در ابتدای راه فسادزدایی

بنا بر تعریف، تعارض منافع (Conflict of Interest) وقتی رخ می‌دهد که یک فرد در موقعیتی قرار گیرد که تصمیم یا رفتار حرفه‌ای او در تضاد با منافع سازمان متبوع یا استانداردها و ضوابط شغلی اما هم‌راستا با منافع شخصی وی قرار گیرد. مثلاً یک پزشک در حالی که می‌داند تجویز دارو برای بیمار ضرورت پزشکی ندارد و اتلاف پول بیمار است (تعارض با ضوابط حرفه‌ای) اما برای دریافت حق بیمه (هم‌راستا با منافع شخصی) برای بیمار نسخه بنویسد یا فرض کنید مدیر یا کارشناسی در یک سازمان در حالی که می‌داند صدور یک مجوز برخلاف مصلحت سازمان یا ضوابط قانونی است (تعارض با منافع سازمانی) اما به دلیل دریافت رشوه یا رفاقت با متقاضی (هم‌راستا با منافع شخصی) با صدور آن مجوز موافقت کند.

تعارض منافع معمولاً دو شکل دارد؛ تعارض منافع شخص‌محور و تعارض منافع سازمان‌محور. تعارض منافع شخص‌محور وقتی رخ می‌دهد که یک فرد در موقعیتی قرار گرفته که می‌تواند منافع شخصی خود را بر منافع سازمان برتری دهد. مثلاً فردی که مدیر یک سازمان عمومی است پروژه‌ای را بدون مناقصه به شرکتی واگذار کند که فرزند او در آن شرکت سهامدار است. در این حالت منفعت شخصی بر منفعت سازمانی ترجیح داده شده است. این شکل از تعارض معمولاً وقتی رخ می‌دهد که یک فرد در جایگاهی قرار گیرد که آن جایگاه اختیاراتی دارد. مثلاً اختیار واگذاری اعتبار یا بودجه، اختیار اعطای مجوز، اختیار وضع یا تفسیر قانون، اختیار دسترسی به اطلاعات غیرعمومی، اختیار ارزیابی صلاحیت یا عزل‌و‌نصب افراد و انواع دیگری از اختیارات که می‌تواند برای اشخاص ثالث مزیت یا زیان ایجاد کند.

یکی از رایج‌ترین مصادیق تعارض منافع شخص‌محور مربوط به روابط سهامداری و مالکیت است. برخی افراد که به دلیل مسوولیت خود در بخش عمومی می‌توانند در عملکرد و سود و زیان یک شرکت خصوصی موثر باشند با ایجاد روابط سهامداری معمولاً پنهان، از این موقعیت سوءاستفاده می‌کنند به خصوص در ایران با توجه به ضعف در ثبت و کنترل الکترونیکی اطلاعات شرکت‌ها این مساله به سختی قابل کشف است یعنی اگر فرزند یا اقوام (به خصوص اقوام سببی) فردی در یک شرکت سهامدار باشند این رابطه به سادگی قابل کشف نیست. پدیده «ژن خوب» یکی از نمودهای رایج این حالت است. وابستگی‌های قومی، اعتقادی و سیاسی هم می‌تواند منشأ تعارض منافع باشد. مثلاً یک مدیر دولتی برای اینکه به جریان سیاسی خود کمک کند برای شرکت‌های متعلق به همفکرانش، موقعیت رانتی ایجاد کند. در 20 سال اخیر همواره شهرداران تهران در معرض چنین اتهامی بوده‌اند.

