بازپس‌گیری دولت

طی دهه‌های گذشته، اقتصاددانان ایرانی بسته‌های اصلاحی متعددی را برای شکستن حلقه بدفرجام و خودویرانگر اقتصاد ایران ارائه کرده‌اند که این بسته‌ها گاه و بی‌گاه نیز در قالب برنامه‌های توسعه یا قوانین بودجه راه خود را به میدان سیاست‌گذاری گشوده‌اند. در این میان، اصطلاح «جراحی اقتصادی» عنوانی بوده است که سیاستمداران به کرات از آن برای اشاره به سیاست‌های اصلاحی اقتصادی استفاده کرده‌اند. به‌کارگیری این اصطلاح به‌طور ضمنی به معنای آن است که ایشان بیماری مزمن اقتصاد ایران را به رسمیت می‌شناسند؛ در همین حال، تعدد به‌کارگیری این اصطلاح نیز خود نشان‌دهنده آن است که یا طبیبان در شناسایی بیماری و تجویز درمان آن راه به خطا برده‌اند، یا بیماری اقتصاد ایران به سرطانی لاعلاج بدل شده است. آیا اصلاحات اقتصادی در اقتصاد ایران با بن‌بست مواجه است؟ مدعای این یادداشت آن است که به دلیل تسخیر دولت، یعنی همبستگی بالای توزیع قدرت سیاسی و منافع اقتصادی، نه‌تنها اصلاحات اقتصادی بلکه هرگونه تغییر سیاسی نیز بدون در هم شکستن توامان نظام‌های حکمرانی اقتصادی و سیاسی ناکارآمد و غیرپاسخگوی موجود راه به جایی نخواهد برد.

رابطه اقتصاد و سیاست از آن رو اهمیت دارد که در عمل، سیاستمداران انتخاب‌گر سیاست‌های اقتصادی هستند و در نتیجه بر عملکرد اقتصادی تاثیر می‌گذارد. تحلیل‌های اقتصاد کلان به‌طورمعمول بر مبنای تصور یک «دیکتاتور خیرخواه» از دولت -که به عنوان نگهبان افلاطونی رفاه اجتماعی عمل می‌کند- سامان یافته‌اند؛ اما این فرض که سیاستمداران، خواه منتخب و خواه غیرمنتخب، همیشه سیاست‌هایی با هدف منافع عمومی را پیگیری می‌کنند، فرضی به‌شدت غیرواقعی است. به‌طور سنتی، برای نمونه در نگاه جان مینارد کینز، نقش اقتصاددان در ارائه توصیه، پیش‌بینی و تجویز، بر اساس تحلیل‌های اقتصادی صحیح، به سیاستمداران خلاصه می‌شده و به‌رغم نگاه بدبینانه اقتصاددانان نسبت به ظرفیت نظری سیاستمداران، این امر نادیده انگاشته می‌شده است که روند سیاسی را نیز می‌توان به عنوان بازاری برای کسب حمایت و بقای سیاسی در نظر گرفت. در یک نمای خطی آرمانی از فرآیند سیاست‌گذاری ایده‌آل فرض بر این است که سیاستمداران به‌طور خودکار اقدامات لازم را برای بیشینه‌سازی رفاه اجتماعی با پیروی از توصیه‌های بی‌طرفانه و آگاهانه ارائه‌شده از سوی مشاوران اقتصادی انجام می‌دهند (بخش بالای شکل 1) اما در واقعیت، سیاست‌گذاران نه‌تنها بی‌طرفانه و بر اساس توصیه‌های اقتصاددانان عمل نمی‌کنند بلکه به‌شدت تحت تاثیر نیروهای قدرتمند اجتماعی و دولت‌محور قرار دارند (بخش پایین شکل 1).

به‌طور کلی، جوامع -به‌ویژه چنانچه علاوه بر نابرابری در درآمد و ثروت با شکاف‌های مذهبی، قومی، زبانی یا جغرافیایی قابل‌توجه درگیر باشند- ناهمگون هستند و عملکرد دولت‌ها به عنوان پیامدهای یک ساختار مدیریت تعارض، در بسیاری موارد منعکس‌کننده منافع خاص و نه عمومی است. در رویکرد جامعه‌محور به سیاست‌گذاری، گروه‌های مختلف بر سیاستمدار فشار می‌آورند تا سیاست‌هایی را به اجرا بگذارد که به‌طور مستقیم یا غیرمستقیم منافع آنها را تامین کند. از این منظر، در حالی که چپ‌گرایان معمولاً بر تضاد طبقاتی و قدرت طبقه سرمایه‌دار تمرکز می‌کنند، ادبیات اقتصاد سیاسی جدید نه‌تنها پیامدهای ناهمگونی ترجیحات فردی شهروندان بلکه تاثیر گروه‌های ذی‌نفع و احزاب سیاسی را برجسته می‌کند. در رویکرد دولت‌محور به سیاست‌گذاری، تاکید بر نقش تکنوکرات‌ها معادل پذیرش فرضیه «دیکتاتور خیرخواه» است؛ اما بیش از این، ادبیات اقتصاد سیاسی جدید بر تاثیر دیوانسالاران و انگیزه‌های ایدئولوژیک بر تصمیم‌سازی‌های سیاستمداران تمرکز دارد. در این الگو‌سازی روابط سیاسی-اقتصادی، گرچه حاکمان به دلیل مسئولیت در انتخاب و اجرای سیاست‌های اقتصادی، در مرکز تعامل نیروهای سیاسی و اقتصادی قرار دارند اما رفتار آنها به‌وضوح به‌وسیله محدودیت‌های نهادی مختلف که تشکیل‌دهنده هر نظام سیاسی هستند، شکل می‌گیرد. بر این اساس، رویکرد سیاسی-اقتصادی به تحلیل پدیده‌ها و سیاست‌های کلان اقتصادی، نقش نظام انگیزشی را در انتخاب خط مشی‌های مخدوش‌کننده رفاه عمومی برجسته می‌کند.

