فرآیندهای ناکارآمد
تحلیلی درباره بن‌بست بودجه‌ریزی ایران و اصلاح آن
نشانه‌های زیادی وجود دارد که بودجه‌ریزی ایران دچار بن‌بست شده است. ابتدا به سه دلیل و نشانه اشاره می‌کنیم و سپس نگاهی به چشم‌انداز اصلاحی بودجه کشور خواهیم داشت.
نشانه‌های زیادی وجود دارد که بودجه‌ریزی ایران دچار بن‌بست شده است. ابتدا به سه دلیل و نشانه اشاره می‌کنیم و سپس نگاهی به چشم‌انداز اصلاحی بودجه کشور خواهیم داشت.
نشانه اول: کسری بودجه
یکی از شروط اصلی سلامت بودجه تراز بودن آن است. بودجه ایران در طول تمام دوره خود (به جز سال‌های معدودی) دچار کسری بوده است. کسری بودجه ایران برخلاف اکثر کشورهای دنیا سه نوع است:
1- کسری بودجه معمول (یعنی درآمدها شامل عواید نفتی منهای مخارج)،
2- کسری بودجه غیرنفتی (که شامل کسری بودجه معمول به علاوه خالص استفاده از عواید نفتی است)
3- کسری بودجه پنهان (که به دلیل برآورد غیرواقعی ارقام منابع و مصارف بودجه و همچنین تراز نکردن بودجه به صورت بین‌دوره‌ای به وجود می‌آید). کسری بودجه غیرنفتی به معنی استفاده از عواید نفتی بدون توجه به نیاز نسل‌های آینده یا حتی بدون تبدیل آن به سرمایه‌های مولد است. کسری بودجه پنهان موجب بروز عقب افتادن برنامه‌های دستگاه‌ها (شامل طرح‌های عمرانی) یا تورم و مشکلات دیگر می‌شود. در حالی که در اسناد بالادستی مانند سیاست‌های کلی بر تامین هزینه‌های جاری از محل مالیات‌ها تاکید شده اما تحقق این امر تقریباً از محالات است. مقایسه درآمدها (بدون عواید نفتی و فروش اوراق بدهی) و مخارج نشان از فاصله بسیار زیاد این دو دارد. از همه بدتر این است که بودجه دولت سال‌هاست حتی با کمک سهم دولت از عواید نفتی هم تراز نمی‌شود، در نتیجه کسری آن در سال‌های قبل از حساب ذخیره ارزی (که موجودی داشت) و در سال‌های اخیر از طریق فروش اوراق بدهی تامین مالی می‌شود. این نوعی بن‌بست در تراز کردن بودجه است یعنی دولت از عهده مخارج خود برنمی‌آید و باید مدام استقراض کند.
نشانه دوم: کارکردهای بودجه در اقتصاد
مهم‌ترین وظایف دولت در اقتصاد (علاوه بر وظایف سنتی مانند دفاع، تامین نظم و امنیت عمومی و نظایر آن) ایجاد رونق اقتصادی، کاهش بیکاری، کنترل تورم و توزیع عادلانه درآمدهاست.