شکل دیگری از این تعارض وقتی رخ می‌دهد که یک فرد در دو موقعیت یا شغل به صورت همزمان قرار دارد. یک نمونه رایج این حالت در مسوولیت‌های مشاوره رخ می‌دهد. فردی که دارای یک مسوولیت عمومی است اقدام به مشاوره دادن به شرکت‌هایی می‌کند که ذی‌نفع مسوولیت او هستند. در چنین حالتی فرد طبعاً میان منافع شغل عمومی و مشاوره خصوصی دچار تعارض می‌شود. گاهی این رابطه به صورت درآمدی نیست اما هدایای غیرمتعارف چنین رابطه‌ای ایجاد می‌کنند. هدایای نوروزی گران‌قیمت، تامین هزینه سفرهای خارجی، اعطای وام قرض‌الحسنه و... از شیوه‌های رایج در بسیاری از شرکت‌های خصوصی برای تاثیرگذاری بر مدیران دولتی است. چنین مزایایی معمولاً مدیران را دچار تعارض منافع می‌کند.

مساله درهای گردان (Revolving Doors) یکی از پیچیده‌ترین شکل‌های تعارض منافع شخص‌‌محور است. در این حالت افراد بین مشاغل عمومی و خصوصی متاثر از هم جابه‌جا می‌شوند. مثلاً فرض کنید فردی که مدیر در یک نهاد نظارتی است بلافاصله بعد از برکناری به یکی از موسساتی که تا دیروز تحت نظارت او بوده منتقل شود. یکی از مصادیق متاسفانه رایج این حالت در ایران در نظام بانکی رخ می‌دهد. بسیاری از مدیران ارشد بانک مرکزی قبلاً در بانک‌ها مشغول کار بوده‌اند و اغلب آنها بلافاصله بعد از کناره‌گیری از سمت خود در بانک مرکزی به بانک‌ها نقل مکان می‌کنند. کسی که می‌داند آینده شغلی او به هر حال در یکی از بانک‌هاست طبیعی است که هنگام تصدی مسوولیت در بانک مرکزی توجه دارد که آینده شغلی خود را خراب نکند. درهای گردان از طریق ایجاد روابط پیچیده لابی‌گری هم فسادساز است.

مساله رانت اطلاعاتی هم یکی از مصادیق جدی تعارض منافع شخص‌محور است. افرادی که به دلیل مسوولیت خود به اطلاعات مهم دسترسی دارند می‌توانند با افشای این اطلاعات نزد برخی ذی‌نفعان برای آنها مزیت ایجاد کنند. قانونگذاران یا کسانی که در تنظیم قواعد و ضوابط درگیرند معمولاً به شدت مستعد این تعارض هستند. به عنوان مثال اخیراً کمیسیون تلفیق مجلس مصوبه‌ای مبنی بر کاهش سقف پاداش در زمان بازنشستگی کارکنان دولت داشت. ظاهراً بعضی مدیران ارشد که از طرح این پیشنهاد در مجلس و احتمال تصویب آن مطلع بوده‌اند سریعاً برای بازنشستگی اقدام کرده و جالب اینکه ظاهراً بعد از بازنشستگی مجدداً به همان مسوولیت منصوب شده‌اند.

تعارض منافع سازمان‌محور، نوع دوم تعارض است که اگرچه به نسبت نوع اول کمتر رخ می‌دهد اما معمولاً هزینه‌های کلی آن بیشتر است. در این حالت تعارض منافع در تعامل دو سازمان رخ می‌دهد. فرض کنید یک سازمان دولتی نظارتی بخشی از فعالیت‌های خود را به شرکتی برون‌سپاری کند که این شرکت سهامدار شرکت دومی باشد که تحت نظارت سازمان اول است. در این حالت سازمان دولتی اول محتمل است تحت تاثیر رابطه‌ای که با شرکت اول دارد در نظارت بر شرکت دوم سهل‌انگار شود. در این حالت فساد شخصی رخ نداده اما فساد سازمانی و ناکارآمدی نهادی ایجاد شده است.