با توجه به آنچه گفته شد، شاید بتوان بخش بزرگی از بار شکست بسته‌های سیاست‌های اصلاح اقتصادی را بر دوش این واقعیت گذاشت که این بسته‌ها بر اساس فرض گرفتن ساختار توزیع قدرت سیاسی نگاشته شده و می‌شوند. این در حالی است که اجرای این بسته‌ها، روابط درهم‌تنیده منافع اقتصادی و بقای سیاسی صاحبان قدرت را با مخاطره مواجه می‌کند و از همین رو، از سوی ذی‌نفوذان و ذی‌نفعان مسدود شده یا به انحراف کشیده می‌شوند. در این یادداشت، ضمن ارائه تعریفی دقیق از مفهوم تسخیر دولت و کارکرد کلیدی ایدئولوژی در تثبیت و حفظ آن، بر تلاش برای دستیابی به آزادی (اقتصادی، سیاسی و اجتماعی) به عنوان یگانه راه خروج از بن‌بست موجود و بازپس‌گیری دولت تاکید می‌شود.

حلقه بدفرجام و خودویرانگر نهادهای استخراجی

نظریه‌های متعددی برای تبیین منشأ توسعه‌یافتگی /نیافتگی در جوامع ارائه شده است که از جمله آنها می‌توان به نظریه‌های جغرافیا، فرهنگ، ناآگاهی و نهادگرایی اشاره کرد. تئوری جغرافیا بر همبستگی میان نابرابری‌های توسعه‌ای و تفاوت‌های جغرافیایی تمرکز دارد و برای نمونه، فقر در آفریقا، آمریکای مرکزی و جنوب آسیا را به موقعیت آنها نسبت به خط استوا نسبت می‌دهد. آنچه تحت عنوان فرضیه دولت‌های رانتیر نفتی شناخته می‌شود را نیز می‌توان نسخه‌ای از همین نظریه به حساب آورد. شواهد تجربی کشورهایی همانند کره (شمالی و جنوبی) و آلمان (غربی و شرقی پیش از فروپاشی دیوار برلین) به‌وضوح از این امر حکایت دارد که تفاوت‌ها در مورد مسیرهای توسعه را نمی‌توان تنها به موقعیت‌های جغرافیایی فروکاست. نظریه فرهنگ تفاوت‌ها در سطوح توسعه‌یافتگی را بر اساس تفاوت‌ها در دین، ارزش‌ها و هنجارها توضیح می‌دهد. به عنوان نمونه، این نظریه بر این موضوع پافشاری می‌کند که رشد کشورهای جنوب شرقی آسیا را می‌توان با ویژگی‌های فرهنگی ساکنان این کشورها مرتبط دانست. به عنوان یک نمونه دیگر، شواهد آماری نشان می‌دهد که به‌رغم سطوح پایین‌تر نابرابری در اروپا، فقرا و چپ‌های سیاسی در این کشورها نسبت به همتایان خود در ایالات‌متحده از نابرابری بسیار ناراضی‌تر هستند که این نارضایتی به‌طور معمول به ادراک متفاوت از انصاف و تحرک اجتماعی نسبت داده می‌شود. تفاوت مسیر رشد کره جنوبی و شمالی که تا پیش از سال 1945 ارزش‌های فرهنگی همگنی داشتند اغلب به عنوان مثال نقضی بر نظریه فرهنگ مورد استناد قرار می‌گیرد. همچنین، در رد نظریه فرهنگ به این واقعیت اشاره می‌شود که دوره‌های فقر و رفاه چین بر رویکردهای متفاوت رهبران در سیاست‌گذاری اقتصادی و نه بر تغییر در فرهنگ این کشور منطبق است. در نهایت، نظریه ناآگاهی ریشه نابرابری‌های جهانی را در تصمیم‌های نخبگان حاکم جست‌وجو می‌کند. این نظریه‌ای است که با خوانش اقتصاد کلان که در مقدمه بدان اشاره شد، سازگارتر است: کشورها به این دلیل فقیر هستند که اقتصاددانان نمی‌توانند از شر آن خلاص شوند. تفاوت اصلی میان این نظریه و سایر نظریه‌ها (از جمله نظریه نهادی) در حضور یک راه‌حل آسان است: می‌توان رفاه را زیر نظر سیاست‌گذاران و حاکمان روشنفکر مهندسی کرد. بر اساس آنچه در مقدمه گفته شد، روشن است که مانع اصلی اجرای سیاست‌های «خوب»، یعنی سیاست‌های مشوق رشد اقتصادی نه ناآگاهی سیاستمداران بلکه محدودیت‌ها و انگیزه‌های (سیاسی و اقتصادی) نخبگان حاکم است.