نرخ رشد اقتصادی منفی به‌خصوص در سال‌های 1394-1391 باعث کوچک شدن اقتصاد، کاهش رفاه مردم و افزایش بیکاری شده که هنوز هم آثار آن برطرف نشده است. البته رشد اقتصادی یکی دو سال اخیر نیز ناشی از افزایش صادرات نفت ایران بوده و نه پویایی داخلی اقتصاد و به‌ویژه تاثیر بودجه دولت بر اقتصاد. در حال حاضر نیز نرخ بالای بیکاری جوانان و افراد تحصیل‌کرده و عدم تطابق نیروی کار با مشاغل موجود از مهم‌ترین ویژگی‌های بازار کار است. بنابراین طی سال‌های آتی اقتصاد ایران نیازمند ایجاد مشاغلی متناسب با نیروی کار جوان تحصیل‌کرده، در ابعادی بسیار وسیع است. با توجه به چشم‌انداز بودجه دولت، توقع از این بودجه در کمک به بهبود این شرایط منطقی نیست. هرچند تورم در سال‌های اخیر کاهش یافته و تبدیل به عدد تک‌رقمی شده، اما همچنان با میزان طبیعی و پذیرفته‌شده آن در دنیا (حداکثر پنج درصد) فاصله زیاد دارد. البته کسری بودجه پنهان دولت و اتکا به عواید نفتی باعث فشار بر ارزش پول ملی از کانال نرخ تسعیر ارز شده و انتظار نمی‌رود با شرایط فعلی و در بلندمدت بتوان نرخ تورم را کاهش داد یا حتی آن را در سطح یک‌رقمی تثبیت کرد. البته سایر متغیرهای اقتصادی مانند ضریب جینی نیز در وضعیت مناسبی قرار ندارد. بنابراین در مجموع می‌توان گفت بودجه دولت نه‌تنها تاثیر مثبتی بر شاخص‌های اقتصادی نداشته بلکه در مواردی اثر ناگواری نیز داشته است.
نشانه سوم: ناکارآمدی فرآیند بودجه‌ریزی
بودجه شامل مراحل تهیه، تصویب، اجرا، نظارت و گزارش‌دهی است. بررسی بودجه‌ریزی در کشور نشان می‌دهد تمام این مراحل دچار ناکارآمدی است.
فرآیند تهیه و تدوین بودجه:
1- طبقه‌بندی‌های غیراستاندارد بودجه‌ای (جابه‌جایی اقلام درآمدی یا هزینه‌ای با ماهیت‌های مشابه زیر سرفصل‌های مختلف، مجوزهای درآمد-هزینه، برقرار نشدن ارتباط مستقیم بین اعتبارات و وظایف قانونی دستگاه‌های اجرایی)
2- تهیه نشدن بودجه اقتصادی (بررسی تعامل میان متغیرهای بودجه‌ای و اقتصادی از نیازهای اساسی در فرآیند تهیه بودجه است که به آن توجهی نمی‌شود)
3- پایا نبودن منابع بودجه‌ای (اتکای بودجه به فروش ثروت طبیعی (نفت) و فروش اوراق بدهی).
فرآیند تصویب بودجه:
1- فقدان شفافیت (ابهام در احکام و عبارات، نامشخص بودن سقف کلی منابع و مصارف)
2- تمرکز مجلس بر بررسی تبصره‌ها و غفلت از بررسی ردیف‌های بودجه عمومی و منابع و مصارف شرکت‌ها
3- نامشخص بودن تصمیم‌های بودجه‌ای جدید در برابر تعهدات سال‌های قبل
4- قطعی نبودن اعتبارات مصوب و تعدد مراجع تصمیم‌گیری (سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور، شورای عالی انقلاب فرهنگی، شورای عالی اداری، کمیته برنامه‌ریزی و توسعه استان، هیات امنای دانشگاه‌ها، مجامع عمومی شرکت‌های دولتی، شوراهای آموزش‌وپرورش و...)
5- وجود طبقه‌بندی‌های اطلاعاتی متعدد و تعریف‌نشده
6- نامعین بودن وظیفه مجلس در بررسی بودجه شرکت‌ها و بانک‌ها.
فرآیند اجرا:
1- اضافه شدن فرآیند تخصیص (رویه فعلی سازمان بودجه در تخصیص اعتبار به معنی بی‌اثر شدن مصوبات مجلس است)
2- تخصیص اعتبارات بر اساس نیازهای مدیریتی (و نه پیشرفت کار)
3- غیرواقعی بودن ارقام درآمدی و هزینه‌ای
4- مصرف اعتبارات عمرانی به عنوان هزینه‌های جاری.