یکی از مصادیق رایج این تعارض وقتی است که افراد می‌توانند درباره موضوعاتی تصمیم‌گیری کنند که خود ذی‌نفع آن هستند. مثلاً اعضای هیات‌مدیره یک شرکت دولتی که درباره حقوق و پاداش خود تصمیم می‌گیرند یا اعضای سازمان‌ها و نهادهای صنفی (کانون وکلا، نظام‌مهندسی، نظام‌پزشکی و‌...) که مرجع داوری درباره شکایات از اعضای خود یا اعطای پروانه و مجوز فعالیت هستند. گاهی تعارض منافع سازمان‌محور ظاهر خیرخواهانه دارد. مثلاً سال‌ها در این مملکت همان سازمانی درباره امکان‌سنجی و ضرورت سدسازی تصمیم می‌گرفت که بودجه و اعتبار و عملکردش منوط به تداوم سدسازی بود. اکنون بعد از 20 سال معلوم شد منفعت عمومی قربانی منفعت سازمانی شده است.

تعارض منافع یک نوع فساد نیست بلکه اساس همه انواع فساد است. طبق تعریف سازمان بین‌المللی شفافیت، فساد یعنی سوءاستفاده از قدرت عمومی برای کسب منفعت خصوصی. این تعریف به خوبی نشان می‌دهد که فساد در حکمرانی و فضای عمومی اساساً ریشه در تعارض منافع دارد. البته رابطه برعکس وجود ندارد یعنی با اینکه هر فسادی مبتنی بر یک تعارض منافع است اما هر تعارض منافعی منجر به فساد نمی‌شود.

به همین دلیل است که اغلب سیاست‌های پیشگیری از فساد بر پیشگیری از بروز تعارض منافع متمرکز هستند. در مقابله با فساد معمولاً دو نوع سیاست وجود دارد؛ نوع اول سیاست‌های سخت (Hard Policy) است که بر تنبیه و مجازات تکیه دارند. این سیاست‌ها معمولاً در برخورد با تعارض منافع شخص‌محور کاربرد دارند. تعارض منافع شخص‌محور معمولاً با جابه‌جایی شخص برطرف می‌شود. شفافیت و دسترسی آزاد به اطلاعات، فعالیت نهادهای مدنی و رسانه‌های ضدفساد و نیز اجرای قانون «سوت‌زنی» یا Whistle Blowing برای حفاظت از افرادی که موارد فساد را افشا می‌کنند مهم‌ترین راه مقابله با این شکل از تعارض منافع است.

 شکل دیگری از سیاست‌ها هم وجود دارند که بر پیشگیری از زمینه بروز تعارض منافع متمرکز هستند و سیاست‌های نرم ضدفساد نامیده می‌شوند؛ سیاست‌هایی نظیر تفکیک نظارت از اجرا، ممنوعیت داشتن درآمد همزمان در دولت و بخش خصوصی، اعمال فاصله زمانی در جابه‌جایی و چرخش کاری در مسوولیت‌های دولتی و موسسات ذی‌نفع، تعیین محدودیت برای هدایا و مراودات مالی میان بخش دولتی و خصوصی، ممنوعیت سهامداری اعضای خانواده و نزدیکان مدیران دولتی در موسسات و شرکت‌های خصوصی ذی‌نفع و‌... از جمله این سیاست‌ها هستند.

واقعیت آن است که مقابله با فساد نیازمند جدی گرفتن هر دو دسته سیاست‌های فوق به صورت همزمان است اما در عمل در کشور ما عمدتاً بر سیاست‌های سخت آن هم به صورت غیرپایدار و هدایت‌شده تمرکز شده است. متاسفانه همین سیاست‌های سخت هم در عمل خود گرفتار تعارض منافع شده و در بسیاری موارد به نتیجه عادلانه و منصفانه منجر نمی‌شوند. البته اخیراً اخباری از ارسال لایحه ممانعت از تعارض منافع توسط دولت برای مجلس و نیز بررسی طرحی با همین مضمون در شورای شهر تهران شنیده می‌شود که مایه امیدواری است. خلاصه اینکه در زمینه فسادزدایی از طریق پیشگیری از بروز تعارض منافع هنوز در ابتدای راه هستیم.