در سه دهه اخیر، نهادگرایی (جدید) گام‌های قابل‌توجهی را در تبیین مجموعه عوامل اثرگذار بر موفقیت یا شکست کشورها در دستیابی به توسعه اقتصادی پایدار برداشته است. امروزه اقتصاددانان و ادبیات اقتصاد سیاسی، با فراتر رفتن از این مشاهده اولیه که «نهادها اهمیت دارند»، این بینش را تایید می‌کنند که علاوه بر عوامل سنتی و نئوکلاسیک مبتنی بر انباشت سرمایه و نیروی کار، نهادهای اقتصادی نقشی مهم و تعیین‌کننده در توسعه اقتصادی ایفا می‌کنند. الگوی رشد اقتصاد نهادی، نهادهای اقتصادی را به عنوان قواعد بازی (محدودیت‌های رسمی و غیررسمی) اقتصاد تعریف می‌کند. در نقطه مقابل، منظور از نهادهای سیاسی یا سیاست در وهله اول آن است که آیا ساختار تصمیم‌سازی در یک کشور دموکراتیک، اقتدارگرا یا جایی در میان این دو (رژیم هیبریدی) است. مورد اخیر از آن‌رو اهمیت دارد که اقتصاد و سیاست عمیقاً در هم تنیده شده‌اند. نهادهای سیاسی ماهیت دولت و حدود قانونی توزیع قدرت سیاسی در آن را تعیین می‌کند که در نهایت بر تصمیم‌های نخبگان حاکم در مورد نهادهای اقتصادی تاثیر می‌گذارند. دولت قوانین را تصویب می‌کند، سیستم دادگاهی را اداره می‌کند که رعایت قوانین را تضمین می‌کند، و زیرساخت‌های لازم و خدمات عمومی را فراهم می‌آورد. بنابراین، قدرت سیاسی و توزیع منابع سیاسی به‌آرامی متغیرهای مستقلی را تغییر می‌دهند که در نهایت بر عملکرد اقتصادی تاثیر می‌گذارند. در واقع، نهادهای سیاسی اغلب به آسانی تغییر نمی‌کنند مگر آنکه نخبگان حاکم ناچار به پذیرش تغییرات شوند.

در یک نگاه کلی، نهادها را می‌توان در دو دسته طبقه‌بندی کرد: نهادهای فراگیر و نهادهای استخراجی (غیرفراگیر). نهادهای فراگیر از توزیع فراگیر مواهب اقتصادی و قدرت سیاسی حمایت می‌کنند. در نقطه مقابل، نام‌گذاری نهادهای استخراجی بر این مبنا صورت گرفته که حکمرانی غیرفراگیر، امکان استخراج درآمد و ثروت برای یک گروه اجتماعی را به هزینه سایر بخش‌های جامعه فراهم می‌آورد. در این چهارچوب، نهادهای سیاسی استخراجی که با تمرکز قدرت در دستان گروه معدودی از نخبگان حاکم تعریف می‌شود، انگیزه‌ها را به سمت منحرف کردن ثروت و منابع در جهت برآورده کردن منافع خاص با هدف تقویت بیشتر تسلط بر قدرت هدایت می‌کند. این بدان معنی است که نهادهای سیاسی استخراجی خود می‌توانند به ایجاد و حفظ نهادهای اقتصادی استخراجی که به بازارها آسیب می‌رسانند، انگیزه‌ها برای نوآوری‌های تکنولوژیک را دلسرد می‌کنند و به دلیل فقدان حقوق مالکیت، انگیزه‌ها برای مبادله را تضعیف می‌کنند، کمک کنند. در حقیقت، فرآیند تخریب خلاق که به عنوان کلید پیشرفت اقتصادی، فناوری‌ها و ایده‌های قدیمی را با فناوری‌های جدید جایگزین می‌کند، تنها تحت نهادهای سیاسی و اقتصادی فراگیر امکان‌پذیر است. از این منظر، مانع اصلی توسعه در نهادهای استخراجی را باید در این امر جست‌وجو کرد که نخبگان حاکم از، از دست رفتن قدرت سیاسی و اقتصادی خود هراسان هستند. یک نمونه کلاسیک از نهادهای استخراجی کره شمالی است، جایی که پس از جنگ در سال 1945 کیم ایل سونگ با حمایت اتحاد جماهیر شوروی دیکتاتوری خود را تاسیس کرد، اقتصاد دستوری را در جای اقتصاد بازار نشاند و مفهوم مالکیت خصوصی را حذف کرد. در نقطه مقابل، نهادهای سیاسی فراگیر به‌طور معمول با درجات معینی از توزیع گسترده قدرت سیاسی همراه هستند که با تاسیس یک ساختار قابل اعتماد قانونی و حمایت از حقوق مالکیت، امکان اداره جامعه به شیوه‌ای کثرت‌گرایانه را فراهم می‌آورند. نهادهای اقتصادی فراگیر به نوبه خود با اجرای حقوق مدنی و مالکیت، سرمایه‌گذاری، نوآوری و آزادی مبادله را در یک زمین بازی برابر تشویق می‌کنند. روشن است که فرآیند تخریب خلاقانه در اینجا جایگاه کانونی خود را در فرآیند توسعه پیدا می‌کند.

