده‌اند و کمتر به منابع نفتی اتکا کرده‌اند. جز در سال‌های 95، 96 و 97 درآمدهای نفتی در مقایسه با مالیات، اعداد کوچک‌تری را در منابع بودجه به خود تخصیص داده‌اند.

در سال‌هایی که ما از نظر درآمد نفت تحت فشار بوده‌ایم دولت سعی کرده یا شیوه مالیات‌ستانی را بهبود دهد یا پایه‌های مالیاتی را افزایش دهد و این سبب افزایش درآمد مالیاتی شده است. برای مثال از سال 87 با توجه به ایجاد یک پایه جدید مالیاتی با عنوان مالیات بر ارزش افزوده دولت پایه جدید مالیاتی ایجاد کرد. بر اساس قانون برنامه پنجم هم قرار شد میزان مالیات بر ارزش‌افزوده سالانه یک درصد رشد کند و یک درصد را هم اخیراً برای سلامت در نظر گرفتند. این مالیات جدید در فاصله زمانی سال 87 تا 96 میزان درآمدهای مالیاتی دولت را به شدت افزایش داد. به گونه‌ای که سبب شد، درآمدهای مالیاتی در این سال‌ها همواره رشد دورقمی را تجربه و فاصله خود را با دیگر منبع درآمدی بودجه کم کند و میزان رشد آن قابل توجه شود. این موضوع سبب شد درآمدهای مالیاتی در سال‌های گذشته رقمی بین 30 تا 40 درصد منابع بودجه را به خود اختصاص دهد.

  در همین دوره قانون مالیات‌های مستقیم هم اصلاح شد.

بله، موضوع دیگری که از سال 94 اتفاق افتاد، تصویب و اجرایی شدن اصلاح قانون مالیات‌های مستقیم بود که عملاً ضمانت‌های اجرایی و احکام لازم را به سازمان امور مالیاتی و دولت برای اجرایی کردن نظام جامع مالیاتی داد و قدرت وصول مالیات و ردیابی و کشف درآمدهای افراد را برای سازمان امور مالیاتی بیشتر کرد. البته از زمان اصلاح این قانون، دستگاه‌های بزرگ کارشکنی‌های جدی در مسیر اجرای نظام جامع مالیاتی ایجاد کردند و بخش عمومی و حتی بانک‌ها در راستای سرعت بخشیدن و تکمیل نظام جامع مالیاتی همکاری لازم را انجام نمی‌دهند. اما با وجود همه این کارشکنی‌ها و عدم همراهی دستگاه‌های مختلف، میزان درآمدهای مالیاتی افزایش یافته و سازمان امور مالیاتی توانست افراد و فعالیت‌های اقتصادی جدیدی را شناسایی کند و از آنها مالیات بگیرد. قانون مبارزه با پولشویی هم که از سال 1391 اجرایی شد، تا حدی ابزاری را به دولت داد که با ردیابی پولشویی که البته بخشی از این پولشویی را فرارهای مالیاتی به خود اختصاص می‌دهد، اهرمی داشته باشد برای برخورد با فراریان مالیاتی و وصول مالیات مربوطه از آنها.

  اما همچنان آمارها می‌گوید حدود 60 درصد اقتصاد ایران یا معاف از مالیات‌اند یا از پرداخت مالیات فرار می‌کنند. یعنی به‌‌رغم برخی از بهبودها هنوز مشکلات جدی در مساله مالیات وجود دارد.

نکته مهم همین است. اگرچه درآمدهای مالیاتی دولت افزایش پیدا کرده و نرخ اسمی این درآمد هر سال رشد دورقمی را تجربه کرده اما نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی همچنان پایین است. یک شاخص مهم برای سنجش میزان وصول مالیات و درآمدهای مالیاتی دولت، نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی است. در دهه 80 و به‌ویژه اوایل آن ما توانستیم با اصلاح قانون مالیات‌های مستقیم نسبت مالیات به GDP را از حدود 5 به 5 /6 تا 7 درصد برسانیم. امید می‌رفت با اصلاح قانون مالیات‌های مستقیم و دریافت مالیات بر ارزش‌افزوده، این نسبت افزایش یابد. اما جالب است که این نسبت هیچ تغییری نکرده و نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی همان 7 تا 8 درصد است.

