تاریخ انتشار:
نظریه‌های اقتصادی و اجتماعی درباره بی‌خانمان‌ها چه در چنته دارند؟
از تبیین تا بدیل
در دهه اخیر، در پژوهش‌های مسکن، توجه فزاینده‌ای به مساله اسکان طردشدگان نشان داده شده است. ب
در دهه اخیر، در پژوهش‌های مسکن، توجه فزاینده‌ای به مساله اسکان طردشدگان نشان داده شده است. بحث‌ها عمدتاً بر فرآیندهای حاشیه‌ای‌سازی مرتبط با سیاست‌های شهری، توان مالی خرید یا اجاره خانه و نقش دستخوش تغییر دولت‌ها در تامین رفاه و مسکن متمرکز بوده‌اند. در آمریکا، رشد چشمگیر پدیده بی‌خانمانی را از دهه 1980 ثبت کرده‌اند. در واقع، صحنه افرادی که شب‌ها سقفی برای خوابیدن ندارند، از آن زمان به صحنه‌ای رایج در کوچه‌ها و خیابان‌های کلانشهرهای آمریکا بدل شد. دلایل اقتصادی چنین پدیده‌ای را افزایش بهای مسکن، نابرابری درآمدی فزاینده و شوک‌های درآمدی خوانده‌اند. از نگاهی دیگر، بی‌خانمانی همزاد رشد سرمایه‌داری صنعتی، به ویژه در مناطقی است که دیرتر قدم به مرحله صنعتی‌سازی گذاشته‌اند.
فردریش انگلس، در پیشگفتاری که بر چاپ دوم سلسله‌مقالات خود درباره مساله مسکن نوشته، می‌گوید در آلمان، رشد بی‌خانمانی و ظهور «تنگنای مسکن» با سرعت‌گرفتن رشد صنعتی آلمان از دهه 1870، همزمان با ورود غرامت پنج میلیارد فرانکی فرانسوی‌ها به اقتصاد آلمان در پیوند بوده است. انگلس، که سال‌ها پیش از آن در «وضعیت طبقه کارگر در انگلیس» تبحر خود را در گزارش‌نویسی از زندگی فرودستان نشان داده بود، در «مساله مسکن» می‌نویسد: «زمان گذار یک کشور متمدن قدیمی از تولید کارگاهی و کارگاه‌های کوچک به صنعت بزرگ، آن هم گذاری که به علت شرایط مساعد تسریع شده، قبل از هر چیز زمان «تنگنای مسکن» نیز هست. از یک‌سو، توده‌های کارگر روستایی ناگهان به شهرهای بزرگی که به مراکز صنعتی تحول یافته‌اند، جذب می‌شوند و از سوی دیگر، معماری این شهرهای قدیمی با نیازمندی‌های صنعت بزرگ مدرن و ارتباطات منطبق با آن سازگار نیست. راه‌های آن از میان شهرها می‌گذرد و درست هنگامی که سیل کارگران به این شهرها سرازیر می‌شود، خانه‌های کارگری گروه‌گروه تخریب می‌شوند.»
در مقابل این دیدگاه انگلس، رویکردهایی نیز وجود دارد که بی‌خانمانی و در مجموع فقر را با تکیه بر تحلیل‌های روانشناختی یا فرهنگی بررسی می‌کند. در این جستار ابتدا به معرفی چند رویکرد متفاوت به مساله مسکن و بی‌خانمانی می‌پردازیم. نخست از آمریکای دهه 1980 آغاز می‌کنیم و نشان می‌دهیم جامعه‌شناسی آمریکایی چه پاسخ‌هایی به پدیده بی‌خانمانی داده است. سپس، رویکرد رادیکال و عمدتاً مارکسیستی به این مساله را معرفی می‌کنیم. پس از معرفی این رویکردهای نظری، با طرح ایده‌هایی کلی، این نکته را طرح می‌کنیم که ریشه مساله بی‌مسکنی و بدمسکنی «کالایی‌سازی زمین»، و در نتیجه پیش‌شرط حل آن «کالازدایی از زمین» است، امری که خود مستلزم مجموعه‌ای از تحولات سیاسی و اجتماعی دیگر است. در انتها، بحثی می‌کنیم از نقش دولت و نهادهای غیردولتی، از اینکه هر یک از این دو چه اقداماتی باید در راستای حل مساله بی‌خانمانی -که به بیانی دقیق‌تر همان «مساله مسکن» است - انجام دهند.
