سیاست ارزی و روندهای اقتصادی

بسیاری از اقتصاددانان در ایران بر این باورند که غیر از دوره‌های بحرانی که نرخ ارز جهش پیدا می‌کند، معمولاً دولت قیمت دلار را به طور مصنوعی پایین نگه می‌دارد و از این بابت به اقتصاد کشور ضربه می‌زند. در واقع همان‌طور که نمودار زیر نشان می‌دهد، غیر از سال‌های بحران (1374-1373 و 1391-1390 و 1397-1396)، نرخ واقعی دلار (یعنی قدرت خرید دلار در آمریکا نسبت به قدرت خرید معادل ریالی‌اش در بازار آزاد ایران) به طور کلی روند نزولی داشته و تولیدکنندگان داخلی را روزبه‌روز با رقابت خارجی قوی‌تری روبه‌رو کرده است. توصیه مدام این اقتصاددانان به دولت این است که تعیین نرخ دلار را به بازار واگذارد و اگر هم دخالت می‌کند، سعی کند با تعدیل مداوم نرخ اسمی مطابق تفاضل تورم داخلی بر تورم خارجی، نرخ واقعی را در سطح بالاتری نگه دارد تا مشوقی برای صادرات و جایگزینی واردات باشد و به این ترتیب به توسعه اقتصادی کمک کند. ولی نکته قابل تامل اینجاست که در چند دهه گذشته بالا رفتن نرخ ارز در ایران همواره با رکود تورمی همراه بوده است نه توسعه. آیا مضمون این پدیده آن است که سیاست دلار کنترل شده و ارزان خط‌مشی درستی است؟ اگر این‌طور نیست، پس چرا شاهد اثر معکوس قیمت دلار روی اقتصاد ایران هستیم؟

برای پاسخ به این سوال‌ها، اول باید در نظر داشت که از جنبه نظری، بالا رفتن نرخ ارز همیشه به رشد اقتصاد کمک نمی‌کند و اثر تغییر قیمت ارز بستگی به شرایط و علل آن دارد. یکی از موارد مهم اثر منفی جهش نرخ ارز روی اقتصاد وقتی است که دولت یا تولیدکنندگان داخلی بدهی‌های ارزی بزرگی دارند و درآمد ارزی یا اعتبار مالی کشور کاهش قابل ملاحظه‌ای پیدا می‌کند. در این صورت انتظار می‌رود نرخ ارز افزایش یابد و با رشد صادرات و کاهش واردات به تراز پرداخت‌ها کمک کند. اما اگر کشش صادرات و واردات به نرخ ارز کم باشد (به این معنی که رشد نرخ ارز اثر بزرگی روی افزایش صادرات و کاهش واردات نداشته باشد)، ممکن است تراز حساب جاری کشور به اندازه کافی مثبت نشود که جلوی نکول دولت و بعضی تولیدکنندگان را در ادای وام‌های ارزی بگیرد. این پیشامد می‌تواند پرداخت‌های خارجی و به طور کلی اقتصاد کشور را مختل کند. معمولاً در این شرایط تولیدکنندگان و گروه‌های ذی‌نفوذ که از جهش نرخ ارز متضرر شده‌اند از امکاناتی که در اختیار دارند استفاده می‌کنند تا از افت درآمد واقعی‌شان جلوگیری کنند. به‌خصوص دولت را تحت فشار می‌گذارند که خسارت‌شان را تا حد ممکن جبران کند. جلوگیری از ضربه خوردن معیشت گروه‌های کم‌درآمد هم عامل دیگری است که به هزینه‌های عمومی می‌افزاید. در این شرایط با توجه به کمبود ارز و نکول، دولت به راحتی قادر به استقراض نیست و در بسیاری موارد ناچار می‌شود با چاپ پول به این تقاضاها پاسخ دهد. حاصل این کنش و واکنش‌ها بالا رفتن تورم انتظاری و واقعی است که بازخوردش در بازار ارز (چه نرخ ارز آزاد باشد و چه با تفاضل تورم تعدیل شود)، جهش بیشتر نرخ ارز است. این روند می‌تواند به یک بحران و رکود تورمی شدید بینجامد که به تدریج با افت درآمد کل جامعه و توافق با بستانکاران خارجی به پایان می‌رسد. این مورد در بسیاری کشورهای در حال توسعه اتفاق افتاده و ایران هم در سال 1374-1373 آن را تجربه کرد.