عجم ‌اوغلو و رابینسون در کتاب شناخته‌شده خود، «چرا ملت‌ها شکست می‌خورند؟»، بین دو حلقه «نیک‌فرجام» و «بدفرجام» که اولی از سوی نهادهای فراگیر و دومی به‌وسیله نهادهای استخراجی تاسیس می‌شوند، تمایز قائل می‌شوند. در این چهارچوب، حلقه نیک‌فرجام به این امر اشاره دارد که نهادهای سیاسی فراگیر با تقویت پلورالیسم و حاکمیت قانون که زمینه بازی برابر و رقابت منصفانه عاملین اقتصادی-سیاسی را ترویج می‌کنند، تلاش‌های نخبگان حاکم برای استخراج مزایای اقتصادی به نفع خویش را محدود می‌کنند. این خود از مسیر افزایش انگیزه‌ها برای سرمایه‌گذاری و بهبود عملکرد اقتصادی، موجب افزایش منابع برای توزیع و درنتیجه، فرصت‌های برابر بیشتر می‌شود. حلقه بدفرجام در نقطه مقابل حلقه نیک‌فرجام قرار دارد و در حالت حدی می‌تواند به تسخیر دولت، یعنی تمرکز قدرت سیاسی و اقتصادی در دستان نخبگان حاکم منجر شود. به‌طور تاریخی، تسخیر دولت با دوره پساکمونیستی، جایی است که در آن فرآیند سیاست‌گذاری تحت سلطه الیگارشی‌های قدرتمند متعلق به نخبگان نومن‌کلاتورای قدیمی مرتبط می‌شود. بر همین اساس، پژوهشگران تسخیر دولت را به عنوان وضعیتی تعریف کرده‌اند که در آن قواعد اساسی بازی به‌جای منافع ملی هم‌فزون‌شده از مسیر برای نمونه یک فرآیند دموکراتیک میانجی بر مبنای منافع خاص شکل بگیرد.

نخبگان حاکم و تسخیر دولت

گرچه الگو‌های کلاسیک نهادگرایی توضیح نسبتاً قابل قبولی در مورد چرایی موفقیت یا شکست جوامع در دستیابی به توسعه اقتصادی پایدار ارائه می‌کنند، اما اغلب دیدگاه منسجمی از نقش بازیگران و به‌ویژه نخبگان ارائه نمی‌دهند. به بیان دیگر، در این پارادایم نخبگان حاکم به‌طور معمول به عنوان مجریان منفعل اراده نهادی در نظر گرفته می‌شوند. برای نمونه، عجم‌اوغلو و رابینسون نقش نخبگان را در درجه اول در چرخش‌های تاریخی که به تغییرات نهادی منجر می‌شوند، مهم ارزیابی می‌کنند. علاوه بر این، در الگو‌های کلاسیک نهادگرایی به نقش نهادهای غیررسمی همانند فرهنگ و هنجارها از مسیر غیرمستقیم ادراکات و باورهای ذهنی بازیگران پرداخته می‌شود. چنین رویکردی تا حد زیادی بحث‌برانگیز است چراکه مفاهیمی همانند نخبگان و ایدئولوژی در حد مقوله‌های انتزاعی با رابطه‌ای مبهم با نهادها باقی می‌مانند.

پارادایم‌های مبتنی بر نخبگان با این ادعا که بازیگران سیاسی-اقتصادی می‌توانند با تغییر و بازنویسی قوانین تا حدی به عنوان تغییردهندگان بازی نقش ایفا کنند، تلاش می‌کند تا رویکردهای کلاسیک نهادگرایی را تصحیح کند. به بیان دیگر، برخلاف الگوهای کلاسیک نهادگرایی که در آنها نخبگان ضابطان منفعل اراده نهادی هستند، در پارادایم‌های مبتنی بر نخبگان، نهادها به عنوان سوژه‌های تلاش‌های نخبگان در نظر گرفته می‌شوند. از این منظر، پارادایم‌های مبتنی بر نخبگان را می‌توان تا حد زیادی به عنوان خلاصی از رویکردهای «آرمان‌شهری» نهادگرایانه تفسیر کرد. در پارادایم‌های مبتنی بر نخبگان، به جای سخن گفتن از علیت بین نهادها و تصمیم‌های نخبگان، بر اهمیت کوواریانس بین آنها تاکید شده و بر این اساس بین گونه‌شناسی رژیم‌های سیاسی و پیکربندی نخبگان حاکم ارتباط برقرار می‌شود: در یک‌سو با دموکراسی‌های تحکیم‌یافته مواجه هستیم که در آنها نخبگان یکدیگر را به عنوان شرکای مشروع پذیرفته‌اند و سازگار با مفهوم لیبرال دموکراسی، نه‌تنها حاکمیت اکثریت، بلکه حقوق اقلیت‌ها نیز در آنها بر مبنای اجماع عمومی به رسمیت شناخته می‌شود؛ در سوی دیگر، اقتدارگرایی‌های تمامیت‌خواه را داریم که در آنها، نخبگان از نظر ایدئولوژیک همگن هستند و نهادها را به عنوان ابزار بقای سیاسی خویش مورد سوءاستفاده قرار می‌دهند. در نهایت، رژیم‌های ترکیبی جایی در میان این دو انتهای طیف قرار می‌گیرند. چنین گونه‌شناسی از پیکربندی‌های نخبگانی می‌تواند طرح‌واره نظری مشابه با حلقه‌های نیک‌فرجام و بدفرجام را از کیفیت حکمرانی و عملکرد اقتصادی بنیان گذارد؛ با این تفاوت که در مورد اخیر، نخبگان تغییردهندگان بازی خواهند بود. در این چهارچوب، تسخیر دولت مفهومی است که به فروپاشی تقسیم قدرت در سطح جامعه، در دسترس نبودن نهادها برای شهروندان و بهره‌برداری نخبگان از مناصب قدرت و اقتدار اشاره دارد.