  این چه پیامی می‌دهد؟ آیا نشان‌دهنده این است که به موازات افزایش مالیات‌ستانی از بخش شفاف اقتصاد، فرار مالیاتی و حجم اقتصاد غیررسمی بزرگ‌تر شده است؟

بله، مساله همین است. بر اساس اظهار سازمان امور مالیاتی حدود 40 درصد اقتصاد ما از مالیات معاف است. به غیر از آن بخش قابل توجهی از اقتصاد ما زیرزمینی است و مالیات پرداخت نمی‌کند. این نشان می‌دهد تولید ناخالص داخلی ما رشد کرده اما بخش مهمی از آن مالیات نمی‌دهد و از پرداخت مالیات فراری است. این نشان‌دهنده ناتوانی دولت در حوزه مالیات‌ستانی و برقراری عدالت مالیاتی است. یعنی دولت به‌رغم اصلاحات قانونی هنوز نتوانسته به‌گونه‌ای عمل کند که بخش بیشتری از اقتصاد مالیات بدهد و فشار مالیات از دوش بخش شفاف اقتصاد برداشته شود و بخش خاکستری و اقتصاد غیررسمی را هم مجبور به پرداخت مالیات کند تا اقسام گروه‌های درآمدی سهم خود را در اداره کشور تامین کنند. این نشان‌دهنده یک نقیصه بزرگ در نظام مالیات‌ستانی ماست. متاسفانه هنوز نظام جامع مالیاتی در کشور ما وجود ندارد و به‌رغم اتمام فرصت قانونی آن، هنوز هم اجرا نشده. بنابراین به غیر از اینکه بخش قابل توجهی از اقتصاد کشور از مالیات معاف هستند، بخش بزرگی هم از پرداخت مالیات فرار می‌کنند.

  همان‌طور که همه می‌دانیم بخش زیادی از اقتصاد به موجب قانون از پرداخت مالیات معاف است. آیا اینها نهادها و دستگاه‌هایی هستند که فعالیت اقتصادی سودآوری ندارند پس معاف از مالیات‌اند یا این امتیاز ویژه‌ای است که به هر دلیلی به آنها داده شده است؟

این سازمان‌ها نه تاکنون اظهارنامه مالیاتی داده‌اند و نه فعالیت اقتصادی خود را شفاف اعلام کرده‌اند. تا زمانی که این واحدها شفاف نشوند و اظهارنامه مالیاتی خود را به سازمان امور مالیاتی ندهند و برابر قانون اصلاح مواد 1، 6 و 24 قانون اجرای سیاست‌های اصل 44 صورت‌های مالی خود را به سازمان بورس ارائه ندهند، نمی‌توانیم بگوییم که آنها سودآورند یا زیان‌ده. اما عقل حکم می‌کند که این واحدها سودآورند که 40 سال است فعال‌اند و به فعالیت خود ادامه می‌دهند. بنگاهی که مدام زیان بدهد نمی‌تواند برای 30 تا 40 سال دوام داشته باشد. شما می‌دانید یکی از دلایلی که سبب اجرای سیاست‌های اصل 44 شد، این مساله بود که دولت بنگاه‌های زیان‌ده را واگذار کند. چون ما می‌دیدیم بنگاه‌های اقتصادی بسیاری در دولت وجود دارند که همه زیان‌ده هستند و نه‌تنها سودآوری برای اقتصاد ندارند، بلکه بخش قابل توجهی از بودجه دولت را هم می‌بلعند. در نتیجه دولت آنها را واگذار کرد. اینها حتماً بنگاه‌های سودآوری هستند. اما مالیات نمی‌دهند. این معافیت هم به حکم قانون است. یعنی این معافیت بر اساس قانون و سازوکارهای قانونی است.

  دولت از نظر درآمدی در تنگناست و در همه این سال‌ها عدالت مالیاتی را هم زیر پا گذاشته و این نهادها معاف از مالیات بوده‌اند. دلیل سکوت دولت‌ها در برابر این نهادها چیست؟