تبیین‌های آمریکایی
در جامعه‌شناسی آمریکایی در دهه 1980، چهار تبیین نظری برای پدیده بی‌خانمانی وجود داشت: 1- بی‌خانمانی نمونه خاصی از فقر شدید است که در واکنش به مجموعه‌ای از سیاستگذاری‌های دولتی غلط و همین‌طور کمبود خانه برای کم‌درآمدها گسترش یافته است. 2- بی‌خانمانی عمدتاً ناشی از بیکاری است. 3- بی‌خانمانی ناشی از انزوای اجتماعی درون بخشی از تهیدستان است. 4- بی‌خانمانی نتیجه شکست سیاست‌های سلامت روانی است. هرچند این چهار تبیین جمع‌ناپذیر نبودند، اما هر یک بر جنبه‌ای خاص از بی‌خانمانی تاکید می‌کردند و دلالت‌های متفاوتی برای نظریه جامعه‌شناختی داشتند. این چهار تبیین درون سه رویکرد کلی می‌گنجند: 1- رویکردی که می‌کوشد عوامل علی اقتصادی-سیاسی را شناسایی کند. 2- رویکردی که به دنبال تشخیص آن دسته از متغیرهای سیاست سلامت روانی است که عامل بی‌خانمانی می‌شوند. 3- رویکردهایی که می‌کوشند آن دسته از سازوکارهای انتخابی را شناسایی کنند که باعث می‌شوند افراد و خانواده‌ها از خانه‌داری به بی‌خانمانی برسند.
رویکرد نخست تناظری برقرار می‌کند میان جریان‌های اقتصادی-سیاسی و بی‌خانمانی فزاینده. در این رویکرد، عموماً استدلال می‌شود که نرخ بالاتر بی‌خانمانی در دهه 1980 در مقایسه با دهه 1970، معلول این تغییرات اقتصادی-سیاسی نامطلوب بوده است: کاهش عرضه مشاغل برای کارگران ناماهر، کاهش شدید پرداخت‌های رفاهی دولت، افزایش تقاضا بر عرضه خانه‌های کمدرآمد، و کاهش هزینه دولت در زمینه تامین خانه‌های کمدرآمد. فرض رویکرد دوم بر این است که اجرای غلط سیاست‌های سلامت روانی، بی‌خانمانی فزاینده را در پی داشته است. مطالعاتی که درون این رویکرد جای می‌گیرند نرخ‌های سابق بستری‌شدن به خاطر مشکلات سلامت روانی در میان بی‌خانمان‌ها را بررسی می‌کنند و در آنجایی که نرخ‌های بالایی مشاهده می‌شود این یافته‌ها را به سیاست‌های درمانی ناموفق نسبت می‌دهند. فرض این رویکرد این است که در صورت بهبود سیاست‌های سلامت روانی، بی‌خانمانی کاهش می‌یابد. رویکرد سوم به دنبال تشخیص سازوکارهایی است که افراد و خانواده‌ها را به وضعیت بی‌خانمانی می‌کشاند یا از آن خارج می‌کند. پیش‌فرض این رویکرد این است که نیروهایی در سطوح فردی یا اجتماعی باعث می‌شوند که عناصری از
جمعیت که جدایی فضایی یا اجتماعی از شبکه‌های حمایتی خانواده گسترده را تجربه می‌کنند، دچار بی‌خانمانی شوند.