فرآیند نظارت:
1- مبنای قانونی نظارت دچار اشکال است (مهم‌ترین راه نظارت دولت بر بودجه، قانون محاسبات عمومی است اما با این قانون نظارت بر همه دستگاه‌ها مانند شرکت‌های نسل‌های دوم و بعدی دولتی ممکن نیست)
2- خارج بودن قراردادهای مربوط به اجرای طرح‌های بزرگ از حوزه قانون محاسبات
3- دخالت مراجع متعدد در تصمیم‌گیری برای هزینه‌ای مشخص
4- مشکلات نظارت مالی و عملیاتی 5- فقدان حسابرسی عملیاتی از درآمدها.
فرآیند گزارش‌دهی: گزارش‌های منظم دوره‌ای از بودجه‌ریزی در کشور منتشر نمی‌شود و از این حیث بودجه ایران جزو غیرشفاف‌ترین بودجه‌های دنیاست.
اصلاح بودجه؟
بودجه دو بعد سیاسی و فنی دارد: «انتخاب» وجه سیاسی بودجه است یعنی «چه‌کاری» انجام شود. هر بودجه ماحصل ترکیب مجموعه‌ای از گزینه‌های منتخب است. گاه انتخاب از میان گزینه‌های مشابه و دارای قابلیت جایگزینی صورت می‌گیرد. مثلاً ترجیح فعالیت‌های مذهبی به فعالیت‌های فرهنگی سنتی یا برعکس. گزینش تقویت بنیه دفاعی در برابر توسعه شبکه راه‌های روستایی یا موارد دیگر. فرآیندهای انتخاب بودجه‌ای همواره تحت تاثیر رفتارها و روابط اجتماعی طیف کارگزاران بودجه یعنی سیاستمداران (در قوه مجریه و قوه مقننه)، مردم، نظام بوروکراسی و... قرار می‌گیرد. از طرف دیگر بودجه دارای جنبه‌های فنی است. بودجه از آن جهت فنی است که اعتبارات لازم را در بخش‌های دریافت‌ها و پرداخت‌ها پیش‌بینی می‌کند. پیش‌بینی‌های بودجه‌ای یا برآوردهای اعتباری مستلزم بهره‌گیری از اصول و قواعد معینی است که در طی زمان و تکامل مناسبات اجرایی شکل گرفته است. ابعاد فنی فرآیندهای بودجه‌ای از مراحل آغازین تهیه و تنظیم بودجه، طرز پیشنهاد به قانونگذار، آداب رسیدگی و ابراز رای، مراحل ابلاغ و چگونگی دستیابی دستگاه‌های اجرایی به منابع مصوب را شامل می‌شود. درنهایت انتخاب‌های بودجه‌ای در چارچوب محدودیت‌های مالی، فیزیکی و زمانی در بخش عمومی که ماحصل قواعد مزبور است شکل می‌گیرد. اینکه بودجه کشور نتواند بازتاب واقعی رجحان‌های مردم باشد و مردم از نحوه تخصیص بودجه ناراضی باشند که البته این واقعیت با شواهد بیرونی مانند ناتوانی بودجه در حل مشکلات اقتصادی و اجتماعی جامعه نمود پیدا می‌کند، موضوعی از جنس سیاسی است و به کیفیت انتخاب و انتصاب در کشور برمی‌گردد. اما اگر بودجه در پیش‌بینی منابع و مصارف، اجرا و نظارت یا از نظر شکلی دچار مشکل باشد، موضوع جنبه فنی دارد. اصلاح جنبه فنی موضوع در مقایسه با جنبه سیاسی آن آسان‌تر است اما جنبه‌های سیاسی و فنی بودجه به هم مرتبط بوده و تحت تاثیر هم قرار دارند. در مجموع اصلاح بودجه به معنی اصلاح ساختار و اداره امور عمومی کشور به معنای عام است. اینکه یک سیستم بتواند خوداصلاح‌گر باشد و بتوان درون آن اصلاحات اساسی و زیربنایی انجام داد، به ویژگی‌های آن سیستم مربوط و البته از حوصله این نوشتار خارج است.
