تقریب سیاست‌های اصلاحی به عرصه اجرا
سید فرشاد فاطمی از کارکرد نتایج کنفرانس اقتصاد ایران برای سیاستگذار می‌گوید
سید فرشاد فاطمی می‌گوید: محقق اقتصادی و کسانی که توصیه‌های سیاستی را پیشنهاد می‌کنند باید بتوانند، گزینه‌های مختلف را با مشخص کردن فایده و هزینه هر یک، پیش روی سیاستمدار یا سیاستگذار قرار دهند و او به نسبت آزادی عملی که در عرصه‌های مختلف دارد یکی از گزینه‌ها را انتخاب کند.
از نگرانی و پارادوکسی سخن می‌گوید که اقتصاددانان طرف مشورت سیاستمداران اغلب با آن مواجه هستند؛ سید فرشاد فاطمی، اقتصاددان و معاون پژوهشی موسسه عالی آموزش و پژوهش مدیریت و برنامه‌ریزی این پارادوکس را چنین توضیح می‌دهد: «اقتصاددانان اغلب دچار نوعی پارادوکس و نگرانی می‌شوند که مبادا، آنقدر ملاحظات آکادمیک را مورد توجه قرار دهند که به طور کلی، فضای اجرا را فراموش کنند یا چنان غرق در ملاحظات اجرایی شوند که عملاً هیچ‌گونه پیشنهاد اصلاحی کارآمدی ارائه نکنند.» او در گفت‌وگویی در باب کارکرد کنفرانس اقتصاد ایران در سیاستگذاری اقتصادی ایران، به این نکته اشاره می‌کند که در طرح مطالعات جامع اقتصاد ایران که نتایج آن در این کنفرانس ارائه شد، تلاش شده شکاف میان اقتصاددانان و سیاستگذاران کاهش پیدا کند و سیاست‌های اصلاحی پیشنهادشده، به فضای اجرا نزدیک باشد.
♦♦♦
فکر می‌کنید نتایج کنفرانس اقتصاد ایران به چه کار سیاستگذار بیاید؟ به عبارت دیگر، چرا نتایج این کنفرانس برای سیاستگذاری اقتصادی اهمیت دارد؟
واقعیت این است که کنفرانس اقتصاد ایران اساساً برای ارائه نتایج مطالعه جامعی که در مورد اقتصاد ایران انجام پذیرفته بود و البته با هدف کمک به سیاستگذاری اقتصادی برگزار شد. به همین دلیل ممکن است از این زاویه، با سایر کنفرانس‌های دانشگاهی که در کشور برگزار می‌شود متفاوت باشد. این مطالعه، شامل 16 طرح پژوهشی بود و نهایتاً این طرح‌ها، طی برنامه‌ای معلوم و تدوین‌شده تلفیق شدند. این مطالعه از آن جهت که عملاً کمک به سیاستگذاری را هدف قرار داده است، قاعدتاً در زمینه‌های مختلف به میزان قابل توجهی، می‌تواند به کار سیاستگذار بیاید. دست کم در 16 محور اقتصادی مورد مطالعه، مجموعه‌ای از توصیه‌های سیاستی ارائه شده است. البته من فکر می‌کنم، آنچه فارغ از محتوا می‌تواند، بسیار مورد توجه سیاستگذار قرار گیرد «روش» است؛ مقصودم، روش‌شناسی که بر انجام تک‌تک مطالعات حاکم بوده، است. می‌خواهم بگویم طرح مطالعه جامع اقتصاد ایران هم از نظر محتوا و هم از لحاظ روش مطالعه می‌تواند، برای سیاستگذار قابل استفاده باشد.
