بایدهای آتی
اولویت‌های سیاست خارجی دولت چهاردهم چیست؟
ساختار سیاست‌گذاری خارجی و سلسله‌مراتب توزیع نقش‌ها یا نگاشت نهادی تصمیم‌گیری در سیاست خارجی جمهوری اسلامی، جایگاه و عاملیتی اساسی به دستگاه اجرایی -رئیس‌جمهور و وزارت خارجه- نمی‌دهد و روند دهه‌های اخیر گویای تضعیف بیشتر این جایگاه و عاملیت است. قواعد رسمی (حقوق اساسی) سیاست‌گذاری و تعیین خط‌مشی‌های کلان سیاست خارجی را خارج از دستگاه اجرایی تعریف می‌کند و قواعد غیررسمی در راستای تقویت نقش گروه‌های ذی‌نفع و فشار خارج از دستگاه اجرایی تکوین یافته است. قواعد تکوینی و تنظیمی در ساختار معنایی جمهوری اسلامی، نقش دستگاه اجرایی در تدوین سیاست خارجی را حاشیه‌ای کرده و عاملیت آن را صرفاً به اجرا آن هم در رقابت با عاملیت‌های موازی تقلیل داده است. در چنین وضعیتی آیا اساساً سخن گفتن از اولویت‌های سیاست خارجی دولت چهاردهم امری مهمل نیست؟ پاسخ این پرسش به سادگی در رد یا تایید مطلق قابل ارائه نیست. از یک‌سو اولویت‌های سیاست خارجی در جایی خارج از دولت تدوین و دیکته می‌شود و از دیگرسو عاملیت‌هایی خارج و مستقل از دستگاه دیپلماسی اهداف و منافع خود را در محیط خارجی به شکلی عملیاتی دنبال می‌کنند و حتی در اجرای سیاست خارجی نیز دولت فاقد صلاحیت کامل است؛ اما این به معنای فقدان مطلق عاملیت نیست. نکته کلیدی اینجاست که در سیاست نمی‌توان تدوین سیاست را از محیط اجرا ایزوله کرد. سیاست هرچه باشد می‌بایست از سوی کارگزاران در محیط عملیاتی و با لحاظ کردن واقعیت‌ها اجرا شود؛ اطلاعات و بازخوردها از سوی کارگزاران اجرایی ارائه می‌شود و عملاً تصویرسازی از واقعیت‌های محیط برای سیاست‌گذار از سوی آنان انجام می‌پذیرد و نهایتاً کارگزار است که سیاست را در قالبی از کنش‌های گفتاری به سخن درمی‌آورد.
اگرچه بسیاری معتقدند وزارت خارجه صرفاً مجری سیاست‌های کلان است اما ویژگی‌های شخصیتی وزیر و دیپلمات‌های ارشد، گفتمان حاکم بر وزارت خارجه و میزان مهارت و خبرگی کارگزاران بر خروجی‌های سیاست خارجی در عمل تاثیرگذار است. وزن شخصیتی وزیر و تیم همراهان وی، هم بر فرآیند سیاست‌گذاری در داخل تاثیرگذار است، هم بر فرآیندها و سازوکارهای عملیاتی در محیط بین‌المللی؛ به عنوان مثال می‌توان تفاوت فاحش نقش وزارت خارجه در سیاست‌گذاری خارجی جمهوری اسلامی در دولت اول حسن روحانی را با دولت‌های ماقبل مقایسه کرد. مبتنی بر پیش‌نظریه جیمز روزنا حتی در دولت‌های توسعه‌یافته دموکراتیک نیز با اینکه متغیر «نقش» بیشترین تاثیر و متغیر ویژگی‌های فردی رهبران کمترین تاثیر را داراست اما در همان محدوده اندک تاثیرگذاری متغیر ویژگی‌های فردی است که می‌توان تفاوت در سیاست خارجی اوباما و بایدن را توضیح داد. سیاست خارجی جمهوری اسلامی به‌رغم تغییر در نقاط عطف جابه‌جایی دولت‌ها که معمولاً حرکتی پاندولی از تنش‌زدایی به سیاست خارجی تهاجمی و برعکس را تجربه کرده است اما در برخی محورها و مشخصاً در تقابل با آمریکا و اسرائیل پردوام مانده است. آمریکا و اسرائیل به دگرهای هویت‌ساز جمهوری اسلامی بدل شده‌اند که هویت و به‌تبع آن نقش بین‌المللی آن را تعریف می‌کنند. منافع در راستای این هویت شکل گرفته است و سلسله‌مراتبی از توزیع منابع در داخل متکی بر این هویت بین‌المللی مشروعیت یافته است و هر شکلی از تغییر قواعد آن از آنجا که به جابه‌جایی‌های اساسی در سهم بازیگران از منابع قدرت می‌انجامد، با مقاومت‌های عملی روبه‌رو شده است و از این‌رو هیچ بازیگر سیاسی که مبتنی بر قواعد بازی درون این نظم سیاسی عمل می‌کند حاضر به پذیرش چالش برهم زدن این قاعده بنیادین نبوده و نخواهد بود؛ تنها امکان موجود، تفاوت