خطای سوگیری

مبارزه با فساد در ایران عمدتاً مساله‌ای حقوقی و اخلاقی تلقی می‌شود. یعنی فرض این است که رواج فساد در سطوحی از نظام اداری کشور به دلیل پایبند نبودن به ارزش‌های مذهبی و اخلاقی و نیز ضعف در قوانین (چه در تدوین، چه در اجرا) است. درنتیجه، راهکارهای مبارزه با فساد هم در مملکت ما عموماً از جنس ارتقای فضایل اخلاقی و نیز برخوردهای قضایی و قانونی است. این نگاه اگرچه از جهاتی درست است اما رویکرد مناسبی برای مقابله با مساله فساد اقتصادی نیست. فساد اقتصادی بیش از آنکه مساله‌ای اخلاقی باشد مساله‌ای ساختاری است. به عبارت دیگر فساد اقتصادی ضرورتاً نشانه انحطاط اخلاقی یک جامعه نیست اما قطعاً نشانگر اشکالات و نقایص جدی در کیفیت حکمرانی و ساختار بوروکراتیک و قانونی یک دولت است. پس اگر در جامعه‌ای فساد اقتصادی رایج نبود معنایش این نیست که آن جامعه اخلاقی‌تر است اما قطعاً می‌شود نتیجه گرفت ساختار حکمرانی کارآمد است.

به همین دلیل بحث در حسن و قبح اخلاقی فساد مشکلی را حل نمی‌کند و باید بر ریشه‌های ساختاری آن و راهکارهای نهادی برای مقابله با آن تمرکز کرد. سوزان آکرمن در کتاب خود با عنوان فساد و دولت، علت‌ها، پیامدها و اصلاح (مترجم منوچهر صبوری، نشر پردیس دانش، چاپ اول ۱۳۸۵) دو عامل اصلی عادی شدن فساد در یک سیستم بوروکراتیک را رشوه و انحصار می‌داند. او به خوبی توضیح می‌هد چگونه رواج رشوه‌خواری موجب شکل‌گیری زمینه‌های یک کلپتوکراسی (kleptocracy) می‌شود. در یک نظام کلپتوکراتیک رشوه‌خواری به یک مکانیسم تعادل‌بخش تبدیل می‌شود. یعنی در سطوح مختلف دولت، رشوه‌گیری به عنوان یک شیوه جبران ظلم و بی‌عدالتی توجیه شده و رشوه به عنوان یک جزء بهای تمام‌شده کالاها و خدمات عمومی تلقی می‌شود. به خصوص در فرآیند تشخیص و اخذ عوارض‌های دولتی و مالیات این موضوع به‌شدت رایج است. اشخاص مسوول در رسیدگی و تشخیص میزان و شمول انواع عوارض (گمرک و شهرداری مهم‌ترین دریافت‌کنندگان عوارض هستند) و ماموران مالیاتی وقتی به مکانیسم رشوه عادت کنند این شکل فساد به تمام سطوح بوروکراسی دولت رسوخ خواهد کرد. دومین منشأ اصلی فساد در دولت وجود انحصارات است. هر گونه انحصار در دسترسی به منابع محدود یا بهره‌مندی از یک حق امتیازآور نظیر مجوزها، معافیت‌ها، حقوق استثنایی و... از آنجا که موجب ایجاد تبعیض در فضای غیررقابتی می‌شوند می‌توانند مستعد رانت‌جویی باشند. یعنی اشخاص برای بهره‌مندی از دسترسی‌ها و حقوق انحصاری به دنبال منفذ می‌گردند و چنانچه به طریقی در این سیستم بسته نفوذ کنند آنگاه از رانتی بهره‌مند شده‌اند که دیگران از آن محرومند. البته انحصار سیاسی هم می‌تواند منشأ فساد اقتصادی باشد. اگر وفاداری سیاسی یک مولفه مهم برای نزدیکی به قدرت باشد بوروکراسی کلپتوکراتیک ممکن است به سمت نوعی نظام رقابتی کنترل‌شده حرکت ‌کند. یعنی رقابت منصفانه و دسترسی آزاد به منابع، محدود به گروه خاصی از الیت سیاسی می‌شود. شکل‌گیری پدیده نومانکلاتورا (Nomenclature) در اتحاد جماهیر شوروی مثال بارز چنین اتفاقی بود. نومانکلاتورا به گروهی از رهبران و کارگزاران شوروی سابق گفته می‌شد که همراه با نزدیکان و خانواده‌های خود اقلیتی قدرتمند بودند که انواع قدرت را درون خود دست به دست می‌کردند. میکائیل وسلنسکی در کتاب درخشان خود به نام نومانکلاتورا، صاحبان امتیاز در اتحاد جماهیر شوروی (مترجم غلامرضا وثیق، انتشارات امیرکبیر، چاپ اول ۱۳۶۴) به خوبی شکل‌گیری و حیات و کارکردهای این گروه را توضیح می‌دهد. وسلنسکی به اتکای اعداد و آمار نشان می‌دهد حلقه اولیه نومانکلاتورا که از نسبت‌های سیاسی شکل می‌گرفت در حدود ۷۵۰ هزار نفر در شوروی دهه ۱۹۹۰ بود که با احتساب خانواده‌هایشان جمعیتی حدود سه میلیون نفر یعنی تقریباً معادل 5 /1 درصد جمعیت آن موقع شوروی را به خود اختصاص می‌دادند. اعضای این جمعیت نه سازنده یک طبقه بودند نه یک حزب سیاسی یا قشر اجتماعی، اغلب آنها آگاهی و درکی از حضورشان در این حلقه بسته هم نداشتند اما در عمل آنها بودند که بخش مهمی از قدرت سیاسی و اقتصادی و فرهنگی شوروی را در آن زمان در کنترل داشتند. جالب اینکه درون نومانکلاتورا برای دسترسی به قدرت رقابت وجود داشت و سطحی از رقابت در بهره‌مندی از انحصارات در میان آنها دیده می‌شد.