اینکه سیاستگذار تا چه حد به نتایج این مطالعات جامع توجه کند یک مساله است و مساله دیگر آن است که به هر حال در سال‌های گذشته یکی از عوامل شکست سیاست‌های اصلاحی، وضعیت اقتصاد سیاسی در کشور بوده. اقتصاددانانی که در انجام این مطالعه و تهیه توصیه‌های سیاستی نقش داشته‌اند، چطور به این حوزه نگریسته‌اند؟
باید به این نکته توجه کنیم که این مطالعه با مدیریت نهادی در حال انجام بود که به عنوان اتاق فکر و بازوی مشورتی نهاد ریاست‌جمهوری شناخته می‌شود. از این‌رو، همواره این ملاحظه مد نظر قرار می‌گرفت که ایده‌ها و پیشنهاداتی که مطرح می‌شود، تا چه حد در بستر اجرایی کشور قابلیت اجرا‌شدن دارد. منتها اقتصاددانان در چنین موقعیت‌هایی اغلب دچار نوعی پارادوکس و نگرانی می‌شوند که مبادا، آنقدر ملاحظات آکادمیک را مورد توجه قرار دهند که به طور کلی، فضای اجرا را فراموش کنند یا از سوی دیگر چنان غرق در ملاحظات اجرایی شوند که عملاً هیچ‌گونه پیشنهاد اصلاحی کارآمدی ارائه نکنند. هر دو این سناریوها در صورت وقوع، خطرناک به نظر می‌رسد، اما تشخیص نهایی اینکه میانه این طیف کجاست، با سیاستمدار و سیاستگذار است؛ یعنی محقق اقتصادی و کسانی که توصیه‌های سیاستی را پیشنهاد می‌کنند باید بتوانند، گزینه‌های مختلف را با مشخص کردن فایده و هزینه هر یک، پیش روی سیاستمدار یا سیاستگذار قرار دهند و او به نسبت آزادی عملی که در عرصه‌های مختلف دارد یکی از گزینه‌ها را انتخاب کند. البته، این تمام مساله نیست؛ اینجا ممکن است دو چالش ظاهر شود؛ نخست اینکه، اقتصاددانان گزینه‌های خوبی را شناسایی نکرده باشند و چالش دیگر آن است که امکان دارد، میان سیاستگذار و کسانی که پیشنهادات اصلاحی ارائه می‌کنند، دیالوگ و گفتمان موثری شکل نگیرد تا یکدیگر را به میزان کافی درک کنند. این شکاف، گاه در فضای سیاستگذاری اقتصادی کشور مشاهده می‌شود. ما در این طرح تلاش کردیم به هر دو چالش فائق بیاییم اما این بدان معنا نیست که در این زمینه کاملاً موفق بوده‌ایم.
هر سیاست اصلاحی معمولاً دارای برندگان و بازندگانی است. سیاستگذار چگونه باید ذی‌نفعان تداوم وضع موجود را در اجرای این سیاست‌های اصلاحی با خود همراه کند؟
از آنجا که اساساً اقتصاد به موضوع بازتوزیع منابع می‌پردازد، هنگام بازتوزیع منابع، گروه‌هایی منتفع شده و گروه‌هایی نیز متضرر می‌شوند، حال اگر میزان این زیان از سطحی بالاتر باشد، مقاومت در برابر سیاست‌های اصلاحی که چنین وضعیتی را به وجود می‌آورند، شدید خواهد بود. اینجا بر اساس تابع هدف سیاستمدار که شامل «انجام اصلاحات» و «حفظ فضای سیاسی» است، اوست که تصمیم می‌گیرد، به کدام یک از این دو بخش گرایش داشته باشد. من امیدوارم، سیاستمدار بتواند توازن مناسبی میان این دو هدف برقرار کند. واقعیت این است که ممکن است محقق در مقام تدوین یا تشریح وضعیت موجود و راهکارها کمکی کند اما تصمیم نهایی با سیاستمدار است. هدف نهایی باید این باشد که دو فرآیند تدوین راه‌حل‌ها و مرحله اتخاذ تصمیمات به یکدیگر نزدیک شود، چراکه به نظر می‌رسد، نتوان این دو را روی هم منطبق کرد.
یعنی در فضای سیاستگذاری ایران چنین انطباقی رخ نمی‌دهد؟
در سایر کشورها نیز چنین اتفاقی رخ نمی‌دهد؛ منتها هرچه نظام‌های سیاسی به سمت شفافیت بیشتر پیش بروند، این دو فرآیند به هم نزدیک‌تر می‌شوند؛ یعنی هر چه ساختار اقتصاد سیاسی و ساختار نظام سیاسی شفاف‌تر باشد، به دلیل آنکه، برنده‌ها و بازنده‌های سیاست‌ها شفاف‌تر هستند، این دو فضا نیز قرابت بیشتری با هم پیدا می‌کنند.
