شرط بلاغ

«طرح جامع مطالعات اقتصاد ایران» را می‌توان از جنبه‌های گوناگون مورد نقد و بررسی قرار داد. بخش مهمی از نقدهای احتمالی بر این طرح احتمالاً ناظر بر پیشنهادها و سیاست‌های ارائه‌شده در برخی از حوزه‌های این مطالعه است. با این حال این پژوهش فارغ از محتوای سیاستی پیشنهادشده در بخش‌های مختلف از چند جهت پژوهش متمایزی نسبت به سایر پژوهش‌های صورت‌گرفته در اقتصاد ایران است. وجه اول از تمایز این طرح مطالعاتی ارائه خط مرز مشخص بین حوزه اقتصاد و نظام کارشناسی با حوزه تصمیم و نظام تصمیم‌گیری در کشور است.

سیاستگذاری به معنای رفع و حل مشکلات و چالش‌های اقتصادی را می‌توان در سه حلقه شناخت، تصمیم و اجرا طبقه‌بندی کرد. مرحله اول، شناخت مسائل است که در آن رابطه علی و معلولی بین پدیده‌های مختلف اقتصادی شناسایی می‌شود و سعی می‌شود با شناسایی مکانیسم‌های شکل‌دهنده مسائل اقتصادی و درک چگونگی شکل‌گیری آنها راهکارهای سیاستی ارائه شود. شناخت مسائل معمولاً در ارتباط با حوزه آکادمیک و از طریق نظام کارشناسی درون دولت صورت می‌گیرد.

مرحله دوم برای سیاستگذاری، تصمیم‌گیری در خصوص سیاست‌های پیشنهادی و انتخاب بین سیاست‌های جایگزین است. هر سیاست اقتصادی برندگان و بازندگانی حداقل به صورت نسبی دارد. به همین دلیل اجرای سیاست‌های اقتصادی توزیع منافع اقتصادی را تغییر می‌دهد و از این‌رو به طور معمول راهکارهای پیشنهادشده از طریق نظام کارشناسی لزوماً به اتخاذ تصمیم توسط نظام تصمیم‌گیری منجر نمی‌شود یا نظام تصمیم‌گیری در مقام تصمیم، وجوهی از راهکارهای پیشنهادشده توسط نظام کارشناسی را به شکلی تغییر می‌دهد که آن را از دیدگاه خود اجرایی کند. در مرحله سوم، تصمیمات اتخاذشده از سوی نظام تصمیم‌گیری به مرحله اجرا درمی‌آید. اگرچه اجرای تصمیمات اتخاذشده نیز با چالش‌هایی مواجه است با این حال به طور معمول تفاوت اصلی بین آنچه به اجرا درمی‌آید و آنچه از طریق نظام کارشناسی پیشنهاد می‌شود، در حلقه تصمیم‌گیری اتفاق می‌افتد. در واقع چالش اصلی نقطه اتصال بین شناخت مسائل توسط نظام کارشناسی و اتخاذ تصمیم از طریق نظام تصمیم‌گیری است.

در کشور ما به دلیل برخی از ملاحظات، نظام کارشناسی در کشور گفت‌وگوی صریحی را با سیاستمداران و نظام تصمیم‌گیر سامان نمی‌دهد. عدم تعیین خط مرز مشخص بین نظام کارشناسی و نظام تصمیم‌گیری و عدم شکل‌گیری گفت‌وگوی صریح بین نظام کارشناسی با نظام تصمیم‌گیری سبب می‌شود که در برخی از موارد نظام تصمیم‌گیری به اتکای شناخت و دریافت خود از سیاست‌های پیشنهادی اقدام به تصمیم‌گیری کند و حتی تصور کند که نظام کارشناسی در کشور نیز همسو و هم‌جهت با اوست. این برداشت ممکن است برای ناظران بیرونی نیز وجود داشته باشد که آنچه نظام تصمیم‌گیر به اجرا درمی‌آورد حاصل نظرات نظام کارشناسی است.