ببینید دلیل معافیت قانون و سازوکارهای قانونی است. اما یک نکته دیگر هم وجود دارد. در همه دهه‌های گذشته، درآمدهای نفتی بخش اعظم بودجه را تامین می‌کرده. نفت، کمک کرده بود ما به سادگی بخش اعظم اقتصاد را خارج از چتر مالیاتی نگه داریم و برای دهه‌ها بخشی از اقتصاد را از مالیات معاف کنیم. این به دلیل اتکا به درآمدهای نفتی و شیرینی و سهولت کسب این درآمدها بوده است. نفت اهرم قدرتمندی را به کل دولت و مجموعه حاکمیت داده برای اینکه خارج از چارچوب حکمرانی خوب تصمیماتی را بگیرد و هزینه این تصمیم‌ها را از ثروت ملی و جیب مردم پرداخت کند. هرگاه این جیب کوچک شده، دولت به ناچار به این روی آورده که منابع و پایه‌های جدید مالیاتی را شناسایی و تعریف یا روش‌های مالیاتی کاراتری را وضع کند. در اوایل دهه 80 که قیمت نفت به شدت افت کرده بود، در دوره گذشته تحریم‌ها در سال 92 و اکنون سه دوره‌ای است که دولت‌ها بیش از همیشه به صرافت افتادند منابع بودجه را از طریق مالیات تجهیز کنند. چون دست آنها از نفت کوتاه بود.

  شما می‌گویید دولت‌ها وقتی سراغ مالیات‌ستانی بیشتر می‌روند که درآمدهای نفتی به مخاطره افتاده باشد. امسال شرایط خاصی است. دولت در یک‌سو با کمبود منابع نفت مواجه است و حتی ممکن است بخش مهمی از درآمدهای نفتی تهاتر شود. تولید توان پرداخت مالیات بیشتر را ندارد. انتشار بیش از اندازه اوراق مشارکت هم در میان‌مدت مشکل‌زا خواهد بود و عواقب خود را دارد. در سوی دیگر ما با مطالبات انباشته مواجهیم. از یارانه نقدی و سبد کالا و یارانه انرژی گرفته تا دیگر تعهدات دولتی. دولت امسال هم به شدت تحت فشار است. اما دولت به جای اصلاح این همه، سکوت در پیش گرفته است.

ببینید در بودجه 98، دولت جز نفت و مالیات منبع درآمدی دیگری هم دارد و آن واگذاری دارایی‌های مالی و سرمایه‌ای است. به طور مشخص انتشار اوراق مشارکت و شرکت‌های دولتی است که در سال‌های گذشته رقم قابل توجهی بوده است. امسال هم به نظر می‌رسد دولت روی واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای حساب ویژه باز کرده است. البته انتشار بیش از حد این اوراق هم دردسرساز خواهد بود. اما یک چیز کاملاً مشخص است. آن هم اینکه دولت امسال در تنگنای بسیار شدیدی قرار دارد، هم در داخل و هم خارج.

از یک‌سو، ماجرای تحریم‌های بین‌المللی درآمدهای دولت از محل نفت را به شدت کم کرده و دولت در فشار مالی است. از سوی دیگر انتظارات عمومی و افول سرمایه اجتماعی دولت را برای هر اصلاحی محتاط کرده. دولت هر قدم اصلاحی که بخواهد در بودجه بردارد در کوتاه‌مدت منجر به افزایش هزینه سبد خانوار می‌شود. اما این افزایش دولت را نگران و محتاط می‌کند اگرچه در میان‌مدت و بلندمدت به نفع اقتصاد کشور باشد.

مشخصاً بحث یارانه‌های انرژی یکی از مواردی است که در لایحه بودجه سال 97 ارائه شد اما بعد از اعتراضات دی‌ماه مسکوت ماند و از لایحه حذف شد. این نشان می‌دهد هم دولت و هم مجلس نگاهشان به جامعه است که آیا جامعه پذیرش این موضوع را دارد یا نه و آیا این تغییرات می‌تواند منجر به بروز نارضایتی شود یا نه؟ سیاستگذار نسبت به شرایط عمومی محتاط شده است. شرایط نامساعدی است، شهروندان در تنگنا هستند و جامعه مستعد اعتراض و نارضایتی است. این دست دولت را برای اصلاحات می‌بندد در نتیجه دولت در طرف هزینه‌ها کاری نمی‌تواند انجام دهد. پس دولت باید فکری به حال درآمدها و افزایش آن کند. تکلیف نفت مشخص است. دولت امید به انتشار اوراق و مالیات دارد.

  اما آیا بخش‌های شفاف توان پرداخت بیشتر مالیات را دارند؟

بخش شفاف اقتصاد نمی‌تواند مالیات دیگری بپردازد. قوانین و مقررات موجود هم دست دولت را برای اخذ مالیات از برخی از نهادها گرفته است. مادامی که قانون از معافیت مالیاتی این نهادها حمایت کند، دولت از مالیات‌ستانی از این نهادها محروم است.