اما در این بحث می‌خواهم به این نکته هم اشاره کنم که برای من به عنوان کسی که اقتصاد خوانده مهم‌تر از اینکه متوجه شوم سیاستمدار چه تصمیمی اتخاذ کرده، آن است که سیاستمدار طی چه فرآیندی به این تصمیم رسیده است. در اصل، مطالبه عمومی برای اطلاع از فرآیند تصمیم دو حُسن دارد؛ نخست اینکه ما به فضای فکری و محدودیت‌های سیاستمدار نزدیک‌تر می‌شویم و مزیت دیگر آن است که وقتی سیاستمدار بداند این مطالبه از او وجود دارد، تلاش می‌کند فرآیند اتخاذ را دقیق‌تر تبیین کند و نهایتاً تصمیم صحیح‌تر بگیرد. چراکه می‌داند، آنچه از نظر ناظران، مهم به نظر می‌رسد، برای مثال، صرفاً تبصره دو‌خطی بودجه نیست. بلکه مساله مهم، فرآیند زمانبر و کیفیت کار کارشناسی انجام‌شده برای رسیدن به این تبصره است.
من فکر می‌کنم، نوع پیوندهای پیشین و پسین تصمیمات، درس‌آموز است و البته بخشی از انتقاداتی که گاه از ناحیه برخی اقتصاددانان به تصمیم‌سازان مطرح می‌شود، ناشی از ناآگاهی از فرآیندهای اتخاذ تصمیمات سیاسی است. یعنی فاصله‌ای که میان یک کتاب درسی دانشگاهی تا یک جلسه تصمیم‌گیری و سیاستگذاری وجود دارد، فاصله‌ای غیرشفاف و مبهم است. به همین دلیل ما نمی‌دانیم در این فضا چگونه باید حرکت کنیم. شفاف کردن فضای سیاسی و تصمیم‌گیری به نزدیک شدن این توصیه‌ها و فضای سیاسی کمک می‌کند.
با این وصف آیا می‌توانیم این گزاره را مطرح کنیم که برای نخستین بار در قالب طرح مطالعه جامع اقتصاد ایران، توصیه‌هایی به سیاستگذار ارائه شده که بیش از سایر طرح‌ها و برنامه‌ها، ملاحظات و محدودیت‌های آن را در نظر گرفته است؟
نمی‌خواهم بگویم که این طرح، ملاحظات و محدودیت‌ها را به طور کامل در نظر گرفته است؛ شاید بهتر باشد که بگوییم، حداکثر تلاش خود را برای در نظر گرفتن این ملاحظات به کار بسته است. در طول اجرای این طرح، حداکثر تلاشمان را کردیم که مدیران 16 طرح پژوهشی با مسوولان دستگاه‌های اجرایی در ارتباط باشند. در واقع، در بسیاری از مواقع تلاش شد، مسوولان دستگاه‌های اجرایی، یا به عنوان ناظر در فرآیند این مطالعه حضور یابند، یا مورد مشورت قرار گیرند. البته در برخی از بخش‌های این مطالعه، از افرادی کمک گرفته شده که علاوه بر آنکه از وجهه‌ای آکادمیک برخوردارند، دستی هم بر آتش اجرا داشته‌اند. باید به این نکته هم اشاره کنم که انجام این مطالعه به دوره پیش از تصدی من در معاونت پژوهشی موسسه عالی آموزش و پژوهش در مدیریت و برنامه‌ریزی بازمی‌گردد. زمانی که دکتر برکچیان مسوولیت معاونت پژوهشی را بر عهده داشتند. در واقع من میوه این درخت را چیدم؛ یعنی مطالعات، جمع‌بندی‌ها و حتی بخش عمده‌ای از چاپ مستندات صورت گرفته بود و فقط برگزاری کنفرانس با زمان تصدی من در این معاونت مقارن شد.
اما اگر بخواهم به پرسش شما بازگردم، تا آنجا که ممکن بوده، ملاحظات سیاستگذار در این طرح مورد توجه قرار گرفته است، منتها لزوماً این نخستین مطالعه‌ای نیست که از چنین ویژگی برخوردار است.