رویکرد انتقادی
رشد فزاینده بی‌خانمانی در عصر ریگان، و بحران مالی سال 2007 که از ترکیدن حباب مسکن آغاز شد، اقتصاددانان، جامعه‌شناسان و فعالان چپگرا را بر آن داشت تا جدی‌تر از گذشته به مساله مسکن بیندیشند و دنبال بدیلی برای وضعیت بی‌خانمان‌ها باشند. در مجموع، تحلیل چپگرایانه از بی‌خانمانی دو ویژگی عمده دارد: ویژگی نخست آن این است که چپگرایان به پدیده مستقل و منزوی‌ای به نام «بی‌خانمانی» باور ندارند. بی‌خانمانی از نظر آنها جلوه‌ای از «مساله مسکن» یا «بحران مسکن» است که ذاتی مناسبات تولید سرمایه‌دارانه است. ویژگی دوم نیز ساختاری بودن این تحلیل‌هاست. در واقع، از میان سه رویکرد عمده‌ای که در بخش قبلی مقاله ذکر شد، تبیین چپگرایانه از مساله مسکن در رویکرد اول می‌گنجد، یعنی آن رویکردی که رشد بی‌خانمانی و بحران مسکن را در چارچوب تحولات اقتصادی-اجتماعی کلان‌تر بررسی می‌کند، و نه با ارجاع ویژگی‌های روانشناختی و فردی بی‌خانمان‌ها.
شاید نخستین نویسنده مارکسیستی که بحث مستقلی را درباره مسکن راه انداخته، فردریش انگلس باشد. هرچند تبیین او از وضعیت نامساعد اسکان کارگران حاوی بینش‌های جدی‌ای است و نطفه بحث‌های جدیدی مثل تعیین فضایی هاروی، تز شکاف اجاره‌بها و نظریه اعیان‌نشین‌سازی را در خود دارد، اما تحلیل او به شکل خاص مساله مسکن در زمانه خودش می‌پردازد و بر شهری‌شدن سریع همراه با صنعتی‌سازی متمرکز است. با این حال، مری رابرتسون سه نکته بنیادی را از نوشته‌های جدلی انگلس بیرون کشیده که برای مساله مسکن در سرمایه‌داری امروزی کاربست‌پذیر است.
نکته اول تناقضی است که از نقش مسکن در بازتولید اجتماعی ناشی می‌شود. سرمایه‌داران می‌خواهند مزد کارگران در پایین‌ترین سطح ممکن باشد تا سود به حداکثر برسد. اما یکی از پیامدهای مزد پایین، اسکان بد و در نتیجه ضعف و ناتوانی است که به نیاز سرمایه‌داران به جریان مداوم کارگرانی که به بازار کار وارد می‌شوند، ضربه می‌زند. این تناقض به چرخه‌های متناوبی از تلاش‌های محکوم به شکست برای حل مساله مسکن می‌انجامد.
نکته دوم به الزاماتی که سرمایه ساخت‌وسازی به طور خاص با آن روبه‌رو می‌شود می‌پردازد. در حالی که سرمایه ساخت‌وسازی ممکن است در دوره‌هایی ساخت مسکن برای طبقه کارگر را سودآور تشخیص دهد، در شهرهایی که با سرعت توسعه می‌یابند، اسکان طبقه کارگر ارزش زمین را پایین‌تر از حد بالقوه می‌آورد. در نتیجه، گاه و بیگاه سرمایه ساخت‌وسازی به این سمت می‌رود که از زمین استفاده‌های سودآورتری بکند، امری که به کاهش عرضه زمین برای کم‌درآمدها می‌انجامد. رشد شهرهای بزرگ مدرن باعث افزایش مصنوعی ارزش زمین در نقاط خاصی از شهر -مخصوصاً نقاط مرکزی - می‌شود. ساخت‌وساز در این زمین‌ها به مرور زمان ارزش زمین را پایین می‌آورد، زیرا این ساختمان‌ها با تغییر وضعیت اقتصادی همگام نیستند و حتی با گذشت زمان فرسوده می‌شوند. این واقعیت درباره خانه‌های طبقه کارگر و اقشار کمدرآمد بیشتر صدق می‌کند، زیرا اجاره‌بهای این خانه‌ها از حد مشخصی نمی‌تواند فراتر برود.
نکته سوم به تاثیر یک راهکار خاص - یعنی این راهکار که طبقه کارگر صاحب خانه خودش بشود - بر طبقه کارگر مربوط می‌شود. انگلس صاحب‌خانه‌شدن را بازگشتی به فئودالیسم و صنایع خانگی می‌داند. انگلس در این راهکار سه خطر می‌بیند، که خطر اول بیشتر محدود به زمانه خود او بود (این خطر که صاحب‌خانه‌شدن کارگران، تحرک و جابه‌جایی آنان را کاهش دهد و آنها را به یک کارفرمای خاص وابسته کند). خطر دوم این است که کارگران برای خرید یک خانه باید متحمل وام‌های سنگین مسکن شوند که آنان را در برابر استثمار سرمایه آسیب‌پذیرتر می‌کند. خطر سوم این است که صاحب‌خانه شدن با ایجاد روحیه‌ای فردگرایانه و مالک‌مسلکانه، روح کنشگرانه و انقلابی کارگران را می‌کشد.