در چنین شرایطی، «طرح جامع مطالعات اقتصاد ایران»، علاوه بر آنکه تلاش کرده است در حوزه‌های مختلف پیشنهادهای سیاستی مشخصی را پیش‌روی سیاستگذار قرار دهد، خط مرز مشخص بین نظام تصمیم‌گیری در کشور با مسائل کارشناسی را تببین کرده است و از این‌رو شرط بلاغ را به جای آورده است.1 به طور مشخص این مطالعه در سه حوزه مرز مشخصی بین نظام تصمیم‌گیری و نظام کارشناسی کشور را ترسیم کرده است.

حوزه اول، اقتصاد سیاسی بودجه دولت است. عدم اتکا به درآمدهای پایدار مالیاتی برای اداره دولت و ایجاد تعهدات پایدار در سمت مخارج بر مبنای درآمدهای ناپایدار نفتی در اقتصاد ایران سبب شده است تا دولت در اقتصاد ایران با کسری بودجه ساختاری و مزمن مواجه باشد. بدون اتخاذ تصمیم در خصوص چگونگی اداره بودجه دولت در سمت منابع و مخارج نمی‌توان ثبات در بودجه دولت و به تبع آن ثبات اقتصادی را ایجاد کرد. از این‌رو، در حوزه چگونگی مدیریت بودجه دولت، نظام تصمیم‌گیری در کشور نیازمند اتخاذ تصمیم و تغییر رویکرد نسبت به گذشته است. مدیریت صحیح بودجه دولت باید مبتنی بر قواعد مالی باشد تا سیاست مالی را تنظیم کرده و آن را از شکل دلبخواهی آن خارج کند. خارج شدن سیاست مالی از شکل دلبخواهی و ابتنای آن به قواعد مشخص و تعیین‌شده منطقه فراغ تصمیم‌گیر را کاهش می‌دهد از همین‌رو مقاومت تصمیم‌گیر را به دنبال خواهد داشت. از این‌رو قواعد مالی باید ویژگی‌هایی داشته باشد که امکان اجرایی شدن آن را افزایش دهد. ویژگی اول آن است که قواعد مالی، بیش از اندازه سختگیرانه نباشند. این قواعد بایستی حد مشخص و تعریف‌شده‌ای از انعطاف‌پذیری را برای دوره‌هایی که سیاست مالی نیازمند رفتار پادچرخه‌ای است، داشته باشد. ویژگی دوم آن است که این قواعد، باورپذیر و معتبر باشند، از این‌رو این بازیگران اقتصادی، به ویژه دولت بایستی این قواعد را دائمی بدانند. ویژگی سوم و کلیدی این قواعد آن است که این قواعد باید شفاف باشند به طوری‌که بتوان با هزینه کمک اجرای این قواعد را پایش کرد به گونه‌ای که دستکاری2 در گزارش‌دهی اجرای این قواعد دشوار باشد.

با این حال در شکل فعلی نظام بودجه‌ریزی در ایران، اجرای بودجه‌ریزی بر مبنای قاعده به معنای آن است که از تصمیم‌گیر خواسته شود برای خود محدودیت ایجاد کند. از این‌رو، بودجه‌ریزی و اجرای آن بر مبنای قواعد مالی تغییر پارادایم نسبت به شکل کنونی اجرای بودجه در ایران و در حوزه نظام تصمیم‌گیری تعریف می‌شود.