دست کم، افرادی که در این تیم مطالعاتی بودند، انجام طرح‌هایی مشابه آن را تجربه کرده‌اند. برای مثال، آقای دکتر نیلی علاوه بر تجربه‌هایی که در تدوین برنامه‌ها داشتند، سابقه تدوین استراتژی توسعه صنعتی را هم دارند. یا خاطرم هست که در موسسه عالی آموزش و پژوهش مدیریت و برنامه‌ریزی حداقل دو رویداد دیگر در سال‌های انتهایی دهه 1370 و ابتدای دهه 1380 به نام اقتصاد ایران برگزار شد که در آن، نتایج مطالعات همکاران در موسسه ارائه می‌شد. در واقع، در این موسسه که به عنوان اتاق فکر وابسته به نهادهای سیاستگذار محسوب می‌شود، این دغدغه از روز نخست تاسیس وجود داشته که روی مسائل اقتصاد ایران به طور عمیق کار کنند. اما وجه تمایز این طرح با سایر طرح‌های مطالعاتی در حوزه اقتصاد، جامعیت آن است که در قالب 16 طرح تعریف شد و علاوه بر ناظران، مشاوران و داوران، 118 نفر به طور ثابت، مطالعات مربوط به آن را برعهده داشتند. نکته اساسی اینکه، مطالعات تلفیقی نیز صورت گرفت که هدف آن تلفیق نتایج همان 16 طرح پژوهشی بود. از این جنبه‌ها تلاشی یکتا به شمار می‌آید؛ اما تلاش‌هایی مشابه آن با ابعاد متفاوت یا در سایر زمینه‌ها انجام شده بود.
فارغ از ویژگی‌های روش انجام این طرح، ما می‌بینیم که در آن به بهبود توزیع درآمد و کاهش نابرابری هم توجه شده است. آیا می‌توان توجه به این مقوله را در راستای توجه به ملاحظات سیاستگذار قلمداد کرد؟ آیا ممکن است با ارائه توصیه‌های سیاستی برای کاهش نابرابری و بازتوزیع منابع، اینجا اقتصاد سیاسی به کمک پیشبرد اصلاحات پیشنهادشده از جانب شما بیاید؟
واقعیت این است که کاهش نابرابری، همواره به عنوان یک دغدغه مهم مطرح بوده است و در هر مجموعه سیاست اقتصادی، در کنار توجه به رشد اقتصادی، توزیع درآمد هم مورد توجه قرار می‌گیرد.
این پرسش را از آن جهت مطرح کردم که معمولاً اقتصاددانانی از طیف شما به این متهم می‌شوند که به موضوعاتی نظیر بازتوزیع منابع یا عدالت توجه نشان نمی‌دهند.
من فکر می‌کنم همان‌طور که شما توصیف کردید، این یک اتهام است. اما گذشته از این موضوع، در اقتصاد ایران، همواره پدیده‌ای وجود داشته که در دوره‌هایی که رشد اقتصادی بالا حاصل شده، مساله فقر و توزیع درآمد هم بهبود پیدا کرده است؛ یعنی در اقتصاد ایران به‌صورت تاریخی، رشد همراه با بهبود توزیع درآمد بوده است و هرگاه اقتصاد وارد رکود شده، وضعیت توزیع درآمد هم بدتر شده است. یعنی شاید بتوان گفت، مهم‌ترین سیاست مقابله با «فقر» احتمالاً «ایجاد رشد» است. نکته دوم اینکه، برای اقتصاددانان نیز مانند هر شهروند عادی، توزیع درآمد یک مساله است، فارغ از اینکه در کدام طیف قرار دارند؛ یعنی هیچ اقتصاددانی نمی‌تواند به مساله توزیع درآمد بی‌توجه باشد.
در عین حال، وقتی اقتصاددانی می‌خواهد به سیاستگذار مشورت دهد، اگر در کنار تحقق رشد به مساله توزیع درآمد به خوبی توجه نکند، ممکن است با تبعات اجتماعی این تصمیمات، کل دستاورد توصیه‌های سیاستی او از دست برود.