کالازدایی از زمین، شرط ریشه‌کنی بی‌خانمانی
حق دسترسی به زمین برای تامین مسکن ضروری است. به همین شکل، دسترسی به پول نیز موضوعی اساسی برای دسترسی اقتصادی است. کارل پولانی در کتاب دگرگونی بزرگ از ضرورت کالایی‌زدایی از زمین و پول با شکستن انحصار خصوصی‌شان دفاع می‌کند. فروپاشی بازار و نهادهای مالی در سال 2008-2007 و رکودهای اقتصادی بزرگ در دو قرن گذشته، الهام‌بخش کارهای خلاقانه‌ای برای تدوین اصلاحات ارضی و نظام‌های پولی آزاد از بهره بوده‌اند. در میان پژوهشگران ایرانی نیز بحث از تغییر الگوی مالکیت زمین برای حل مسائل مربوط به مسکن -از جمله بی‌خانمانی و اسکان غیررسمی- به راه افتاده است. کسی که منسجم‌ترین بحث را در این زمینه مطرح کرده، حمید ماجدی است. او عمده بحث خود را در مقاله‌ای با عنوان «ارزیابی سیاست‌های زمین شهری و مسکن در کشور» آورده است.
حمید ماجدی در سال 1376 ایجاد تحول در نظام شهرسازی کشور با پیشنهاد تهیه طرح‌های ساختاری-راهبردی شهر به‌جای طرح‌های جامع شهری به صورت سنتی و تهیه طرح‌های «موضعی» و «موضوعی» به جای طرح‌های تفصیلی را پیشنهاد داد. به باور ماجدی، زمین شهری نه‌تنها مشکل اصلی تامین مسکن خانواده‌های کمدرآمد محسوب می‌شود، بلکه همواره مساله اصلی توسعه شهری یا شهرسازی نیز بوده است. ماجدی مدافع ورود دولت به حیطه زمین شهری به نفع اقشار کمدرآمد و جلوگیری از خصوصی‌شدن زمین شهری است و درواقع ماجدی دنبال الگوهای تازه مالکیت می‌گردد. این الگوهای تازه به نفع اقشار کمدرآمد از آن حیث اهمیت دارد که زمین خود مهم‌ترین عامل در شکل‌دهی به سیاست‌های اقتصادی و توسعه‌ای است. به‌زعم ماجدی، سیاست‌های زمین و مسکن از سال 1357 به بعد دستخوش تحولات عظیمی شده است. نقش منفی بزرگ‌مالکان و احتکارکنندگان زمین شهری در سال‌های قبل از انقلاب به عنوان یکی از موانع اصلی در راه ساخت مسکن برای گروه‌های مختلف به ویژه گروه‌های کمدرآمد قلمداد شد. در این ارتباط، الگوی موجود مالکیت زمین به عنوان عامل اصلی در راه احتکار زمین و افزایش قیمت آن محسوب شده و لزوم
تغییر الگوی مالکیت زمین شهری در قالب دو اصل مورد نظر قرار گرفت. اولین اصل بر پایه عمومی‌بودن مالکیت اراضی موات استوار بود و دومین اصل بر حق استفاده از زمین از سوی افراد تا زمانی که از آن بهره‌گیری و استفاده به عمل می‌آید و بازگشت آن به مالکیت عمومی در صورت بدون استفاده نگه‌داشتن آن از سوی مالکان تاکید داشت. ماجدی بیان می‌کند که با وجود این، بعد سال 1368 زمین و مسکن برای بخش خصوصی، محلی برای کسب درآمد و سود شد و کم‌کم از سیاست «عمومی‌شدن» زمینهای بدون مالک خصوصی فاصله گرفتیم.
