پالایش حساب‌ها

بر اساس حکم بند (ب) ماده (17) قانون برنامه ششم توسعه افتتاح حساب‌های دستگاه‌های اجرایی صرفاً از طریق خزانه‌داری کل کشور و نزد بانک مرکزی است. هدف از این اقدام نیز «افزایش سرعت و کارایی گردش حساب‌های درآمدی و هزینه‌ای دولت، شفاف‌سازی و ایجاد امکان نظارت برخط، بر کلیه حساب‌های دستگاه‌های اجرایی و کاهش اثرات منفی عملیات مالی دولت بر نظام بانکی» عنوان شده است. قبلاً نیز برای این موضوع حکم قانونی وجود داشته است. به عنوان مثال در ماده (39) قانون محاسبات عمومی آمده: «وجوهی که از محل درآمدها و سایر منابع تامین اعتبار منظور در بودجه کل کشور وصول می‌شود و همچنین درآمدهای شرکت‌های دولتی به استثنای بانک‌ها و موسسات اعتباری و شرکت‌های بیمه باید به حساب‌های خزانه که در بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران افتتاح می‌‌شود تحویل شود.» همچنین در ماده (76) همین قانون عنوان شده که «برای وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی و شرکت‌های دولتی (به استثنای بانک‌ها و شرکت‌های بیمه و موسسات اعتباری) و واحدهای تابعه آنها در مرکز و شهرستان‌ها حسب مورد از طرف خزانه یا نمایندگی خزانه در استان‌ها در بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران یا سایر بانک‌های دولتی که از طرف بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران نمایندگی داشته باشند، به تعداد مورد نیاز حساب‌های بانکی برای پرداخت‌های مربوط افتتاح خواهد شد. ... و کلیه پرداخت‌های دستگاه‌های نامبرده منحصراً از طریق حساب‌های بانکی مذکور مجاز خواهد بود. ...»

بنابراین در قوانین قبلی کشور به اندازه کافی برای افتتاح حساب‌ها زیر نظر خزانه‌داری کل کشور قانون وجود داشته اما متاسفانه به آن عمل نمی‌شده است. تصویب ماده (17) قانون برنامه ششم توسعه تکرار قوانین قبلی و البته با ادبیات جدید است.

حساب‌هایی که دستگاه‌های اجرایی افتتاح یا نگهداری می‌کنند دارای ماهیت متفاوت‌اند. یکی از این حساب‌ها مخصوص دریافت وجوه است که باز می‌تواند به وجوه عمومی یا اختصاصی یا سایر (مانند دریافت هدایا و کمک‌ها و نظایر آن) تقسیم شود. حساب دیگر حساب پرداختی است که دستگاه اجرایی از محل آن اعتبارات را پرداخت می‌کند که باز می‌تواند به چند حساب تقسیم شود مانند پرداخت از محل وجوه عمومی، پرداخت از محل درآمدهای اختصاصی و سایر (مانند پرداخت از محل کمک‌ها و هدایا). نوع دیگر حساب، حساب سپرده است؛ مانند حسابی که شرکت‌های دولتی بابت ودیعه اشخاص نگهداری می‌کنند یا حسابی که قوه قضائیه باید بابت سپرده افراد نگهداری کند. نوع دیگر حساب، حسابی است که دستگاه‌ها باید برای بازنشستگان نگهداری کنند. حساب‌های دیگری نیز وجود دارد مانند حساب رد وجوه اضافه دریافتی یا رد وجوه حساب تنخواه. همچنین حساب‌ها می‌تواند ارزی یا ریالی باشد.

متاسفانه تاکنون سوءاستفاده‌های زیادی از این حساب‌ها می‌شده است. به طوری که گاهی دستگاه‌های اجرایی، حساب‌هایی را به نام افراد (اشخاص غیرحقوقی) افتتاح می‌کرده یا از این حساب‌ها سود دریافت می‌کرده‌اند که البته مفاسد بسیاری از این طریق ایجاد می‌شده است.

در قانون بودجه تعداد 377 شرکت دولتی و 349 دستگاه اجرایی (جدول شماره 7 قانون بودجه) و در مجموع 726 دستگاه دارای ردیف بودجه‌ای حضور دارد. البته این دستگاه‌ها، دستگاه‌های زیرمجموعه و کوچک‌تری نیز دارند (از جمله دستگاه‌های تابعه استانی) که در نتیجه تعداد دستگاه‌های اجرایی بسیار بیشتر از رقم فوق خواهد شد. در صورتی که تعداد همه این دستگاه‌ها جمع زده شود و با لحاظ تنوع حساب‌هایی که در سطور بالایی به آن اشاره شد احتمالاً به حدود چند هزار حساب خواهیم رسید که البته با تعداد 35 هزار حسابی که وزیر اقتصاد به آن اشاره کرده، اختلاف زیادی دارد.