اما در اینکه بحث «فقر و توزیع درآمد» در این مطالعه بیشتر به چشم آمده است، احتمالاً چند عامل نقش داشته است؛ نخست اینکه، ادبیات فقر در سال‌های اخیر در سطح جهان هم تا حدودی دستخوش تغییر شده است. به بیان روشن‌تر، توجه به فقر چندبُعدی افزایش یافته است. در چنین فضایی، فقر لزوماً منحصر به فقر درآمدی نیست. در مطالعه انجام‌شده نیز مبنای مطالعات فقر یک شاخص فقر چندبُعدی بود. افزون بر این، به توزیع جغرافیایی ثروت هم توجه شده است؛ یعنی ما تلاش کردیم نقشه‌ای برای فقر استخراج کنیم. در عین حال آنچه در هدفمندسازی یارانه‌ها، مهم به نظر می‌رسد، نحوه شناسایی فقراست که این مساله، هم دغدغه سیاستگذار بوده و هم دغدغه هر کسی که اقتصاد خوانده و می‌خواهد از این دانش برای بهبود وضعیت هموطنان و همشهریان خود بهره بگیرد. به هر حال اینها، مساله روز سیاستگذاری است و به همین سبب ممکن است در این مطالعه بیش از سایر مطالعات مورد توجه قرار گرفته باشد. نکته دیگری که باید مورد اشاره قرار دهم، این است که با وجود مباحثی که مطرح کردم، نباید روی سیاست‌های توزیعی، بیش از حد تمرکز کرد. هدف اصلی ما باید «ایجاد رشد» باشد. از لحاظ شهودی هم اقتصاد باید بتواند تولید ثروت کند که این ثروت میان اقشار جامعه توزیع شود. به همین دلیل، عوامل ایجادکننده رشد باید به موازات مورد توجه قرار گیرد.
در بخش جمع‌بندی این مطالعه، برای اجرای سیاست‌های اصلاحی، زمان‌بندی در نظر گرفته شده و بر توالی اجرای این پیشنهادات نیز تاکید شده است. آیا اگر هر یک از این سیاست‌ها در زمان خود به انجام نرسد به معنای این است که سیاست‌های بعدی هم قابل اجرا نخواهد بود یا به تعویق می‌افتد؟
عدم اجرای سیاست‌ها در زمان تعیین‌شده یا رعایت نکردن این توالی، از اثربخشی سیاست‌ها می‌کاهد. برای مثال، تا زمانی که مسائل نظام بانکی حل نشود، مساله تامین مالی که مورد نیاز تحقق رشد است، نیز پابرجا خواهد ماند. بنابراین تا زمانی که مساله نظام بانکی حل نشود، قدم برداشتن در مسیر رشد با موانعی روبه‌رو خواهد بود. یا تا زمانی که تعاملات بین‌المللی به شکل عادی خود بازنگردد، دستیابی به نرخ‌های رشد بیش از پنج درصد امکان‌پذیر نخواهد بود. این عوامل به شکل منظومه‌ای در کنار یکدیگر قرار دارد. البته ممکن است، بتوان در توالی دست برد یا حتی ممکن است این ایراد مطرح شود که ما لزوماً توالی‌ها را به طور دقیق تشخیص نداده‌ایم. در نهایت، ایجاد رشد بالا مانند به حرکت درآوردن اتومبیلی است که برای حرکت باید لاستیک‌هایی آماده داشته باشد و پنچر نباشد. در عین حال موتور آن باید سالم باشد. همچنین سرنشینان آن باید از حداقل آسایش در این اتومبیل برخوردار باشند. مجموعه‌ای هماهنگ که اگر خللی در هر یک از این عوامل ایجاد شود، احتمالاً رسیدن به مقصد را دشوار می‌کند. عدم رعایت این توالی در سیاست‌های پیشنهادی، مانند آن است که راننده‌ای بدون آنکه اتومبیل را روشن کند، پایش را روی پدال گاز فشار دهد و انتظار حرکت داشته باشد. من فکر می‌کنم «اصلاح نظام بانکی»، «بهبود فضای کسب‌وکار» و برخی «اصلاحات در روابط بین‌المللی» در شمار اقدامات اولیه‌ای است که برای دستیابی به رشد پرشتاب باید انجام گیرد.
در پایان دانشگاهیان و فعالان رسانه‌ای را تشویق می‌کنم که این طرح را مورد مطالعه قرار دهند و تلاش کنند که این کار مطالعاتی را هم از لحاظ روش و هم از لحاظ محتوا نقد کنند و اگر به این نتیجه رسیدند که سیاست‌های توصیه‌شده، صحیح و منطقی است، کمک کنند که آن را در فضای اقتصاد سیاسی کشور به پیش برانیم و اگر 10 سال دیگر به عقب نگاه کردیم، بگوییم که مشکلات کمتر شده است. امیدوارم این همگرایی، مقدمه‌ای بر این حرکت باشد که بدون قضاوت در مورد اینکه چنین محتواهایی از سوی چه افرادی تهیه شده، در مورد آنها مباحثه جدی صورت گیرد و این مباحثات به توسعه کشور کمک کند.