تسخیر دولت نوعی فساد سیستماتیک است که به موجب آن گروه‌های ذی‌نفع محدود، نهادها و فرآیندهایی را که از طریق آنها خط‌مشی‌های عمومی اتخاذ می‌شوند، کنترل می‌کنند، سیاست‌های عمومی را از منافع عمومی دور می‌کنند و در عوض آنها را به سمت تامین منافع خود منحرف می‌کنند. این مفهوم در دهه 1990 برای توصیف الگوهای رفتاری مشاهده‌شده در دهه اول گذار در بخش‌هایی از اتحاد جماهیر شوروی سابق و اروپای شرقی معرفی شد. در این معنای اولیه، تسخیرکنندگان دولت، تاجران و به‌زودی الیگارش‌هایی بودند که با استفاده از ارتباطات شخصی با افراد صاحب قدرت سیاسی، نفوذ خود را بر شکل‌گیری سیاست‌ها از طریق رشوه دادن مستقیم یا وعده لطف‌های آتی خریداری کردند. باید توجه داشت که این تعریف اولیه از کسب‌وکارهای خصوصی به عنوان تسخیرکنندگان سیاست بر جدایی میان دو حوزه خصوصی و عمومی به‌طور اغراق‌آمیزی تاکید می‌کرد، در حالی که در بسیاری از دولت‌های در حال گذار، چنین تمایزی در واقعیت (گاه عمداً) بسیار مبهم بوده است. در واقع، در همان سال‌های اولیه انتقال پس از شوروی نیز تسخیرکنندگان به‌طور استراتژیک، بسته به اینکه در کجا می‌توانستند به بهترین مزیت‌ها دسترسی داشته باشند یا قوانین را تحت تاثیر قرار دهند یا از آنها طفره بروند، بین نقش‌هایی در بخش‌های دولتی و خصوصی حرکت می‌کردند. در موارد متاخر از تسخیر دولت همانند توصیف حکومت در آفریقای جنوبی در زمان جاکوب زوما، مجارستان در زمان ویکتور اوربان، ترکیه در زمان رجب طیب اردوغان، صربستان تحت حکومت الکساندر ووچیچ، آنگولا در دوران رژیم دوس سانتوس، خانواده راجاپاکسا در سریلانکا و روابط تجاری-سیاسی درهم‌تنیده در برزیل و سایر بخش‌های آمریکای لاتین، اغلب چنین فرض می‌شود که هدف گروه تسخیرکننده بسته به اینکه این گروه نخبگان اقتصادی یا سیاسی را نمایندگی می‌کنند، متفاوت است. در جایی که تسخیر از سوی نخبگان اقتصادی هدایت می‌شود، این اغلب به عنوان تقلا برای دسترسی به دارایی‌های دولتی و خودغنی‌سازی توصیف می‌شود. در نقطه مقابل، در جایی که به نظر می‌رسد سیاستمداران فرآیند تسخیر را رهبری یا هدایت می‌کنند، همانند مجارستان در دوره اوربان یا روسیه در زمان پوتین، چنین تصور می‌شود که هدف، حفظ قدرت سیاسی یا تامین معافیت از مجازات است. به هر حال، بیشتر مطالعات موردی در مورد تسخیر دولت، با ابهام قابل توجهی در تمایز نخبگان سیاسی و اقتصادی مواجه هستند. به عنوان نمونه، تسخیر دولت در روسیه، به‌عنوان فرآیندی آغاز شد که از سوی نخبگان اقتصادی برای دستیابی به منافع حاصل از خصوصی‌سازی رهبری می‌شد؛ اما پس از تصدی قدرت به‌وسیله پوتین، وی از قدرت سیاسی خود برای کنترل اینکه کدام الیگارشی منفعت برده و کدام ‌یک از غنایم حذف شوند، استفاده کرد. در واقع، به نظر می‌رسد که تسخیر دولت با محو کردن خطوط میان قدرت سیاسی و اقتصادی و ایجاد پیوندهایی بین نخبگان که آنها را درگیر یک فرآیند تبانی می‌کند، کار می‌کند.