در تفسیر چگونگی تقابل است که تفاوت در مشی سیاسی بازیگران را بازنمود می‌دهد. محافظه‌کاران یا همان اصول‌گرایان که نقش و سهمشان از منابع قدرت را به تقابل عملی با آمریکا و اسرائیل گره زده‌اند از تقابل حداکثری دفاع می‌کنند و میانه‌روها یا همان اصلاح‌طلبان بر مدیریت عاقلانه دشمنی تاکید دارند. «جمهوری اسلامی بودن» اقتضائاتی دارد که برای تعریف اولویت‌ها ناگزیر از ملاحظه آنها هستیم، وگرنه فهرست کردن ایده‌آل‌هایی مطلوب برای واحد سیاسی ایران، نمی‌تواند مبنایی برای سیاست‌گذاری کارگزار مستقر به دست دهد. اگر دولت چهاردهم را اصول‌گرایان در دست داشته باشند آشکارا نمی‌توان تغییری را در اولویت‌های سیاست خارجی متصور بود. در بر همان پاشنه‌ای خواهد چرخید که تا امروز چرخیده است و به روشنی این را می‌توان در اظهارات کاندیداهای منتسب به جریان اصول‌گرایی دید: درک عمق استراتژیک، پرهیز از آنچه دیپلماسی التماسی می‌خوانند، استقلال اقتصادی فزاینده با تاکید بر توانمندی داخلی و دلارزدایی و مواردی از این دست که گویای تداوم سیاست خارجی دولت سیزدهم است. اما با فرض اینکه دولت چهاردهم در اختیار جریان میانه‌رو باشد می‌توان امید اندکی به تغییر محدود در برخی خط مشی‌های سیاست خارجی داشت که در ادامه به ضروری‌ترین آنها اشاراتی خواهد شد:
ضرورت جایگزینی «نگاه به شرق» با سیاست «موازنه مثبت فعالانه»
تجربه انباشته تاریخ ایران، میل فرهنگی ایرانیان به استقلال به موازات ظرفیت‌های مشارکت در سازوکارهای جهانی و نیز اقتضائات ژئوپولیتیک واحد سیاسی ایران، سیاست موازنه را به الگوی رفتاری مطلوب در سیاست‌گذاری خارجی بدل کرده است. موازنه منفی اگرچه انطباق بیشتری با اراده عمومی ایرانیان داشته است اما با واقعیت‌های ژئوپولیتیک ایران، کمتر سازگار بوده و تجربه نقض بی‌طرفی ایران در دو جنگ جهانی و نیز سقوط دولت محمد مصدق شاهدی بر آن است، در حالی که موازنه مثبت فعالانه با توجه به تنهایی استراتژیک ایران ضرورتی اجتناب‌ناپذیر است. ایران ناگزیر است و البته بیشترین مزیت را نیز در این دارد که در عین حفظ استقلال و آزادی عمل، با تمامی قدرت‌های جهانی و منطقه‌ای همکاری کند؛ چرا که موقعیت ژئوپولیتیک به آن، اجازه پیگیری عدم تعهد حداکثری یا انزوا را نمی‌دهد و از سوی دیگر پذیرش تعهد یک‌سویه برای مشارکت در رقابت استراتژیک میان قدرت‌های بزرگ می‌تواند به وابستگی نامتقارن به یکی از طرف‌های رقیب منجر شود؛ به ویژه در جهانی که روندهای کنونی آن را به سمت یک دوقطبی جدید می‌کشاند. موقعیت ژئوپولیتیک این ظرفیت را به ایران داده است که بیشترین بهره‌برداری ممکن را از رقابت قدرت‌های بزرگ داشته باشد اما چرخش جمهوری اسلامی از سیاست نه شرقی نه غربی یا همان موازنه منفی به سمت نگاه یکجانبه به شرق برای تقابل با غرب طی سه دهه اخیر باعث شده است که نه‌تنها این ظرفیت مغفول بماند بلکه تبعات منفی امنیتی و اقتصادی گسترده‌ای دامن‌گیر ایران شود که در وابستگی نامتقارن به روسیه و چین نمود یافته است. موانع سختی پیش‌روی کارگزار سیاست خارجی برای تعدیل نگاه به شرق و جایگزینی آن با موازنه مثبت فعالانه وجود خواهد داشت و غلبه بر آنها مهم‌ترین وظیفه او خواهد بود. از یک‌سو نفوذ و کنترل روسیه و چین بر بازیگران داخلی که حامی نگاه به شرق هستند و از دیگرسو بازیگران داخلی که سهمشان از منافع و جایگاهشان در سلسله‌مراتب توزیع منابع را مدیون آمریکاستیزی و دشمنی با غرب هستند مهم‌ترین موانع بر سر راه چنین تحولی خواهند بود. روسوفیل‌ها و ساینوفیل‌های جدید هم در ساختار تصمیم‌گیری دارای نقش‌های فرادست هستند و هم در قالب گروه‌های نفوذ و فشار قدرت بسیاری دارند.
