آثار اقتصاد ناسالم
چرا فعالیت سالم اقتصادی در ایران سخت شده است؟
برآورد میزان دقیق فعالیت‌های ناسالم اقتصادی بسیار دشوار است و برآوردهایی که در مطالعات مختلف از مفاهیمی چون اقتصاد سیاه، اقتصاد پنهان، فرار مالیاتی و قاچاق ارائه می‌شود، به دلایل مختلف با خطای کلی همراه است و قابل اتکا نیست. با این حال، شواهد مختلف از جمله اظهار نظر مراجع مسوول، برخی گزارش‌های رسمی داخلی، برخی شاخص‌های بین‌المللی، تحلیل روند عوامل موثر بر فعالیت‌های ناسالم اقتصادی و برخی مطالعات میدانی، در مجموع حاکی از گستردگی ابعاد فعالیت‌های ناسالم اقتصادی است.
برآورد میزان دقیق فعالیت‌های ناسالم اقتصادی بسیار دشوار است و برآوردهایی که در مطالعات مختلف از مفاهیمی چون اقتصاد سیاه، اقتصاد پنهان، فرار مالیاتی و قاچاق ارائه می‌شود، به دلایل مختلف با خطای کلی همراه است و قابل اتکا نیست. با این حال، شواهد مختلف از جمله اظهار نظر مراجع مسوول، برخی گزارش‌های رسمی داخلی، برخی شاخص‌های بین‌المللی، تحلیل روند عوامل موثر بر فعالیت‌های ناسالم اقتصادی و برخی مطالعات میدانی، در مجموع حاکی از گستردگی ابعاد فعالیت‌های ناسالم اقتصادی است. به عنوان یک نمونه، بر اساس شاخص مشاهده فساد1 رتبه ایران در سال 2016 بین 176 کشور، با اندکی بهبود نسبت به سال‌های قبل 131 بود که نشان‌دهنده رتبه‌ای نامطلوب در این زمینه است. شاخص‌های بین‌المللی دیگری نیز وجود دارد که تاییدکننده همین موضوع است. تعاریف مختلفی به لحاظ حقوقی و اقتصادی از فعالیت‌های ناسالم اقتصادی می‌توان ارائه کرد ولی به طور کلی می‌توان برای این‌گونه فعالیت‌ها، مصادیقی مانند قاچاق، فرار مالیاتی، پولشویی، رشوه، مفاسد اقتصادی، جرائم مالی و رانت‌خواری را ارائه کرد. تمرکز بر مساله فعالیت‌های ناسالم اقتصادی، از جهات مختلف حائز اهمیت است که در این یادداشت به آن پرداخته شده است. در ادامه، مروری بر مهم‌ترین آثار کلان گسترش فعالیت‌های ناسالم اقتصادی و ریشه‌های شکل‌گیری آن و توصیه‌هایی برای افزایش سلامت و شفافیت اقتصاد ایران ارائه شده است.
آثار کلان فعالیت‌های ناسالم اقتصادی
کاهش کارایی اقتصاد کشور: در یک اقتصاد رقابتی و سالم، بنگاه‌های اقتصادی برای بقای خود ناچار به رقابت با سایر بنگاه‌ها و در نتیجه تلاش برای نوآوری و سرمایه‌گذاری در تحقیق و توسعه و ارتقای دانش و فناوری خود هستند. در چنین اقتصادهایی، برآیند سرمایه‌گذاری بنگاه‌های اقتصادی در تحقیق و توسعه و تلاش برای نوآوری بیشتر، منجر به انباشت فناوری و سرمایه انسانی می‌شود که آن هم موجب افزایش کارایی و توان رقابت‌پذیری اقتصاد ملی می‌شود. در مقابل در یک اقتصاد ناسالم، بین بنگاه‌های اقتصادی، رقابتی بر سر دسترسی به انواع رانت‌ها، مجوزها، انواع امتیازات دولتی، سوءاستفاده از تسهیلات بانکی، برخورداری هرچه بیشتر از انواع معافیت‌ها و نظایر آن شکل می‌گیرد. در نتیجه چنین رقابتی، محیط کسب‌وکار برای بنگاه‌های سالم‌تر، نامساعد شده و به تدریج بنگاه‌های سالم‌تر حذف می‌شوند و بنگاه‌های ناسالم در عرصه اقتصاد باقی می‌مانند. در چنین اقتصادی، به تدریج توان رقابت‌پذیری کشور در برابر رقبای خارجی و کارایی اقتصاد ملی کاهش می‌یابد.