حوزه دوم که نظام تصمیم‌گیری باید در خصوص آن به جمع‌بندی و اتخاذ تصمیم برای برون‌رفت از شرایط فعلی برسد، برون‌گرایی به معنای تعامل پایدار و بلندمدت با حداقل مجموعه‌ای از کشورهای دنیاست. دستیابی به رشد اقتصادی بلندمدت و پایدار علاوه بر ایجاد ثبات در شرایط اقتصادی کشور و استفاده از منابع و فرصت‌های اقتصادی نیازمند روابط بلندمدت با مجموعه‌ای از کشورهای جهان است. در حالی‌که امروز کشورهای مختلف از طریق قراردادهای دوجانبه یا چندجانبه یا عضویت در سازمان‌های تجارت جهانی خود را متعهد به اجرای قواعدی در تجارت و روابط مالی خود با کشورهای دیگر می‌کنند، تعامل ایران با کشورهای دیگر مبتنی بر قواعد بلندمدت نیست. تعامل اقتصادی ایران با دنیای بیرون که اغلب از راه صادرات انرژی صورت‌گرفته موجب شده است اقتصاد ایران نسبت به شوک‌های بیرونی آسیب‌پذیرتر باشد، زیرا سبد تجارت ایران تنوع کافی ندارد و شوک‌های بازار انرژی از طریق بودجه دولت به اقتصاد ایران وارد شده و در تمام بخش‌های اقتصادی منتشر می‌شود. این نوع از تجارت علاوه بر شوک‌های اقتصادی، کشور را در معرض شوک‌های سیاسی بیرونی نیز قرار داده و بر سیاست خارجی کشور نیز اثر گذاشته است. گستردگی منافع اقتصادی با سایر کشورها می‌تواند در مواردی به‌عنوان ضربه‌گیر شوک‌های سیاسی بیرونی عمل کند. به‌علاوه، شرکای تجاری ایران نیز محدود است و صادرات ایران گستردگی جغرافیایی ندارد به طوری‌که ایران در شاخص پراکندگی صادرات دارای رتبه ۹۵ است3، در حالی‌که ترکیه رتبه ۴، عربستان سعودی رتبه ۵۳ و امارات متحده عربی رتبه ۶۵ را دارد. حتی در انتخاب شرکای تجاری نفتی، ایران در مقایسه با عربستان سعودی که عمده صادرات آن نفت است پراکندگی کمتری دارد. حدود ۷۴ درصد از تجارت ایران (اعم از صادرات و واردات) تنها با شش کشور دنیا انجام شده است که در این بین چین، ترکیه، امارات متحده عربی و هند مهم‌ترین شرکای تجاری ایران‌اند.

با وجود تمرکز بالا بر تعداد محدودی از شرکای تجاری، هیچ‌گونه پیمان تجارت آزاد دوجانبه یا چندجانبه بین ایران و این کشورها منعقد نشده است. حتی ایران با کشورهایی که از نظر سیاسی روابط نزدیکی دارد مانند عراق نیز پیمان دو‌جانبه‌ای منعقد نکرده است که همین امر شرایط را برای کشورهای رقیب ایران برای دسترسی به بازار این کشور آسان‌تر کرده است. قراردادهای تجاری با ایجاد تنظیم‌گری مشخص (اعم از تعرفه یا سایر استانداردهای غیرتعرفه‌ای) و ایجاد شرایط برای عدم تبعیض قیمتی شرایط رقابتی‌تری برای بنگاه‌های داخلی کشور فراهم می‌کند. در برخی از قراردادها، جابه‌جایی نیروی کار نیز علاوه بر تجارت کالاها و خدمات گنجانده می‌شود. به‌علاوه این قراردادها با ایجاد قواعد بر رفتار تجاری طرف مقابل، شوک‌های سیاستی را کاهش می‌دهد و با ایجاد همگرایی، تسهیل تجارت را به‌همراه خواهد داشت. ایران تنها در دو گروه D8 4 و پیمان اکو5 عضویت دارد. با این حال عدم همگرایی اقتصادی بین کشورهای عضو سبب شده است تا این ترتیبات نتوانند به اهداف تعریف‌شده دست پیدا کنند.6 نظام تصمیم‌گیری در کشور بایستی جغرافیای تعامل ایران با کشورهای دنیا را با در نظر گرفتن ملاک‌های اقتصادی مشخص کند و در چارچوب قراردادهای دوجانبه یا چندجانبه، به دنبال ایجاد روابط اقتصادی بلندمدت با این کشورها باشد. تعیین جغرافیای تعامل و ابتنای روابط اقتصادی و سیاسی بلندمدت با کشورهایی که در این جغرافیا قرار می‌گیرند در محدوده نظام تصمیم‌گیری کشور قرار می‌گیرد.

حوزه سوم که نظام تصمیم‌گیری در کشور باید نسبت به آن اتخاذ تصمیم کند، نظام بنگاهداری در کشور است. تبعیض در دسترسی بنگاه‌های زیرمجموعه نهادهای عمومی غیردولتی به رانت‌های اطلاعاتی و فرصت‌ها و امکانات بخش دولتی اصل منصفانه بودن رقابت را تضعیف کرده، امکان توسعه بخش خصوصی را کاهش داده و در ساختار انگیزشی نظام تولید در کشور ایجاد اختلال کرده است. نظام بنگاهداری کشور باید مبتنی بر شفافیت در رقابت و بر اساس تعریف قواعد و الزامات مشخص و سنجش‌پذیر و اجرای آنها به منظور تعیین حدود فعالیت بخش خصوصی و نهادهای عمومی غیردولتی و بنگاه‌های بخش دولتی باشد.