مورد مهم دیگری که در آن رشد قیمت دلار روی اقتصاد اثر منفی دارد وقتی است که درآمد یا دریافتی ارز منبع مهمی برای سرمایه‌گذاری و واردات کالاهای واسطه‌ای و سرمایه‌ای است و تولید و واردات و صادرات کشور کشش قیمتی زیادی ندارد. در چنین شرایطی اگر نرخ ارز افزایش یابد، هزینه تولید و تورم بالا می‌رود و سرمایه‌گذاری کاهش پیدا می‌کند بدون اینکه صادرات تغییر زیادی کند. در نتیجه، تقاضای کل کم می‌شود و رکود تورمی به وجود می‌آید. اگر بازخورد تورم روی بازار ارز قوی باشد، مثل مورد اول امکان بروز بحران (به معنی سقوط آزاد ارزش پول ملی، جهش تورم انتظاری و واقعی و کاهش سرمایه‌گذاری و تولید به شکل روندی با پایان نامشخص) هم هست. این اتفاقی است که الان دارد در ایران می‌افتد و قبلاً هم در سال‌های 1392-1391 روی داده است.

بحث بالا شرایطی را که باعث شده از سال 1370 تا به حال اقتصاد ایران سه بار دچار جهش نرخ ارز و رکود تورمی شود توضیح می‌دهد. اما چرا این شرایط در ایران وجود داشته است؟ آیا سیاست دلار ارزان دولت نقشی در ایجاد این شرایط و روندها داشته است؟ برای عوض کردن شرایط چه باید کرد؟

برای رسیدن به پاسخ این سوال‌ها، بررسی دو شرط مشترک در دو مورد بحث شده در بالا می‌تواند روشنگر باشد؛ یکی اینکه به خاطر تاثیرپذیری دولت از فشار گروه‌های ذی‌نفوذ یا نیاز گروه‌های کم‌درآمد، تعهد سیاستگذاران به کنترل تورم پس از تکانه‌های ارزی محدود است و در نتیجه انتظار بالا رفتن تورم و بازخورد آن در بازار ارز احتمال بحران‌زایی دارد. دوم اینکه کشش قیمتی تولید و واردات و صادرات کشور پایین است (مطالعات تجربی متعددی در مورد اقتصاد ایران این مشخصه را تایید می‌کنند). اگر پس از افزایش نرخ ارز تولید و صادرات خوب رشد کند، تکانه‌های درآمد ارزی و نرخ ارز اثر زیادی روی تورم نخواهد داشت و انتظار بازخورد تورم در بازار ارز ضعیف خواهد بود. در نتیجه، جلوگیری از التهاب و رکود تورمی نسبتاً آسان خواهد بود. برای احراز این موقعیت لازم است محیط کسب‌وکار پویا باشد و ظرفیت تولید و صادرات بتواند به طور مداوم و با سرعت رشد کند. وجود چنین محیطی در مورد اقتصاد چین که موفقیت فوق‌العاده‌ای در ترکیب رشد و ثبات اقتصادی کسب کرده، به خوبی مشهود است. در واقع دولت چین در ارتباط تنگاتنگ با بخش خصوصی امکاناتی را فراهم آورده است تا ظرفیت تولید پیشاپیش تقاضا رشد کند و تولید و صادرات بتواند به تغییرات تقاضای چابک و بدون تغییر محسوس در تورم پاسخ دهد (در واقع به همین خاطر بعضی کشورهای رقیب چین مثل آمریکا از ظرفیت اضافی تولید در چین شاکی هستند). هر وقت هم که لازم شد تقاضای کل رشد کند، اندک تنزلی در ارزش یوآن (پول ملی چین) صادرات و جایگزینی واردات را افزایش می‌دهد. زمانی هم که تقاضای کل سریع بالا رفته و امکان تورم پیش می‌آید، بانک مرکزی چین ارزش یوآن را کمی بالا می‌برد تا تقاضا را به سمت کالاهای خارجی هدایت کند. این باعث شده که تورم و تغییرات نرخ ارز در چین بسیار محدود و پیش‌بینی‌پذیر باشد و کارآفرینان و تولیدکنندگان با اطمینان بیشتری ظرفیت تولید و فعالیت‌های اقتصادی‌شان را توسعه دهند.