اثرگذاری بر فرآیند شکل‌گیری قانون و سیاست، هدف کلیدی و درجه اول تسخیر انتخابات، قانون اساسی، ارتش و پلیس، شبکه‌های اطلاعاتی، دارایی‌های اقتصادی استراتژیک و سازوکار قوه مقننه است. کنترل انتخابات برای رسیدن به و ماندن در قدرت در همه کشورهایی که ادعای دموکراتیک بودن دارند، بسیار مهم است؛ اما به هر حال تقلب در انتخابات برای مقامات فعلی بسیار آسان‌تر از احزاب یا نامزدهای مخالف است. در واقع، در بسیاری از موارد نخبگان حاکم تلاش می‌کنند از کنترل خود بر دارایی‌های دولتی برای دستکاری فرآیندهای انتخاباتی سوءاستفاده کنند. پس از رسیدن به قدرت نیز بازنویسی قانون اساسی امن‌ترین راه برای تحکیم قدرت است. روشن است که نخبگان تسخیرکننده نیازمند دسترسی به منابع -فیزیکی، اقتصادی و نهادی- هستند تا با توزیع آن در میان حامیان خود، وفاداری ایشان را در یک آرایش کلاسیک خریداری کنند. در برخی از کشورها، نظیر کشورهای تولیدکننده نفت، فعالیت‌های اقتصادی در بخش‌هایی متمرکز است که کنترل آن شکل‌دهی به قواعد بازی را برای بقیه اقتصاد در پی خواهد داشت. بر همین مبناست که تصرف منابع طبیعی به‌طور گسترده به عنوان هدفی برای نخبگان فاسد شناخته می‌شود و ادبیات گسترده‌ای ذیل عنوان نفرین منابع به چگونگی استفاده از صنایع استخراجی برای ایجاد پایگاه قدرت می‌پردازد. علاوه بر آنچه گفته شد، بسیاری از گروه‌های تسخیرکننده به دنبال جلب حمایت فیزیکی ارتش یا پلیس -به عنوان ابزار مشروع خشونت فیزیکی- هستند، زیرا همدستی با آنها به‌طور قابل توجهی توانایی رهبران را در پیشبرد برنامه‌ها افزایش می‌دهد. در واقع، تسخیر نظامی به‌طور معمول همواره بخشی از تسخیر دولت در کشورهای کم‌درآمد یعنی جایی که کنترل سیاسی بیشتری بر ارتش و پلیس وجود دارد، بوده است. در نهایت، کنترل فرآیند قانون‌گذاری به تسخیرکنندگان امکان می‌دهد قوانینی را وضع کنند که به‌طور سیستماتیک به نفع بخش‌ها، شرکت‌ها یا گروه‌های خاص باشد. تسخیر قوه مقننه اغلب با قوانین ضعیف در مورد بودجه احزاب و مبارزات انتخاباتی تسهیل می‌شود که خرید نفوذ بر قوانین و مقررات را تسهیل می‌کند (فساد نهادی).

در نگاهی تاریخی، تسخیر دولت از مفهوم تسخیر تنظیم‌گری در ادبیات سیاست‌گذاری عمومی وام گرفته شده است. تسخیر تنظیم‌گری به عنوان «نتیجه یا فرآیندی که طی آن مقررات، در قانون یا کاربرد، به‌طور مداوم یا مکرر، با قصد و عمل صنعت تحت تنظیم‌گری، از منافع عمومی به سمت منافع آن صنعت هدایت می‌شود» تعریف می‌شود. تسخیر تنظیم‌گری می‌تواند در مراحل مختلف این فرآیند رخ دهد. تسخیر قانونی زمانی اتفاق می‌افتد که مقررات در حال تدوین هستند؛ در حالی که در تسخیر کارگزاری، گروه‌های ذی‌نفع به جای شکل دادن یا تغییر قوانین، تنها بر اجرای مقررات تاثیر می‌گذارند. چنین تمایزی در بین تسخیر دولت (اثرگذاری نامناسب بر شکل‌گیری قانون و سیاست) و فساد اداری (اثرگذاری نامناسب بر اجرای سیاست) نیز یادآوری شده است. در واقع، در بسیاری از موارد معاصر در تسخیر دولت‌ها، گروه‌های تسخیرکننده دامنه نفوذ خود را فراتر از شکل‌گیری سیاست به دو رکن دیگر نیز گسترش داده‌اند. اول، تسخیر دولت معمولاً به اجرای سیاست‌ها نیز تسری می‌یابد. این تسری به‌طور عمده از مسیر تخصیص بودجه، انتصابات در نهادهای عمومی و اعطای قراردادهای دولتی کنترل می‌شود (تسخیر کارگزاری). باید توجه داشت که اجرای سیاست‌های عمومی جایگاهی است که فرصت‌های بیشتری را برای تسخیرکنندگان فراهم می‌کند تا اطمینان حاصل کنند که منابع اقتصادی به دریافت‌کنندگان مورد نظر تخصیص می‌یابد. دوم، تسخیر دولت اغلب اکوسیستم پاسخگویی یعنی فرآیندهای کنترل و توازن رسمی همانند قوه قضائیه، نهادهای عالی حسابرسی و همچنین فضای گسترده‌تر جامعه مدنی را نیز دربر می‌گیرد. یک نمونه از مورد اخیر، رسانه‌های آزاد هستند که به دلیل توانایی آنها در کشف فساد و اطلاع‌رسانی به مردم، که به‌طور بالقوه تقاضا برای پاسخگویی را تحریک می‌کند، تهدیدی بزرگ برای شبکه تسخیرکننده محسوب می‌شوند.