موفقیت اقتصادی و رشد کسب‌وکار برای افرادی که متعلق به این گروه نبودند بسیار دشوار بود و به همین دلیل افراد عادی تلاش می‌کردند برای رشد اقتصادی خود وارد آن شوند و این کار عموماً از طریق نزدیکی به یکی از اعضای آنها رخ می‌داد. رشوه راه مناسبی برای این نزدیکی بود و در صورت موفقیت نتیجه آن دسترسی به رانت‌های اقتصادی و سیاسی بود. مشابه پدیده نومانکلاتورا هم‌اکنون در چین، عربستان و برخی سیستم‌های سیاسی بسته اما ثروتمند دیده می‌شود.

طبیعی است بهره‌مندان از رانت اولاً موضع برتری در چانه‌زنی دارند و می‌توانند خواسته‌های خود را تحمیل کنند و ثانیاً برای تداوم در بهره‌مندی از رانت به رشوه‌دهی روی می‌آورند و نظام کلپتوکراتیک را تقویت می‌کنند. پس انحصار و ارتشا دو منشأ اصلی فساد بوروکراتیک در دولت هستند.

حال اگر به فساد اقتصادی به عنوان مساله‌ای ساختاری نگاه کنیم باید به دنبال راهکارهای ساختاری هم برای آن باشیم. مهم‌ترین راهکار ساختاری مبارزه با فساد شفافیت است. هر آنچه دیدنی است نظارت‌پذیر است. وجود رسانه‌های مستقل و تخصصی که با آزادی بتوانند پرسش‌گری کنند ضامن شفافیت است. البته نظام قانونی هم باید حامی شفافیت باشد. قانون دسترسی آزاد به اطلاعات که اخیراً در ایران هم اجرایی شده یکی از ابزارهای قانونی شفافیت است. وعده شهرداری تهران در خصوص افشای اطلاعات قراردادهای بالای یک میلیارد تومان (که البته هنوز محقق نشده) اگرچه ناقص است اما شروع خوبی است. آنچه در پنهان رخ می‌دهد حتی با نیات خیر مستعد فساد است. شفافیت منجر به نظارت همگانی می‌شود. نظارت همگانی در قیاس با نظارت رسمی که از طریق دستگاه‌های قانونی می‌شود به دلایل زیر بسیار کارآمدتر است:

1- خود نهادهای نظارتی می‌توانند گرفتار فساد شوند اما نظارت همگانی و پایش عامه مردم و نهادهای مدنی و رسانه‌ها غیرممکن است که غرق فساد شود. 

2- نظارت همگانی هزینه‌ای برای دولت ندارد اما نظارت رسمی از سوی دستگاه‌های متولی سالانه صدها میلیارد تومان هزینه مستقیم دارد. علاوه بر ادارات بازرسی و حراست و‌... که درون هر دستگاه متولی نظارت هستند و نیز دادگستری و محاکم قضایی که وظیفه ذاتی در نظارت و مبارزه با فساد دارند معاونت نظارت مجلس شورای اسلامی، معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس‌جمهور، دیوان عدالت اداری، وزارت اطلاعات، دیوان محاسبات، سازمان بازرسی کل کشور و اخیراً برخی بخش‌های نیروهای مسلح هم وارد عرصه نظارت شده‌اند. هزینه این تشکیلات عظیم نظارتی احتمالاً بیشتر از کشفیات و پیشگیری‌هاست. 

3- نظارت همگانی اهل تبعیض نیست اما نظارت رسمی از سوی دستگاه‌های فوق مستعد خطای سوگیری است. مدیریت و هدایت دستگاه‌های نظارتی طبعاً تابع تغییرات مدیران است. احتمال دارد یک مدیر به یک گره سیاسی خاص یا یک بخش از جامعه یا حتی یک نفر خاص سوگیری مثبت یا منفی داشته باشد. عجیب نیست اگر این سوگیری بر شیوه برخورد نظارتی اثرگذار باشد. اما نظارت همگانی قابل تقلیل به سوگیری‌های فردی نیست زیرا وجدان عمومی جامعه تحت تاثیر یک یا چند نفر محدود قرار نمی‌گیرد. 

4- پدیده «ژن خوب» یکی از نقاط ضعف نظارت رسمی است. بسیاری از صاحبان کسب‌وکار و همین‌طور مدیران دولتی بنا به تجربه دریافته‌اند چنانچه به فردی که منتسب به اشخاص صاحب قدرت است نزدیک شوند این نزدیکی و ارتباط می‌تواند در روز مبادا حلال مشکلات آنها باشد. یکی از مشکلات گرفتار شدن آنها در تور نهادهای نظارتی است. وجود یک فرد وابسته به منابع قدرت در کنار آنها می‌تواند تیغ نظارت رسمی را کند کند. نهادهای نظارتی رسمی در مواجهه با فسادی که افراد منتسب به قدرت درگیر آن هستند محتمل است که دچار محافظه‌کاری و رودربایستی و احتیاط‌های سیاسی شوند. معمولاً افراد درجه یک سیاسی و سرشناس خودشان مستقیم وارد این مناسبات نمی‌شوند اما خانواده آنها کاملاً در معرض چنین پیشنهادهایی هستند. نظارت همگانی بر‌خلاف نظارت رسمی، نه‌تنها با ژن خوب تعارف ندارد بلکه به آن حساسیت ویژه دارد.

شفافیت علاوه بر دلایل فوق این حسن را هم دارد که در مقابل ارتشا و انحصار، خصلت پیشگیرانه دارد. در فضایی که شفافیت وجود دارد هزینه ارتشا و رانت‌جویی بالا می‌رود و افراد باید ریسک بیشتری کنند. به خصوص که این ریسک فقط قانونی و مالی نیست و پای آبرو و حیثیت نیز به میان می‌آید.