پس از پیروزی انقلاب، برای حل مشکل مسکن و زمین مورد نیاز ساکنان شهری و خلع ید از عوامل رژیم گذشته و زمین‌داران بزرگ در مورد زمینهای شهری در داخل و خارج محدوده شهرها، قوانینی را در جهت محدودیت مالکیت زمین شهری به تصویب رساند. با تصویب این‌گونه قوانین و آغاز فعالیت سازمان اراضی شهری، سازمان زمین شهری و سازمان ملی زمین و مسکن، تامین و عرضه زمین برای سکونت خانوارهای شهری در اختیار دولت و از سوی سازمان‌های مذکور آغاز شد. واگذاری زمین طی سال‌های
1366-1362 از سوی سازمان زمین شهری با درنظرداشتن اولویت تولید برای مصرف (ساخت مسکن برای استفاده شخصی) بود. طی دوره 10ساله 1358 تا 1368 سازمان زمین شهری نسبت به تملک حدود 85.557 هکتار اراضی شهری اقدام کرد که تنها 3 /12 درصد زمین تملک‌شده جهت ایجاد مسکن و تاسیسات عمومی و... واگذار شد. در همان مقطع در بررسی دیگری که انجام شده تنها 16 درصد زمینهای تملک‌شده واگذار شده است. در اولین برنامه توسعه مصوب جمهوری اسلامی ایران (1372-1368) با اولویت توسعه روستاها و شهرهای کوچک و ایجاد شهرک‌های اقماری، بهره‌گیری از اراضی دولتی برای استفاده و کاربری تاسیسات زیربنایی و عمومی مورد توجه قرار گرفت. در نتیجه اجرای برنامه و عرضه کمتر زمین در شهرهای بزرگ، بر تراکم ساختمانی افزوده شد و زمینه برای افزایش بی‌رویه قیمت زمین در این‌گونه شهرها فراهم آمد. برنامه توسعه دوم جمهوری اسلامی ایران سیاست‌های زیر را در زمینه تامین زمین در ساخت‌وسازهای مسکونی و توسعه شهری برگزیده است: تامین نیاز اراضی برنامه یا سهم 30 درصد از سوی بخش دولتی و 70 درصد از سوی بخش خصوصی، دستیابی به روش‌هایی برای استفاده بهینه از زمین،
نوسازی بافت‌های فرسوده یا بازیافت زمین. جهت‌گیری برنامه با کاهش سهم دولت در تامین زمین و سیاست‌های دیگر موجب افزایش تراکم ساختمانی و افزایش ارزش زمین شده است. با این سیاست سهم اقشار کمدرآمد در امکان دستیابی به زمینهای ارزان‌قیمت کاسته شد.
مشخصاً رشد حاشیه‌نشینی همیشه نسبت مستقیم با افزایش ارزش زمینهای شهری داشته است، نرخ سودی که بی‌تردید در دست شبکه‌های انبوه‌سازی خصوصی است و از نظارت مستمر و پیگیرانه دولت بیرون مانده‌اند. اگر بخواهیم نسبت رشد حاشیه‌نشینی و الگوی رشد قیمت زمین را نشان دهیم باید بگوییم در یک جمع‌بندی کلی الگوی مالکیت زمین شهری در دوران قبل از انقلاب بر اساس مالکیت نامحدود زمین شکل گرفته بود و زمین شهری تا دهه 1340 شمسی مشکل چندانی برای تولید مسکن و اجرای طرح‌های شهرسازی به وجود نیاورده بود. افزایش قیمت نفت از اوایل 1350 شمسی و توسعه صنعت در مناطق شهری کشور به ویژه شهرهای بزرگ مهاجرت از روستا به شهرها را تشدید کرد و با افزایش نرخ جمعیت و شهرنشینی بورس‌بازی زمین در شهرها روز‌به‌روز افزایش یافت و ارزش اراضی شهری به صورت تصاعدی رو‌به فزونی نهاد: در نتیجه حاشیه‌نشینی در اطراف شهرهای بزرگ گسترش یافت. پس از انقلاب الگوی مالکیت زمین شهری برمبنای مالکیت محدود اراضی موات و بایر در شهرها با تصویب قوانین متعدد زمین شهری شکل گرفت و بخش عمده‌ای از زمینهای موات و بایر شهرها در اختیار دولت قرار گرفت تا برای احداث مسکن و تاسیسات عمومی