پیامدهای تسخیر دولت

فساد به‌طور عام و تسخیر دولت به‌طور خاص از مسیرهای مختلف از جمله تضعیف سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی توسعه اقتصادی را ممتنع می‌کند. ویژگی خاص تسخیر دولت آن است که فعالیت‌های اقتصادی را به سمت بخش‌هایی که از قابلیت کنترل از سوی نخبگان حاکم برخوردار هستند، منحرف کرده، فرصت‌های سرمایه‌گذاری را در سایر بخش‌های اقتصاد محدود کرده و در نتیجه، تنوع اقتصادی را تضعیف می‌کند. مورد اخیر از آن رو اهمیت دارد که برای توسعه بلندمدت تعیین‌کننده تلقی می‌شود. هنگامی که فرآیند خدمات عمومی تسخیر می‌شود، نه‌تنها پول عمومی برای تامین‌کنندگانی که کالاها و خدمات نامرغوب ارائه کرده یا اصلاً به قراردادهای خود عمل نمی‌کنند هدر می‌رود، بلکه از مسیر تضعیف رقابت و محدودسازی ورود بنگاه‌های فاقد ارتباطات، اثرات غیرمستقیمی نیز بر توسعه اقتصاد باقی می‌گذارد. به‌طور مشابه، تسخیر بخش بانکی می‌تواند پیامدهای گسترده‌ای بر دسترسی به اعتبار داشته باشد. نفوذ نامناسب بر بانک‌ها به افزایش وام‌های بدی منجر می‌شود که نه بر مبنای ارزیابی واقعی اعتبار بلکه بر اساس ارتباطات سیاسی اعطا می‌شوند. چنین فرآیندی نه‌تنها با محدود کردن دسترسی افراد به اعتبار، امکان راه‌اندازی بنگاه‌ها یا سرمایه‌گذاری در آموزش را ایجاد می‌کند، بلکه متعاقباً با شروع نکول وام‌گیرندگان، سیستم بانکی را نیز با چالش مواجه می‌کند. در حالی که به‌نظر می‌رسد تسخیر دولت به تشدید نابرابری منجر شود، علیت ممکن است در جهت مقابل نیز پیش برود: سطوح بالای نابرابری این انگیزه را برای نخبگان ایجاد می‌کند تا از مسیر تسخیر سیاست از ثروت خود در برابر تقاضا برای توزیع مجدد دفاع کنند. همچنین، گسترش فقر می‌تواند انگیزه‌های فقرا را برای مشارکت در حامی‌گرایی تقویت کند. در نهایت، نابرابری ممکن است بر هنجارهای اجتماعی در مورد فساد و باورهای مردم در مورد مشروعیت قوانین و نهادها تاثیر منفی بگذارد و موجب شود فقرا با فساد به عنوان رفتاری قابل قبول مواجه شوند.

به‌ لحاظ اجتماعی، تسخیر دولت قرارداد اجتماعی را تضعیف می‌کند زیرا هدف از شکل‌گیری دولت به‌منظور خدمت به منافع عمومی را زیر سوال می‌برد. در جایی که نخبگان از ارتش و پلیس به عنوان ابزار تحکیم قدرت استفاده می‌کنند، تسخیر دولت می‌تواند با خشونت فراگیر همراه شود. در یک دموکراسی کثرت‌گرا، گروه‌های ذی‌نفع به‌طور نسبی از فرصت‌های برابری برای اثرگذاری بر سیاست‌ها برخوردار هستند؛ بنابراین، نهادهای دولتی به‌طور معمول تحت فشار بسیار شدید برای در نظر گرفتن طیف خاصی از منافع قرار ندارند. در مقابل، در تسخیر دولت گروه‌های اپوزیسیون جمع‌آوری پول و به چالش کشیدن دولت را دشوار می‌یابند و در نتیجه، رقابت سیاسی تضعیف می‌شود؛ این بدان معناست که حتی در صورت برگزاری انتخابات نیز اپوزیسیون در مضیقه باقی می‌ماند. در نهایت، با گذشت زمان، تسخیر دولت ممکن است موجب شود افرادی بنا بر طمع شخصی برای ورود به سیاست اقدام کنند. در واقع، در جایی که توزیع مشاغل دولتی و ترفیع‌ها بر اساس پیوندهای حامی‌گرایانه، و نه شایسته‌سالارانه، اعطا می‌شوند، از کارگزاران منصوب خواسته می‌شود تا سیاست‌هایی را اتخاذ و اجرا کنند که منفعت نخبگان حاکم را دربر داشته باشد. در نتیجه، استفاده گسترده از قدرت حمایتی به ایجاد گروه‌های بزرگی از مردم که به دولت و نخبگان مسلط وابسته هستند، منجر می‌شود. همچنین، استخدام در بخش دولتی به عنوان راهی برای خرید حمایت سیاسی می‌تواند یک بخش عمومی بسیار متورم را تاسیس کند. در همین حال، فقدان شایسته‌سالاری در استخدام، بسیاری از افراد باهوش را از پیوستن به خدمات عمومی منصرف می‌کند و ظرفیت این بخش عمومی متورم را به مرور زمان از بین می‌برد. در یک جامعه تسخیرشده، فرصت‌های زندگی به جای شایستگی، به‌شدت به ارتباطات وابسته است. این محدودیت در تحرک اجتماعی همراه با جهانی شدن، مهاجرت و جست‌وجوی فرصت‌های بهتر را برای افراد بسیار آسان‌تر می‌کند؛ به این معنی که افراد تحصیل‌کرده و جوان‌تر در یک ساختار تسخیرشده احتمالاً «با پای خود رای می‌دهند» و به دنبال کار در خارج از کشور می‌گردند.