برای مثال در حالی‌که ماده ۲ «قانون اصلاح مواد 1، 6 و 7 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی» ناظر بر رعایت سقف 40‌درصدی مجموع سهم از بازار موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی اجرایی شود با این حال در برخی از رشته فعالیت‌ها سهم بنگاه‌های نهادهای عمومی غیردولتی از آستانه تعریف‌شده بالاتر است. به علاوه اتصال بخشی از بنگاه‌های نهادهای عمومی غیردولتی به بدنه اجرایی در کشور سبب شده است تا این بنگاه‌ها بتوانند مجوزها و مصوبه‌هایی را که ناقض برخی از قوانین کشور است برای پیشبرد امور خود کسب کنند. این شرایط باعث شده است تا حتی حاکمیت قانون نیز در کشور تضعیف شود. تغییر در شکل کنونی ارتباط بنگاه‌های عمومی غیردولتی با بدنه اجرایی و تصمیم‌گیری کشور مصداق محدود کردن تصمیم‌گیر است و از این‌رو با دشواری مواجه است و نیازمند آن است که در نظام تصمیم‌گیری کشور نسبت به تغییر در رویکرد فعلی جمع‌بندی صورت گیرد.

علاوه بر تعیین خط مرز مشخص بین حوزه اقتصاد و نظام کارشناسی با حوزه تصمیم و نظام تصمیم‌گیری در کشور طرح جامع مطالعات اقتصاد ایران توانسته است فاصله بین یکی از اسناد مهم بالادستی در کشور با سیاست‌های کارشناسی در کشور را کاهش دهد. «سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی» به دلیل جایگاه تعریف‌شده آن در بدنه اجرایی کشور و همچنین از جهت محتوا، سندی پیشرو در اسناد بالادستی است با این حال تاکنون سیاست‌های اجرایی این سند تدوین نشده است.

همواره و طی سال‌های گذشته یکی از مشکلات اسناد بالادستی در کشور تفاوت و فاصله بین این اسناد با نظرات کارشناسی و همچنین شرایط و مشکلات کشور بوده است. با این حال «سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی» نسبت به سایر اسناد بالادستی در چارچوب قواعد کارشناسی بوده، مبتنی بر تجربیات سیاستگذاری در کشور است و از این‌رو می‌تواند مبنایی مهم برای همگرایی تصمیمات در نظام کارشناسی و تصمیم‌گیری  باشد.

در این سند برای نخستین‌بار در اسناد بالادستی در کشور دستیابی به اقتصادی درون‌زا و برون‌گرا هدف‌گذاری شده است. به علاوه ایجاد ثبات اقتصادی از طریق ایجاد ثبات در بودجه دولت با کاهش اتکا به درآمدهای حاصل از صادرات نفت و جایگزینی صادرات نفت با صادرات محصولات دیگر به عنوان اهداف ذکر شده است. بررسی واژگان این سند نشان می‌دهد که پس از واژه تولید، صادرات بیشترین تکرار را در این سند داشته‌ است (شکل ۱). به علاوه پس از تولید واژه صادرات بیشترین بسامد را در بندهای مختلف این سند دارد (شکل ۲).

«طرح جامع مطالعات اقتصاد ایران» و پیشنهادات سیاستی ارائه‌شده در این طرح مطالعاتی را می‌توان در چارچوب محورها و رویکردهای اصلی طرح‌شده در این سند افراز کرد. برای این سند می‌توان شش محور، درون‌زا، برون‌گرا، مردم‌نهاد، عدالت‌محور و دانش‌بنیان برشمرد که ذیل هر یک از این محورها می‌توان سیاست‌های پیشنهادشده در «طرح جامع مطالعات اقتصاد ایران» را گنجاند (شکل ۳). از این‌رو می‌توان نتایج حاصل‌شده در این طرح را  به نوعی سند اجرایی سیاست‌های اقتصاد مقاومتی دانست.