شهری یا اجرای طرح‌های توسعه شهری صرف شود. در نتیجه، در دهه اول انقلاب اسلامی مردم با استفاده از زمینهای ارزان اقدام به ساخت مسکن به صورت انفرادی یا در چارچوب تعاونی‌های مسکن یا از طریق انبوه‌سازان کردند. البته به دنبال اعتراض مالکان اراضی شهری و صدور احکام برای زمینهای متصرفی دولت، استفاده از این‌گونه زمین‌ها از طرف مردم و دولت با مشکلاتی در محاکم قضایی مواجه شد که در نهایت مصوبه 25 /5 /1367 مجمع تشخیص مصلحت نظام، کلیه اقدامات دولت در باب زمین شهری را تایید کرد. در حال حاضر قانون زمین شهری مصوب 1366 شمسی و آیین‌نامه اجرایی آن به استثنای مهلت اجرای ماده 9 قانون مذکور در خصوص تملک اراضی بایر شهری که به پایان رسیده است، لازم‌الاجراست. ولیکن سیاست دولت در دهه اول انقلاب که مبتنی بر واگذاری زمین ارزان برای مسکن گروه‌های کمدرآمد شهری بود و واگذاری زمین در مقیاسی وسیع با قیمت ارزان، کنترل قیمت زمین و مسکن را موجب شده و قیمت زمین و مسکن در بازار را در حد متعادل نگه داشته بود.
اینها همه نشان می‌دهد که آنچه ما از آن به عنوان «مساله مسکن» یاد می‌کنیم، پیوند عمیقی با زمین و الگوی مالکیت آن دارد. البته اینجا دو بخش از مساله مسکن را باید از یکدیگر تفکیک کرد: یکی بحث اسکان حاشیه‌نشین‌ها و دیگری اسکان بی‌خانمان‌ها. عمومی‌سازی زمین به پشتوانه دولتی و کالازدایی از آن، مساله حاشیه‌نشینان را سریع‌تر از بی‌خانمان‌ها حل می‌کند. البته، کالایی‌شدن زمین زمینه هر دو پدیده است. اما از آنجا که حاشیه‌نشینان به هر حال در جایی ساکنند -هرچند آنجا «غیررسمی» باشد- عمومی شدن زمین، محل زندگی آنان را از ادعای این یا آن نهاد یا مالک خصوصی مصون می‌دارد و از اینجاست که موقعیت تامین امکانات لازم برای زیست انسانی‌تر آنان نیز فراهم می‌شود. اما عمومی‌کردن زمین خود به خود به معنای خانه‌دار شدنِ بی‌خانمان‌ها نیست. این مساله نیازمند اقداماتی فراتر از صرف عمومی‌شدن قانونی زمین است.
سهم دولت و سازمان‌های غیردولتی
دوره نولیبرالیسم دوران کوچک‌شدن دولت و عقب‌نشینی آن از ارائه خدمات عمومی و تامین شرایط زیست‌انسانی برای مردم است. یکی از تجلی‌های این امر، افزایش تشویق مردم به پیگیری خواسته‌های خود، نه از طریق دولت و نهادهای دولتی، که از طریق نهادهای مدنی غیردولتی است. هرچند نهادهای غیردولتی و خیریه‌ها در بسیاری از موارد مفیدند، اما آنطور که کوشیدیم در بالا نشان دهیم، حل مساله مسکن نیازمند تغییراتی در سطوح کلان است، تغییراتی که دامنه فعالیت نهادهای غیردولتی و ماهیت این نهادها به آن اجازه پیشبردشان را نمی‌دهد. نهادهای غیردولتی در این زمینه بهترین کاری که می‌توانند بکنند مبارزه فرهنگی با برخی باورها و پیش‌پنداشت‌های رایج اما غلط است. اینکه فضایی ایجاد شود که چهره‌های عمومی نتوانند به راحتی از ایده‌های خطرناکی مثل عقیم‌سازی بی‌خانمان‌ها دفاع کنند، کار نهادهای غیردولتی است. اما تا آنجا که به زمینه‌ها و عملیات اجرایی حل مساله مسکن مربوط می‌شود، باید دولت‌ها، و فقط دولت‌ها را تحت فشار گذاشت تا مسوولیت‌های عمومی خود را بر عهده بگیرند.
دیدگاه تان را بنویسید