کاهش کارایی تخصیص منابع عمومی: فساد اقتصادی و اداری اگر ابعاد گسترده‌ای داشته باشد موجب می‌شود در زمینه انعقاد قراردادهای دولتی، خصوصی‌سازی شرکت‌های دولتی و واگذاری طرح‌های عمرانی، منابع دولتی به شیوه‌ای کارا تخصیص نیابد. گستردگی فساد موجب انتخاب نامناسب پیمانکاران، افزایش هزینه و زمان اجرای طرح‌های عمرانی، کاهش کیفیت پروژه‌ها و اتلاف منابع عمومی می‌شود و تمامی این موارد در نهایت به کاهش کارایی تخصیص منابع عمومی کشور منجر می‌شود.
افزایش ریسک سرمایه‌گذاری و تولید: فساد اقتصادی و اداری، هزینه مبادله فعالیت‌های اقتصادی و ریسک سرمایه‌گذاری را افزایش می‌دهد و در نتیجه انگیزه برای سرمایه‌گذاری‌های بلندمدت کاهش می‌یابد. در یک اقتصاد ناسالم، انگیزه سرمایه‌گذاری بلندمدت و کسب‌وکار سالم کاهش می‌یابد و بنگاه‌ها به ناچار یا از عرصه رقابت خارج شده یا وارد فعالیت‌های ناسالم اقتصادی می‌شوند.
کاهش درآمدهای مالیاتی دولت: فعالیت‌های اقتصادی ناسالم از قبیل قاچاق کالا، فعالیت‌های غیرقانونی و اقتصاد زیرزمینی، نوعاً بابت فعالیت خود مالیاتی پرداخت نمی‌کند. با گسترش فعالیت‌های ناسالم اقتصادی، به طور طبیعی درآمدهای مالیاتی دولت کاهش می‌یابد که این مساله می‌تواند موجب افزایش بار مالیاتی بر بنگاه‌های اقتصادی سالم شود.
سایر آثار: علاوه بر آنچه گفته شد، گسترش فعالیت‌های ناسالم اقتصادی تبعات دیگری نیز مانند کاهش اثربخشی سیاستگذاری دولت، فشار بر بنگاه‌های رسمی، تشدید فساد اداری و اقتصادی و ناکامی بسیاری از برنامه‌های بلندمدت اقتصادی دولت دارد.
عوامل به وجودآورنده اقتصاد ناسالم
اگر مصادیق یک اقتصاد ناسالم را مواردی مانند فرار مالیاتی، قاچاق، اختلاس، رشوه، رانت‌خواری، جرائم مالی و مفاسد اقتصادی در نظر بگیریم، این موارد تحت تاثیر عوامل و زمینه‌های مختلف شکل می‌گیرند. برخی از این زمینه‌ها و ریشه‌ها ناشی از سیاست‌های اقتصادی و برخی نیز ناشی از برخی ساختارهاست. در اینجا به طور خلاصه به برخی از مهم‌ترین زمینه‌ها و ریشه‌های گسترش فعالیت‌های اقتصادی ناسالم در اقتصاد ایران اشاره می‌شود.
♦عدم شفافیت
یکی از اصلی‌ترین زمینه‌های شکل‌گیری فعالیت‌های اقتصادی ناسالم، عدم شفافیت است. عدم شفافیت در زمینه‌های مختلف از جمله در بودجه‌های سنواتی دولت، قراردادهای دولتی، واگذاری شرکت‌های دولتی، انواع کمک‌ها و پرداخت‌های انتقالی دولت و همچنین صورت‌های مالی بانک‌ها و شرکت‌های دولتی، می‌تواند سرمنشأ بسیاری از سوءاستفاده‌ها و مفاسد اقتصادی باشد. هرگونه عدم شفافیت در موارد مذکور، از یک طرف زمینه فساد و سوءاستفاده را فراهم می‌سازد و از طرف دیگر، امکان رصد کردن و نظارت بر گردش مالی دولت را دشوارتر می‌کند.
♦موانع تجاری
موانع تجاری اعم از موانع تعرفه‌ای و سایر محدودیت‌های تجاری، همان‌گونه که در مطالعات نظری مختلف نیز اشاره شده است، از جمله عوامل زمینه‌ساز قاچاق کالا به داخل کشور است. میانگین تعرفه‌های گمرکی و سایر محدودیت‌های تجاری در اقتصاد ایران، در مقایسه با سایر کشورها بسیار بیشتر است. همین مساله، انگیزه قاچاق کالا، اعم از قاچاق سازمان‌یافته و قاچاق خرد در مناطق مرزی را افزایش می‌دهد.
♦ نظام ارزی
نظام ارزی دونرخی و دسترسی به ارز دولتی، به عنوان یک منبع مهم رانت، همواره می‌تواند منشأ سوءاستفاده و فساد اقتصادی باشد. نظام ارزی دونرخی، جدای از تمام معایب دیگری که دارد، از جمله عوامل اثرگذار بر گسترش مفاسد اقتصادی است. علاوه بر آن، سرکوب نرخ ارز و پایین نگه‌داشتن نرخ ارز نیز، انگیزه قاچاق کالا به داخل کشور را افزایش می‌دهد.