با توجه به اهمیت شفافیت بودجه‌ای و پاسخگویی دولت، نزد افکار عمومی و تاثیر آن بر افزایش اعتبار دولت و به عنوان یکی از شاخص‌های حکمرانی خوب، صندوق بین‌المللی پول ضمن تعریف شفافیت بودجه‌ای برخی اصول را برای آن معین کرده است. بر اساس تعریف این نهاد «شفافیت بودجه‌ای به این معناست که ساختار عملکرد دولت، تصمیمات سیاستگذاری مالی، حساب‌های بخش عمومی و پیش‌بینی‌های مالی، همگی در معرض اطلاع عموم قرار داشته باشد». اصول شفافیت بودجه‌ای نیز عبارت است از: 1- شفافیت نقش‌ها و مسوولیت‌ها، به ویژه مرز بین فعالیت‌های حاکمیتی و تصدی‌گری دولت، 2- دسترسی عام به اطلاعات شامل جامع بودن اطلاعات و تعهد دولت به انتشار اطلاعات در مقاطع زمانی مشخص، 3- علنی بودن تهیه، اجرا و ارائه گزارش بودجه و 4- اطمینان‌یابی مستقل از وحدت و یکپارچگی بر استفاده از موازین عرفی حسابرسی و آمارگیری.

ایجاد شفافیت بودجه‌ای و در معرض دید عموم قرار دادن اطلاعات بودجه‌ای مستلزم آن است که بودجه و فرآیندهای اجرایی آن برای خود دولت شفاف باشد. وجود 250 هزار حساب بانکی دستگاه‌های اجرایی نشان می‌دهد دولت بر عملکرد دستگاه‌های اجرایی اشراف ندارد و نوعی بی‌انضباطی مالی و حتی اداری در سطح این دستگاه‌ها جریان دارد. در این صورت چگونه می‌توان از دولت انتظار برقراری انضباط بودجه‌ای و شفافیت مالی را داشت؟

اقدام دولت در اجرای قانون و اجبار دستگاه‌ها به افتتاح حساب از طریق خزانه‌داری کل کشور و نزد بانک مرکزی و بستن حساب‌های متفرقه گام مثبتی در راستای شفافیت بودجه‌ای و مقدمه‌ای برای شفافیت بودجه نزد عموم مردم است. اما همچنان در این حوزه به اقدامات بیشتری در حوزه‌های بانکی، حسابداری، گزارش‌گیری و نظارت نیاز است. به عنوان مثال در حوزه بانکی ضروری است، اطلاعات دریافت و پرداخت وجوه آنلاین و متصل به حساب‌های خزانه باشد. از نظر حسابداری باید همه دستگاه‌های اجرایی از دستورالعمل واحد پیروی کنند. همچنین خزانه‌داری کشور، سازمان برنامه و بودجه و دیوان محاسبات باید قادر به گزارش‌گیری‌های منظم (حتی در مقاطع هفتگی) و ارائه آن در سطح عام باشند. البته سایر دستگاه‌های نظارتی نیز باید بتوانند در هر زمانی به گزارش‌های مزبور و جزئیات آنها دسترسی داشته باشند. یکی از موضوعات مهم در مدیریت وجوه عمومی، متمرکز کردن مانده وجوه نقدی است. در کشور ما که نظام پرداخت از کارایی لازم برخوردار نیست، متمرکز کردن نظام خزانه‌داری از اولویت برخوردار است که پالایش و تمرکز حساب‌های دستگاه‌ها تحت نظارت خزانه‌داری کشور مقدمه انجام چنین کاری است. متمرکز کردن مانده وجوه نقدی باید از طریق حساب مستقل خزانه انجام پذیرد. این حساب، خود می‌تواند حساب یا مجموعه‌ای از حساب‌های مرتبط باشد که از طریق آن تمام پرداخت‌های دولت انجام می‌شود. این حساب باید دارای سه ویژگی متمرکزسازی روزانه مانده وجوه نقد، افتتاح حساب‌ها تحت مسوولیت خزانه‌داری و طبقه‌بندی یکسان برای مبادلات ثبت‌شده باشد. به عنوان مثال می‌توان به تجربه کشور قرقیزستان اشاره کرد که پس از فروپاشی اتحاد شوروی، نظام پرداخت این کشور کارایی خود را از دست داد اما بعداً با ایجاد و توسعه خزانه‌داری (با کمک صندوق بین‌المللی پول) کنترل دولت بر هزینه‌های بخش عمومی و مدیریت وجوه تقویت شد. به طوری که اکنون خزانه‌داری این کشور، به طور کامل عملیات تامین مالی دولت را در بودجه و فعالیت‌های فرابودجه‌ای (مواردی مانند صندوق توسعه ملی در ایران) تحت پوشش دارد. نظام پرداخت جدید این کشور دارای حساب مستقل در بانک مرکزی شامل پنج هزار حساب بانکی جداگانه است و گزارش ماهانه و سالانه در مورد عملیات مالی خزانه‌داری منتشر می‌شود.

 البته، شفافیت بودجه‌ای و انتشار اطلاعات مالی از سوی دستگاه‌های اجرایی با موانعی روبه‌رو خواهد شد. اما فشار افکار عمومی می‌تواند در این زمینه به دولت کمک کند. با گسترش فضای مجازی، افکار عمومی می‌تواند با کمترین واسطه درباره همه امور کشور و از جمله منابع و مصارف بخش عمومی قضاوت کند. بنابراین دولت بهتر است مانند مقاطع ابتدایی سال جاری، همه جزئیات بودجه را در فواصل زمانی معین منتشر کند. در این صورت تخلف و سوءاستفاده از منابع عمومی برای افراد و دستگاه‌ها بسیار پرهزینه خواهد شد و البته دولت نیز با هزینه کمتری مقاومت نظام اداری و بوروکراسی فاسد را در هم خواهد شکست.