مسیر درست

بانک‌ها و موسسات مالی با شرکت‌هایی که سایر فعالیت‌های تجاری را انجام می‌دهند، یک تفاوت اساسی دارند. این تفاوت نیز به زبان ساده عبارت از این است که بانک‌ها ممکن است ورشکسته شوند نه به این دلیل که واقعاً مشکلات مالی دارند؛ بلکه به این دلیل که برخی از مردم فکر می‌کنند برخی دیگر از بانک‌ها و موسسات مالی دچار مشکل هستند. به عبارت دیگر، وقتی بخش قابل توجهی از مردم برای بازپس‌گرفتن سپرده‌های خود به بانک مراجعه می‌کنند، این امکان وجود دارد که بانکی که منظم و به قاعده نیز کار می‌کند ورشکسته شود. علت این امر هم ساده است. بانک‌ها همه سپرده‌های مردم را به صورت نقد نزد خود نگهداری نمی‌کنند. آنها سپرده‌های مردم را که عمدتاً کوتاه‌مدت و سیال هستند، صرف اعطای تسهیلات می‌کنند. تسهیلاتی که عمدتاً میان‌مدت و بلندمدت هستند. از این‌رو است که همواره ریسکی به نام ریسک عدم تطابق سررسیدها برای بانک وجود دارد. ممکن است وام‌ها در موعد مقرر بازپرداخت نشوند و این امر، بانک را با مشکل نقدینگی مواجه کند. در چنین شرایطی، بانک باید با سرمایه خود، پاسخ سپرده‌گذاران را بدهد. در حقیقت، سرمایه را می‌توان ضربه‌گیر زیان‌های وارده دانست. حیات بانک‌ها وابسته به اعتماد مردم است و در صورتی که این اعتماد از میان برود، مردم وجوه خود را نزد بانک‌ها نگهداری نخواهند کرد و این امر به معنای پایان کسب‌وکار بانک‌ها خواهد بود.

از این‌رو ورشکستگی یک بانک به مراتب مهم‌تر از ورشکستگی یک شرکت است. ورشکستگی یک بانک، می‌تواند منجر به ورشکستگی سایر بانک‌ها شود و از آنجا که بانک‌ها نقش مهمی در سیستم پرداخت یک کشور ایفا می‌کنند؛ هزینه‌های اقتصادی و اجتماعی ورشکستگی بانک‌ها آنقدر بالاست که به هیچ وجه نمی‌توان و نباید آن را دست‌کم گرفت. در برخی تخمین‌ها عنوان شده است که ممکن است هزینه کردن کسر قابل توجهی از تولید ناخالص داخلی کشور (تا 25 درصد) لازم باشد که آثار یک بحران بانکی جبران شده و اوضاع اقتصادی کشور ترمیم شود. از این‌رو، دولت‌ها نمی‌توانند به ورشکستگی احتمالی بانک‌ها بی‌توجه باشند و لازم است گاهی اوقات هزینه کنند تا ورشکستگی بانک‌ها اتفاق نیفتد.

با این حال، یکی از اصول اساسی در مالیه عمومی این است که اقدامات لازم برای تحقق منافع عمومی باید با کمترین هزینه ممکن انجام شود. به عبارت دیگر باید منافع عمومی را به نحوی محقق کرد که آثار هزینه‌ای آن برای عموم مردم در کمترین حد ممکن باشد. علاوه بر این، باید هزینه‌کرد منابع عمومی به صورتی باشد که رفتارهای نادرست و پرخطر را ترغیب نکند. اگر قرار بر این باشد که کلیه زیان‌های بانک‌ها و موسسات مالی از محل منابع عمومی پرداخت شود، مشکلی ایجاد می‌شود که به آن مخاطره اخلاقی یا Moral Hazard گفته می‌شود. منظور از مخاطره اخلاقی این است که افراد ترغیب می‌شوند رفتارهای پرخطر انجام دهند؛ چراکه اطمینان دارند که هزینه تصمیم‌های نادرست آنان از طرف دولت و از محل منابع عمومی پرداخت خواهد شد. از این‌رو، یک مساله دشوار در رابطه با نحوه هزینه کردن منابع عمومی برای جبران زیان‌های بانک‌ها همواره مطرح بوده است: چگونه می‌توان از منابع عمومی برای جلوگیری از ورشکستگی بانک‌ها استفاده کرد و در عین حال، مانع از ایجاد مخاطره اخلاقی نیز شد.