کاهش تنش و مدیریت دشمنی با آمریکا و اسرائیل
دشمنی با آمریکا و اسرائیل مولفه‌های برسازنده هویت بین‌المللی جمهوری اسلامی هستند و متناسب با آن ساختاری از توزیع منابع در داخل شکل گرفته است. کیستی جمهوری اسلامی و توقعاتی که متناسب با نقش و هویت آن در عرصه بین‌المللی شکل گرفته است و در ادامه منافعی که در داخل برای این دشمنی ساختار یافته است اجازه نداده و نخواهد داد که دشمنی با اسرائیل و آمریکا تغییر بنیادینی را تجربه کند اما همواره امکانی برای تعدیل وجود داشته است. آمریکا و اسرائیل دگرهای هویت‌ساز جمهوری اسلامی هستند اما در عین حال «هویت‌سوز» نیز شده‌اند. این فرآیند دگرسازی باعث شده که از جمهوری اسلامی در قالب سازوکارهای بین‌المللی «امنیتی‌سازی» شود و برساختن جمهوری اسلامی به عنوان تهدید امنیت بین‌الملل خسارات هنگفتی را در ابعاد مختلف به ایران تحمیل کرده است. فقط در بعد اقتصادی خسارات ناشی از تحریم‌ها علیه ایران رقمی بالغ بر 5 /3 تریلیون دلار یعنی بیش از دو برابر کل فروش نفت در تاریخ ایران برآورد شده و این صرفاً محاسبه‌ای مبتنی بر منطق هزینه-فایده است و اگر محاسبه‌ای مبتنی بر هزینه-فرصت‌ها در این زمینه صورت گیرد، خسارات چنین رویکردی عمیق‌تر و متاسفانه جبران‌ناپذیرتر می‌نماید. تداوم فزاینده تنش میان جمهوری اسلامی ایران با آمریکا و اسرائیل می‌تواند به پایانی فاجعه‌بار منجر شود. اگر دشمنی جمهوری اسلامی با آمریکا و اسرائیل ساختاری است یعنی اینکه جمهوری اسلامی اگر با آمریکا و اسرائیل دشمنی نکند که دیگر جمهوری اسلامی نیست، پس تنها راه ممکن پیش‌روی سیاست‌گذار خارجی آن است که مبتنی بر تفسیر معتدل از دشمنی و شیوه‌های عملی آن، خسارات آن را کاهش داده و تنش را کنترل کند؛ این یعنی که باید به «مدیریت دشمنی» روی آورد. «همه چیز علیه آمریکا» می‌تواند ابتدا با «همه چیز بدون آمریکا» و در ادامه به «همکاری مشروط با آمریکا در عین رویکرد انتقادی به آن» جایگزین شود. این تغییر نیازمند کنش متقابل در طرف آمریکایی نیز هست اما حتی در صورت به قدرت رسیدن یک دولت جمهوریخواه نیز این امکان وجود دارد که کارگزار سیاست خارجی جمهوری اسلامی هوشمندانه با تاکید بر هویت‌یابی حقوقی به موازات کنترل نیروهای مقاومت در منطقه در دام هویت‌یابی فرافکنانه که تاکتیک جمهوریخواهان در مقابل جمهوری اسلامی است نیفتد. در مورد اسرائیل نیز ضروری است از جریان‌های سیاسی فلسطینی حمایت حقوقی در سطح بین‌المللی شود تا فلسطینیان خود بتوانند در تعیین سرنوشت سیاسی خود توانمند شوند. پیگیری چنین سیاستی نیز موانع مهمی پیش‌رو خواهد داشت. همان نیروهایی که سیاست موازنه مثبت فعالانه را برنمی‌تابند و منافعشان را به نگاه به شرق گره زده‌اند از مدیریت دشمنی احساس تهدید می‌کنند و از هیچ کوششی برای ناکامی آن فروگذار نخواهند کرد. در سطح بین‌المللی