  پس چاره کار چیست؟

دولت ابتکاری در لایحه بودجه سال 98 از خود نشان داده و گفته لیست نهادهای معاف از مالیات را به مجلس ارائه خواهد کرد. یعنی نام تمام نهادهایی که از مالیات معاف هستند به پیوست بودجه به مجلس می‌رود. با انتشار لایحه بودجه به صورت عمومی، هم مردم هم نمایندگان مجلس در جریان این مساله قرار می‌گیرند. دانستن حق مردم است و پاسخگویی و شفاف‌سازی از ارکان حکمرانی خوب است. شفاف‌سازی و انتشار لیست معافیان از مالیات منجر به فشار افکار عمومی می‌شود و شاید این مساله کمک کند که این معافیت‌های اقتصادی حذف شود و بخش بزرگی از اقتصاد به زیر چتر مالیات برود. از این منظر این اقدام دولت مثبت و قابل توجه است.

صرف‌نظر از اینکه در این شرایط بسیار مهم و ضروری است که همه نهادها و بخش‌های اقتصادی با پرداخت مالیات به کمک کشور بیایند، این هم سبب می‌شود که در سال آینده فشار مالیات بر بخش شفاف و پرداخت‌کننده مالیات و بخش تولید که در چالش است، مضاعف نشود. هم یک احساس حرکت به سمت عدالت مالیاتی است و می‌تواند رضایت نسبی در سایر مالیات‌دهندگان و بخش تولید ایجاد کند که قرار نیست دائم یک جریان تافته جدا بافته‌ای در اقتصاد باشد که مالیات نمی‌دهد.

  اینکه دولت می‌خواهد لیست معاف‌شدگان را به مجلس بدهد در راستای شفاف‌سازی است؟

البته نمایندگان همه می‌دانند کدام نهادها و دستگاه‌ها معاف از مالیات‌اند. این لیست بارها به مجلس رفته اما این اقدام گامی برای آگاهی شهروندان است تا هم افکار عمومی و هم نمایندگان این را اعلام کنند.

  چرا لیست را به مردم اعلام نکردند؟

وقتی بودجه منتشر شود این لیست هم منتشر می‌شود. دولت لایحه را منتشر می‌کند و با انتشار لایحه یکی از ضمایم، انتشار لیست بنگاه‌ها و مجموعه‌های معاف از مالیات است. اگر این لیست انتشار عمومی نیابد، یک جای کار ایراد دارد.

  اگر دولت نتواند از معافان و فراریان مالیاتی، مالیات بیشتری بگیرد آیا بخش تولید توان پرداخت مالیات بیشتر را دارد؟

به هیچ وجه چنین توانی در بخش تولید وجود ندارد. بخش تولید امسال با مشکلات بسیاری مواجه شد و آن را تضعیف کرد. حال شما تصور کنید در چنین شرایطی دولت فقط به همان بخش شفاف فشار وارد کند و بخش غیرشفاف و برخی از نهادها، از هر مالیاتی معاف باشند. این نارضایتی و احساس بی‌عدالتی در جامعه ایجاد می‌کند و تبعات آن برای کشور خوب نیست. چراکه چالش بخش تولید با سازمان امور مالیاتی را بیشتر می‌کند. اعتراضات این بخش بیشتر می‌شود و امکان دارد بخشی از تولید از ادامه فعالیت منصرف شوند.

آنچه تا اینجا گفتم مساله معاف‌شدگان از مالیات بود. اما بخش بزرگی از اقتصاد ما فرار مالیاتی دارد. ما باید به فکر راهی برای جلوگیری از این فرار مالیاتی باشیم. بر اساس قانون مالیات‌های مستقیم بخشی از این مشکل حل شد. اما متاسفانه بانک‌ها و نهادهای عمومی و سازمان‌هایی که در قانون اصلاح مالیات‌های مستقیم در ماده 169 نام آنها ذکر شده، برای حل مشکل فرار مالیاتی همکاری نمی‌کنند. اگر آنها همکاری کنند، بخش دیگر مشکل هم می‌تواند حل شود. اگر کارشکنی‌ها کمتر و همکاری بانک‌ها بیشتر شود، بخشی از فرار مالیاتی را هم می‌توان شناسایی کرد.