یکی از معروف‌ترین پاسخ‌هایی که به پرسش فوق ارائه شده است، پاسخ هنری تورنتون یا همان فرمول تورنتون است. این پاسخ در حقیقت بیان چهار شرط برای کمک به موسسات مالی بحران‌زده است. این چهار شرط عبارتند از اینکه: 1- کمک‌های دولت صرفاً باید به بانک‌های دچار مشکل نقدینگی انجام شود نه بانک‌های ورشکسته. به عبارت دیگر، اگر یک بانک در وضعیتی قرار داشته باشد که دارایی‌های آن از بدهی‌های آن کمتر باشد، نباید وجوه عمومی صرف پرداخت بدهی‌های آن شود و کمک‌های عمومی صرفاً می‌تواند به بانک‌هایی اختصاص داده شود که با مشکلات کوتاه‌مدت نقدینگی روبه‌رو هستند. 2- کمک به بانک‌هایی که با مشکل نقدینگی مواجه هستند باید حتماً بعد از دریافت وثیقه یا تامین کافی از آنها انجام شود. به عبارت دیگر، وقتی دولت کمکی را به بانک‌ها و موسسات مالی بحران‌زده انجام می‌دهد، همواره باید این نکته را در ذهن داشته باشد که این کمک‌ها شکل قرض یا مکانیسمی شبیه به این دارند و باید بازپس داده شوند و نباید کمک بلاعوض تلقی شوند. همچنین، بانک‌ها و موسسات مالی دریافت‌کننده این کمک‌ها باید برنامه اصلاحی برای آسیب‌شناسی وضعیت موجود و پیشگیری از بروز مجدد آن در آینده ارائه دهند تا بتوانند از این کمک‌ها استفاده کنند. 3- کمک‌های نقدی اضطراری بانک مرکزی یا دولت باید نرخی تنبیهی و بالاتر از نرخ موجود در بازار داشته باشد. علت این شرط نیز روشن است و بانک‌ها باید این نکته را به خوبی درک کنند که منابع بانک مرکزی یا دولت، منابعی ارزان یا رایگان نیستند که به سادگی در اختیار آنها قرار گیرند و 4- بانک‌ها و موسسات مالی نباید هیچ‌گاه از این نکته مطمئن باشند که در موارد نیاز به وجوه نقد، بانک مرکزی یا دولت حتماً به داد آنها خواهند رسید و به آنها کمک خواهند کرد. دلیل این شرط هم همان پیشگیری از بروز مخاطره اخلاقی است. به عبارت دیگر، هیچ تضمینی برای ارائه کمک از سوی بانک مرکزی یا دولت در مواقع بحران نباید وجود داشته باشد و لازم است در این خصوص، از هر پیامی که منجر به رفتار پرخطر از سوی بانک‌ها یا حتی سپرده‌گذاران آنها می‌شود اجتناب کرد.

در رابطه با بانک‌هایی که ورشکسته شده‌اند، راهکار دیگری وجود دارد و آن، استفاده از صندوق ضمانت سپرده‌ها و منابع آن است. اساساً صندوق ضمانت سپرده‌ها برای این ایجاد می‌شود که هنگام ورشکستگی بانک‌ها سپرده‌های سپرده‌گذاران خرد را تا سقف پیش‌بینی‌شده بازپرداخت کند. با این حال، در برخی موارد بانک‌ها و موسساتی ورشکسته می‌شوند که به دلایل مختلف، یا مشمول پوشش صندوق ضمانت سپرده‌ها نیستند یا اینکه سقف پوشش صندوق، کوتاه است. در این‌گونه موارد، گاهی اوقات ضرورت پیدا می‌کند که از منابع دولت یا بانک مرکزی، پرداخت‌هایی به بانک‌ها و موسسات اعتباری بحران‌زده صورت گیرد. در چنین شرایطی، این پرسش قابل طرح است که آیا استفاده کردن از منابع بانک مرکزی برای پرداخت به سپرده‌گذاران این موسسات، جزو اختیارات بانک مرکزی و دولت است یا خیر؟ حقیقت این است که در این خصوص، پاسخ روشن و واضحی در مقررات جاری کشور وجود ندارد. از یک‌سو می‌توان استدلال کرد که قانون پولی و بانکی و بسیاری از قوانین و مقررات کشور،  وظیفه حفظ ثبات و سلامت نظام بانکی و مالی کشور را بر عهده بانک مرکزی گذاشته است و از آنجا که اذن در شیء اذن در لوازم آن است، هرگاه که برای حفظ این ثبات، مصرف کردن منابع دولت و پرداخت سپرده‌ها ضرورت داشته باشد باید چنین کاری را انجام داد. در مقابل، این استدلال نیز قابل طرح است که هزینه کردن منابع عمومی، امری حساس است که نمی‌توان به استناد سکوت قانونگذار و منع نکردن از آن یا قاعده فقهی فوق‌الذکر آن را انجام داد و بر اساس قوانین و مقررات مالی و محاسباتی تنها در صورتی می‌توان منابع عمومی را هزینه کرد که اجازه صریح قانونگذار وجود داشته باشد. رویه سایر کشورها نیز به همین صورت است و در مواردی که قصد استفاده از منابع عمومی برای پرداخت به سپرده‌گذاران موسسات مالی وجود دارد، رضایت قبلی قانونگذار (البته به فوریت و برای موارد اضطراری و در حدود معین) اخذ می‌شود. به نظر می‌رسد در ایران نیز راه‌حل صحیح و کارشناسی همین باشد و یکی از مواردی که ضرورت دارد در لایحه نجات بانکی برای پیشگیری از بروز بحران بانکی در نظر گرفته شود؛ همین اجازه صریح به بانک مرکزی برای استفاده از منابع آن برای پرداخت به سپرده‌گذاران موسسات اعتباری تا میزان سقف مشخص و از پیش تعیین‌شده است. انجام چنین کاری می‌تواند از بروز مشکلات بعدی برای مدیران و مقامات بانک مرکزی و دولت نیز جلوگیری و دغدغه دستگاه‌های نظارتی را رفع کند.