سرمایه‌گذاری و تولید در ایران از چنین ثبات و اطمینانی برخوردار نیست. محیط کسب‌وکار مملو از مشکلات، مقررات دست و پاگیر، و فساد و گروه‌های ذی‌نفوذ است. نظام بانکی به‌جای کمک به تامین منابع مالی و پویایی اقتصاد بیشتر ایجاد خطر و مانع می‌کند. همچنین تصمیم‌سازی و سیاستگذاری اقتصادی مدام دستخوش تغییر است و از شفافیت و پیش‌بینی‌پذیری بهره‌ای ندارد. اطلاعات آماری بازارها و اقتصاد هم بهنگام و درست و کامل در دسترس مردم و پژوهشگران قرار نمی‌گیرد. به ویژه وقتی مشکلی برای اقتصاد پیش می‌آید، اطلاعات آماری به عنوان امری امنیتی تلقی می‌شود و منابع آماری در خاموشی فرو می‌روند. این شرایط باعث می‌شود سرمایه‌گذاری و تولید و صادرات به تغییرات قیمت‌ها و نرخ ارز پاسخ درستی ندهد و در نتیجه تورم و درآمد کل به راحتی دچار تلاطم شود و به نااطمینانی محیط اقتصادی بیفزاید.

 اما نقش سیاست ارزی دولت در این میان چیست؟ نمودار نرخ واقعی دلار در این مقاله اصل مشکلی را که سیاست ارزی ایجاد کرده نشان می‌دهد. هر بار که نرخ واقعی ارز به خاطر یک تکانه خارجی جهش عمده‌ای داشته، به زودی پس از پایان التهاب، دولت رشد نرخ اسمی را با وجود تورم کند کرده و اجازه داده است تا نرخ واقعی ارز به تدریج کاهش بیابد و این ادامه پیدا کرده تا وقتی که اقتصاد با یک تکانه و بحران جدید روبه‌رو شده است. این رفتار هرگونه انگیزه سرمایه‌گذاری در صادرات و جانشینی واردات را ضعیف می‌کند چون حتی وقتی که نرخ واقعی ارز بالا می‌رود، سرمایه‌گذار نمی‌تواند به ادامه آن وضع و سودآوری تولیدش در سال‌های بعد اطمینانی داشته باشد. به این دلیل، سیاست ارزی یکی از عوامل مهم عدم واکنش قوی تولید و صادرات به رشد نرخ ارز و بالا بردن احتمال بروز التهاب در بازار ارز است.

چرا با وجود اشکالات اساسی سیاست کنترل و پایین نگه‌داشتن نرخ ارز، دولت آن را تقریباً بدون وقفه دنبال کرده است؟ اتخاذ این سیاست می‌تواند علل گوناگونی داشته باشد. ولی به گمان من توجه به دو نکته کمک بزرگی به درک مساله می‌کند. نکته اول از این قرار است: چون به خاطر محدودیت‌های محیط کسب‌وکار، تولید و صادرات از پویایی چندانی برخوردار نیست، سیاستگذاران احتمالاً امیدی ندارند که افزایش نرخ واقعی ارز تاثیر ملموسی بر رشد اقتصاد داشته باشد. حتی شاید بر اساس تجربه نتیجه گرفته باشند که بالا بردن نرخ دلار تورم و بی‌ثباتی ایجاد کند. به این دلیل، ممکن است از دیدگاه سیاستگذاران در ایران کنترل تورم از طریق پایین نگه‌ داشتن نرخ ارز، سیاستی موثر و کم‌هزینه به نظر بیاید.