اثرات اجتماعی تسخیر جامعه مدنی به عنوان رکن سوم تسخیر دولت نیز از اهمیت شایان توجه برخوردار هستند. سرکوب استقلال دانشگاه و تفکر انتقادی، آموزش عالی را تضعیف می‌کند و به‌طور بالقوه به نیروی کار کم‌مهارت و عدم سرمایه‌گذاری در رشته‌های خاص منجر می‌شود. تسخیر دولت با سیاسی کردن تصمیم‌های قضایی و نحوه اجرای قانون، حاکمیت قانون را تضعیف می‌کند. در این چهارچوب، نهادهای قضایی به‌عنوان سلاح‌های سیاسی از سوی نخبگان حاکم استفاده می‌شوند و بنابراین، مردم عادی و به‌ویژه اقلیت‌هایی که کمتر از نمایندگی برخوردار هستند، با دسترسی اندک به عدالت یا جبران خسارت بی‌دفاع باقی می‌مانند. تاثیرات مستقیم و غیرمستقیم تسخیر دولت همچنین می‌تواند به جلوگیری یا کند شدن ظهور طبقه متوسط که برای توانمندسازی جامعه در اعمال فشار بر دستگاه‌های اجرایی و در نتیجه مهار فساد و تسخیر بسیار مهم است، منجر شود. شواهد آماری نشان می‌دهد که کیفیت حکمرانی در رابطه با مشارکت دموکراتیک و فساد زمانی بهبود می‌یابد که اندازه طبقه متوسط افزایش یابد. در واقع، اندازه طبقه متوسط  هم در دموکراسی‌ها و هم در حکومت‌های استبدادی بر سطح فساد تاثیر می‌گذارد، اما تاثیر آن در اولی به‌شدت قوی‌تر است: «اگر کشوری طبقه متوسط نداشته باشد، هیچ سیستم سیاسی نمی‌تواند از فساد جلوگیری کند: دموکراسی‌های فقیر و خودکامگی‌های ضعیف تقریباً به یک اندازه فاسد هستند.»

در نهایت باید توجه داشت که چنانچه نهادها را به عنوان قواعد و محدودیت‌های اثرگذار بر رفتار بازیگران سیاسی-اقتصادی تعریف کنیم، تسخیر دولت به معنای تغییر قواعد بازی اجتماعی به شکلی است که روند دگردیسی کل جامعه را با تاثیری بسیار گسترده‌تر و طولانی‌تر از فساد در معاملات روزمره مخدوش می‌کند. از نظر اقتصاد سیاسی، تبانی بین گروه‌های محدود سیاسی-اقتصادی در تسخیر دولت به توزیع منحرف و متمرکز قدرت اقتصادی منجر می‌شود و به تسخیرکنندگان امتیاز اثرگذاری بر نخبگان سیاسی آتی و در نتیجه، تحکیم بیشتر سلطه خود را می‌دهد. این بدان معناست که نخبگان تسخیرکننده، به‌طور عمد به نهادهایی با هدف تسهیل استخراج شکل می‌دهند.

جمع‌بندی: بازپس‌گیری دولت

در حالی که نهادگرایی جدید به‌طور معمول بر عاملان سیاسی-اقتصادی به عنوان ضابطان منفعل اراده نهادی تاکید می‌کند، پارادایم تسخیر دولت، یک چهارچوب تحلیلی مبتنی بر انگیزه‌ها و رفتار نخبگان است که در آن نهادها به عنوان سوژه تصمیم‌های حاکمان در نظر گرفته می‌شوند. از همین‌رو، تنها خواست عمومی شهروندان است که می‌تواند با محدودسازی نخبگان، بازپس‌گیری دولت‌ها را ممکن کند. دستیابی به چنین آینده‌ای مستلزم آن است که شهروندان و بخش خصوصی بر یک نظم اجتماعی قانونی مبتنی بر خواست عمومی پافشاری کنند. اما این خواست عمومی باید چه باشد؟ در پارادایم تسخیر دولت، مهم‌ترین پرسش این است که نخبگان حاکم چگونه به‌صورت افقی با یکدیگر و به‌صورت عمودی با بدنه حامیان خویش مرتبط می‌شوند. اهمیت این پرسش از آنجا ناشی می‌شود که از سویی، اعتماد (بی‌اعتمادی) نخبگان و همکاری آنها از نظر منطقی و نیز در واقعیت بر ترتیبات نهادی مقدم است و از سوی دیگر، در واقعیت، حتی حاکمان در یک رژیم اقتدارگرای تمامیت‌خواه نیز نیازمند سازمان‌دهی حامیان خویش از میان شهروندان هستند. در مورد اخیر، گرچه معمولاً یک ساختار حامی‌گرایانه مبادله منافع اقتصادی با حمایت سیاسی به چنین سازمان‌دهی شکل می‌دهد اما به هر حال، نبود اطلاعات کامل موجب می‌شود تا نخبگان حاکم به معیاری جهت جداسازی حامیان از مخالفان نیازمند باشند. این نقطه‌ای است که ایدئولوژی نقش کلیدی خود را ایفا می‌کند. ایدئولوژی که به‌طور معمول به عنوان مجموعه‌ای از انگاره‌های جزمی تعریف می‌شود، می‌تواند هم به عنوان عامل هماهنگ‌کننده نخبگان و هم به عنوان معیار پاداش‌دهی در ساختار حامی‌گرایانه مورد استفاده قرار گیرد. بدیهی است که یک ایدئولوژی مناسب در این حالت باید فراتر از ویژگی‌های آرمان‌گرایانه، بر مشخصه قیمومیت در یک نظم بالا-به-پایین صحه بگذارد. ایده اصلی در یک رویکرد بالا-به-پایین این است که نخبگان حاکم می‌توانند سازمان‌های اجتماعی را به‌طور دستوری به سمت اهداف مورد نظر هدایت کنند. چنین رویکردی از منظر اقتصادی با مالکیت خصوصی و نظم بازار، آزادی اقتصادی و تجارت آزاد، از نگاه سیاسی با دموکراسی در معنای برابری در آزادی و رقابت منصفانه افراد و ایده‌ها و از دریچه فرهنگی با آزادی‌های فردی در تعارض جدی و عمیق قرار دارد. از این منظر، خواست عمومی شهروندان در بازپس‌ستانی دولت باید بر مفهوم آزادی (اقتصادی، سیاسی و فردی) متمرکز شود.