چین و روسیه بیشترین منفعت را از دشمنی جمهوری اسلامی با آمریکا و اسرائیل برده و می‌برند. چین به‌رغم اینکه بیشترین منفعت را از کالای عمومی امنیت در اقتصاد سیاسی جهانی می‌برد اما برای آن هیچ هزینه‌ای نمی‌پردازد و از این حیث آشکارا از غرب و بیش از همه از ایالات‌متحده آمریکا سواری مجانی می‌گیرد. آمریکا به‌رغم اینکه منافع عینی‌اش از منطقه خاورمیانه روندی کاهشی را می‌پیماید اما به دلیل تاثیرپذیری آشکار سیاست خارجی‌اش از لابی قدرتمند یهودیان ناگزیر است که هزینه‌های امنیتی هنگفتی در این منطقه بپردازد. درگیر ماندن آمریکا در باتلاق خاورمیانه مطلوب چین است و این در حالی است که سهم آمریکا از انرژی خاورمیانه زیر پنج درصد از سبد مصرفی و سهم چین بالای 40 درصد است. هر اندازه آمریکا در خاورمیانه درگیر بماند، به همان اندازه تمرکزش از شرق آسیا کاهش می‌یابد و این در رقابت استراتژیک چین بسیار تعیین‌کننده است. همان‌طور که درگیری آمریکا در خاورمیانه به کاهش تمرکزش بر مهار روسیه در شرق اروپا می‌انجامد. چین و روسیه بدون اینکه هزینه‌ای بپردازند با ابزار ایران به ایالات‌متحده هزینه تحمیل می‌کنند و طبیعی است که هر تغییری در سیاست خارجی ایران به سمت مدیریت دشمنی را در راستای منافع خود ندیده و پنهان و آشکار با آن مقابله خواهند کرد. در داخل نیز دکّان آنانی که جز مرگ بر آمریکا گفتن و شعار ضداستکبار و صهیونیسم سر دادن هنر سیاسی دیگری ندارند با سیاست مدیریت دشمنی کساد خواهد شد.
جایگزینی سیاست «برهم زدن بازی» با سیاست «بازیگری مسئولانه»
در شرایط کنونی منابع قدرت ملی در راستای بازیگری بین‌المللی به کار گرفته نمی‌شود، به عبارت دیگر شاید در برخی ابعاد مشخصاً توانمندی نظامی ایران یک قدرت منطقه‌ای باشد اما به هیچ عنوان یک بازیگر منطقه‌ای نیست. بازیگری تابعی از پذیرش نقش و مسئولیت در سازوکارهای همکاری بین‌المللی و در نسبتی وثیق با پرستیژ یا اعتبار یک دولت است. منابع قدرت و مشخصاً قدرت نظامی ایران اکنون با هدف بر هم زدن بازی سایر بازیگران به کار گرفته می‌شود و چنین رویکردی هیچ دستاورد متعینی برای ایران نداشته و نخواهد داشت. سکه قدرت نظامی زمانی که در بازار اعتبار بین‌المللی نقد نشود و قابلیت مبادله با امتیاز و منافع نیابد، اساساً به چه کار می‌آید جز برانگیختن دیگران. جایگزینی این سیاست نیز با همان مخالفان روبه‌رو خواهد شد. در شرایط کنونی ایران بازی‌هایی را بر هم می‌زند که چین و روسیه در آن منافعی ندارند. از دیگر سو بازیگری یعنی پذیرش نقش و مسئولیت بین‌المللی بازیگران خود را دارد و برهم زدن بازی نیز بازیگران خود را. آنانی که تخصصشان در بر هم زدن بازی است توانایی بازیگری مسئولانه را ندارند چرا که بازی کردن مهارت و تخصصی می‌طلبد که آنان فاقد آن‌اند؛ پس طبیعی است که در مقابل جایگزین شدن مقاومت در پیش گیرند.