♦ بوروکراسی ناکارآمد و پیچیده
بوروکراسی ناکارآمد و رویه‌های اداری پیچیده و طولانی و غیرشفاف و وجود قوانین و مقررات پیچیده و متعدد، یکی دیگر از زمینه‌های شکل‌گیری فساد اداری و اقتصادی است. این عوامل، هزینه مبادله را در اقتصاد افزایش می‌دهند و بنگاه‌های اقتصادی را ناچار به پرداخت رشوه به ماموران دولتی، برای کاهش زمان و هزینه رویه‌های اداری می‌کنند. از سوی دیگر، قوانین و مقررات مبهم، پیچیده و متعدد، شرایط را برای سوءاستفاده از ضعف‌ها و خلأهای قانونی فراهم می‌کند. با توجه به بوروکراسی پیچیده موجود، جای تعجب نیست که بازار خرید و فروش انواع مجوزهای دولتی شکل بگیرد یا افرادی به طور غیرقانونی نقش واسطه را در تسریع و تسهیل اخذ مجور یا رویه‌های اداری ایفا کنند.
♦توزیع رانت‌های دولتی
همواره توزیع رانت‌های دولتی منشأ ایجاد فساد، هم در کارگزاران دولت و هم در فعالان اقتصادی، بوده است. در هر اقتصادی، به میزانی که دولت‌ها نقش توزیع‌کننده رانت را بر عهده داشته باشند، به همان میزان رقابت برای دسترسی به امتیازات و منابع دولتی بیشتر می‌شود و در نتیجه آسیب‌پذیری مسوولان دولتی و فعالان اقتصادی در برابر فساد اقتصادی افزایش می‌یابد. در اقتصاد ایران، ازجمله شاخص‌ترین رانت‌های دولتی، تسهیلات بانکی ارزان، خریدهای تضمینی، توزیع نهاده‌های ارزان و انواع معافیت‌هاست.
♦ ضعف سیستم‌های کنترل و تطبیق
امروزه در اغلب کشورهای جهان، مقررات و رویه‌های بسیار سختگیرانه‌ای در خصوص مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم اعمال می‌شود. در ایران نیز قانون مبارزه با پولشویی و قانون مبارزه با تامین مالی تروریسم به تصویب رسیده است و آیین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌های مربوط به آن نیز تهیه و ابلاغ شده است. با این حال، بین تصویب قوانین و تشکیل واحدهای سازمانی مربوط به آن در نهادهای مالی کشور و اجرای دقیق و موثر ضوابط مربوط به کنترل و تطبیق و مبارزه با پولشویی، فاصله بسیاری وجود دارد. هرگونه ضعفی در زمینه عملکرد سیستم‌های کنترل و تطبیق و مبارزه با پولشویی در بانک‌ها و نهادهای مالی کشور، موجب تشدید انواع جرائم مالی و مفاسد اقتصادی می‌شود.
♦ضعف نظارت‌ها
در کنار تصویب قوانین و مقررات مورد نیاز برای مبارزه با مفاسد اقتصادی، لازم است کارایی و اثربخشی نهادهای نظارتی نیز افزایش یابد. تصویب قوانین و مقررات به‌تنهایی نمی‌تواند برای مقابله موثر با مفاسد اقتصادی کافی باشد. هرگونه ضعف و ناکارایی در سازو کارهای نظارتی، موجب بی‌اثر شدن قوانین و مقررات مبارزه با فساد و در نتیجه گسترش مفاسد اقتصادی و جرائم مالی می‌شود. لازم است نهادهای نظارتی به ویژه سازمان بازرسی و دیوان محاسبات به طور عام و مراکزی مانند بانک مرکزی، وزارت اقتصاد، سازمان برنامه و نظایر آن به طور خاص، به طور موثرتری در زمینه ایفای نقش نظارتی خود عمل کنند.
♦ تعارض منافع
در مواردی مانند واگذاری شرکت‌های دولتی، مناقصات و سایر قراردادهای دولتی، تخصیص منابع بانکی یا حتی در سطوحی بالاتر در مواردی مانند قانونگذاری‌ها، سیاستگذاری‌ها و اصلاح رویه‌ها و نظایر آن ممکن است تعارض منافع رخ دهد و زمینه‌ساز انواع مفاسد اقتصادی و رانت‌خواری و نظایر آن بشود. در برخی قوانین کشور، برای کاهش زمینه‌های تعارض منافع در تصمیم‌گیری‌ها و سیاستگذاری‌ها، تمهیداتی اندیشیده شده است ولی به هر علت این تمهیدات چندان موثر نبوده است. هرگونه سستی در اجرای قوانین و مقررات مربوط به عدم به‌کارگیری سهامداران شرکت‌ها و سایر افراد ذی‌نفع در پست‌های تصمیم‌گیری و مدیریتی بالا، افشای قراردادهای دولتی و شفافیت عملکرد مالی تمامی شرکت‌ها و بنگاه‌های دولتی و عمومی و همچنین هرگونه خلل در نظارت دقیق و شفاف بر عملکرد مالی نهادهای عمومی غیردولتی موجب تشدید مساله تعارض منافع و نیز اعمال نفوذ گروه‌های ذی‌نفع در فرآیندهای مالی مرتبط با بخش عمومی خواهد شد.