نکته دوم در مورد اینکه چرا سیاست کنترل ارز از نظر دولتمردان نافع جلوه کرده امید آنان به مدیریت آثار طیفی از تکانه‌های ارزی بالقوه بحران‌زاست. تکانه‌های بزرگ برای خیلی از کشورها می‌تواند التهاب بیافریند. اما در ایران چون دولت نمی‌تواند به پایین نگه ‌داشتن تورم متعهد شود، و اگر بازار ارز آزاد باشد یا نرخ اسمی ارز با تفاضل تورم تعدیل شود بازخورد تورم در نرخ ارز اثر تکانه‌ها را تشدید می‌کند، ضربه‌های کوچک و متوسط هم امکان دارد بازار ارز و بقیه اقتصاد را به هم بریزند. به این دلیل دولت انگیزه قوی‌ دارد که با دخالت مستقیم یا غیرمستقیم در تعیین نرخ ارز و عدم تعدیل آن با تفاضل تورم، بازخورد تورم را در بازار ارز مهار کند.

بالاخره می‌رسیم به این سوال که اگر گزاره‌های بالا درست باشد، چطور می‌توان انگیزه دولت را در کنترل و پایین نگه ‌داشتن نرخ ارز کاهش داد و شیوه سیاستگذاری موثرتری را نهادینه کرد؟ بنیادی‌ترین اقدام برای رسیدن به این هدف بهبود محیط کسب‌وکار است به طوری که تولیدکنندگان داخلی اعتماد و انگیزه قوی‌تری برای گسترش ظرفیت تولید داشته باشند و بتوانند در صورت تغییر نرخ ارز با چابکی بیشتری واکنش نشان دهند. تحقق چنین تغییری البته یک فرآیند درازمدت است و به فرهنگ‌سازی و نهادسازی در امور قانونگذاری، اجرایی و قضایی نیاز دارد. در کوتاه‌مدت و میان‌مدت، تمرکز دولت و قوای دیگر باید روی اتخاذ سیاست‌هایی باشد که فضای سرمایه‌گذاری و تولید را بازتر، اطمینان‌بخش‌تر و دلگرم‌کننده‌تر می‌کنند. اصلاح نظام بانکی را می‌شود تسریع کرد و عمق بخشید. سیاستگذاری و عملکرد دولت می‌تواند از ثبات و شفافیت و پیش‌بینی‌پذیری بیشتری برخوردار باشد. همچنین، آمار اقتصادی را باید بهنگام و درست و کامل در دسترس مردم و پژوهشگران قرار داد.

یک قدم مهم دیگر برای بهبود شرایط اقتصادی و تقویت انگیزه برای حرکت به سمت سیاستگذاری ارزی موثرتر، ایجاد درک عمیق‌تر از نقش مخرب تورم و نیاز به اولویت دادن به کنترل آن است. در واقع یکی از کاراترین گام‌ها در جلوگیری از بحران ارزی، ملتزم کردن دولت به کنترل تورم ارزش‌افزوده داخلی در حدود دو تا چهار درصد است. تا حدی که چنین التزامی جدی تلقی شود، دولت بهانه و امکانات بهتری برای مقاومت در برابر فشار گروه‌های ذی‌نفوذ خواهد داشت. در ضمن، نگرانی از اثر جهش نرخ ارز روی تورم داخلی و بازخورد آن در بازار ارز کاهش پیدا می‌کند و انگیزه دولت برای کنترل تورم از طریق نرخ ارز تضعیف می‌شود. در مورد نگرانی از معیشت گروه‌های کم‌درآمد پس از بالا رفتن نرخ ارز، یک راه این است قسمت مشخصی از درآمد ارزی کشور به نیازمندی‌های اساسی آنها اختصاص داشته باشد و جداگانه برای حفظ حداقل درآمد برای آنها هزینه شود.