♦ گستردگی بخش عمومی غیردولتی
بخش عمومی غیردولتی در اقتصاد ایران، گستردگی بسیار زیادی دارد. طیف گسترده‌ای از شرکت‌ها و سازمان‌های وابسته به نهادهای عمومی، به انواع فعالیت‌های اقتصادی و مالی از قبیل فعالیت‌های بانکی، پیمانکاری، بازرگانی و... مبادرت دارند ولی فعالیت‌های آنها از شفافیت کافی برخوردار نیست. این گستردگی و عدم شفافیت، مانعی برای نظارت دقیق و موثر بر فعالیت‌های مالی و اقتصادی این نهادها و شرکت‌های زیرمجموعه آنهاست.
♦ بیکاری و دستمزدهای پایین
برخی از انواع فعالیت‌های ناسالم اقتصادی مانند قاچاق خرد در مناطق مرزی، خرده‌فروشی مواد مخدر و نظایر آن، در نتیجه فقر و بیکاری ایجاد می‌شود. گسترش فقر و بیکاری، به طور طبیعی زمینه‌ساز برخی جرائم و مفاسد اقتصادی خرد است. برخی مطالعات نشان می‌دهد، سطوح پایین دستمزدهای دولتی، به ویژه در برخی مشاغل حساس، می‌تواند انگیزه برخی فعالیت‌های ناسالم از قبیل دریافت رشوه را افزایش دهد.
چگونه می‌توان اقتصادی سالم داشت؟
با توجه به موارد مطرح‌شده در این یادداشت، برای افزایش سلامت و شفافیت اقتصاد کشور، برخی ساختارها و برخی سیاست‌های اقتصادی باید مورد اصلاح قرار بگیرد. مهم‌ترین و ضروری‌ترین گام‌هایی که می‌توان برای مقابله با فساد اقتصادی برداشت، عبارتند از:
♦ اجرای دقیق و کامل قوانین مبارزه با پولشویی و ارتقای تدریجی ابزارها و ضوابط قانونی و بهره‌گیری از تجربه‌های بین‌المللی در این زمینه
♦ افزایش اثربخشی و کارایی نهادهای نظارتی به ویژه سازمان بازرسی، دیوان محاسبات، نظارت بانکی و سایر مراجع نظارتی
♦ افزایش شفافیت و سهولت رویه‌های اداری و دریافت مجوزهای قانونی با هدف کمک به بهبود محیط کسب‌وکار
♦ اجرای کامل قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد مصوب 1390 و آیین‌نامه پیشگیری و مقابله نظام‌مند و پایدار با مفاسد اقتصادی در قوه مجریه مصوب 1392 و همچنین بازنگری قوانین و مقررات مرتبط با کسب‌وکار و فعالیت‌های اقتصادی با هدف حذف قوانین و مقررات غیرضرور و افزایش شفافیت و کارایی قوانین و مقررات جاری
♦ افزایش شفافیت و سطح تفصیل بودجه عمومی دولت و اجرای کامل بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد در تمامی دستگاه‌های دولتی و عمومی
♦ کاهش محدودیت‌ها و موانع تجاری تعرفه‌ای و غیرتعرفه‌ای
♦ تک‌نرخی کردن ارز و اجتناب از سرکوب نرخ ارز
♦ اصلاح سیاست‌های حمایتی دولت و کاهش مداخله‌های دولت در قیمت‌گذاری‌ها و افزایش شفافیت در پرداخت‌های انتقالی و کمک‌های دولتی
♦ حداکثر شفافیت در برگزاری مناقصات و سایر قراردادهای دولتی و انتشار قراردادهای دولتی
♦ گسترش و استقرار کامل دولت الکترونیک
♦ افزایش شفافیت در گزارش‌دهی مالی شرکت‌ها و بانک‌های دولتی
♦ حداکثر شفافیت و رقابت در واگذاری شرکت‌ها و بنگاه‌های دولتی
♦ افزایش شفافیت و پاسخگویی دستگاه‌های دولتی و نهادهای عمومی غیردولتی و انتشار منظم و شفاف گزارش عملکرد و ترازنامه تمامی نهادهای دولتی و عمومی در راستای قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات مصوب سال 1388.