اقناع، مصالحه، تهدید
هانس مورگنتا، پدر رئالیسم کلاسیک در روابط بین‌الملل گزاره‌ای صریح دارد مبنی بر اینکه «نظامیان ابزار سیاست خارجی هستند، نه ارباب آن». دیپلماسی موفق متکی بر منابع قدرت از جمله قدرت نظامی است اما دیپلماسی عرصه حضور دیپلمات‌هایی است که برای این مسئولیت تربیت شده‌اند. او می‌گوید «دیپلماسی هنر و فن استفاده بجا از سه ابزار «اقناع»، «مصالحه» و «تهدید به استفاده از زور» است»؛ اما نظامیان تنها تهدید به استفاده از زور را می‌شناسند و اگر در کاربرد آن آزاد باشند مجالی برای بروز و ظهور سیاست نمی‌دهند. در شرایط کنونی نظامیان، آشکار و پنهان بر سیاست خارجی ایران و مشخصاً سیاست منطقه‌ای کنترل دارند و دستگاه دیپلماسی، خواسته یا ناخواسته دنباله‌رو اقدامات آنهاست؛ این وضعیت در استعاره «دیپلماسی و میدان» پیشتر بسیار مورد بحث قرار گرفته است. سیاست خارجی و مشخصاً منطقه‌ای ایران در وضعیت کنونی به گروگان جریانی بدل شده است که منافع گروهی خود را به هزینه عمومی در سیاست خارجی تعقیب می‌کنند. مهار این جریان از سوی دولت به امری دور از دسترس تبدیل شده است، به ویژه اینکه تاثیرپذیری این جریان از برخی بازیگران بین‌المللی و شکل‌گیری کانال‌های ارتباطی میان آنها خارج از سازوکارهای رسمی در دستگاه دیپلماسی نیز مزید بر علت است. به تعبیری در جهانی که همه دولت‌ها برای خود نیرویی نظامی دارند، بلوک هژمونیکی با محوریت نظامیان در جمهوری اسلامی شکل گرفته است که برای خود یک دولت دارد. مهار این بلوک هژمونیک هم در سیاست داخلی و هم در سیاست خارجی ضرورتی دشوار است که دولت‌های پیشین نیز به شکل فزاینده‌ای در انجام آن ناکام ماندند.
بازگرداندن ایران به زنجیره تولید جهانی و تبدیل دستگاه دیپلماسی به موتور
تحریم‌های بین‌المللی و محدودیت‌های سازوکارهای شفافیت مالی، ایران را به تدریج از زنجیره تولید جهانی خارج کرده است. جمهوری اسلامی مدعی استقلال بود اما اکنون جهان از او استقلال یافته است، به این معنا که بود و نبودش خللی در اقتصاد جهانی ایجاد نمی‌کند و این زنگ خطری جدی است چرا که حقوق در نظم مدرن تابعی از ارزش اقتصادی است و بازیگری که نقشی در تولید اقتصادی نداشته باشد حقوقی نیز برای استفاده نخواهد داشت؛ حذف از اقتصاد جهانی مقدمه‌ای بر حذف از سیاست بین‌المللی است. این در حالی است که ایران در ابعاد مختلف دارای ظرفیت‌های چشمگیری برای پذیرش نقش در اقتصاد جهانی است اما باز پس گرفتن نقش از‌دست‌رفته بسیار دشوار خواهد بود. رفع تحریم‌ها و پذیرش سازوکارهای شفافیت مالی که لازمه مشارکت در بازار جهانی است با موانع داخلی و بین‌المللی بسیاری روبه‌رو خواهد بود. ایران برای بازگشتن به مسیر توسعه که در رقابت با کشورهای هم‌تراز خود بسیار از آن عقب مانده است، نیازمند سرمایه‌گذاری خارجی است و جلب سرمایه‌گذاری خارجی هم وابسته به تغییرات ساختاری، نهادی و حقوقی در سطح داخلی و هم نیازمند گشایش در روابط خارجی. تجربه سال‌های اخیر نشان داده است قدرت‌های بزرگ شرق نه اراده و نه منفعتی برای تامین چنین سرمایه‌ای ندارند. چین و روسیه نیز مانند قدرت‌های بزرگ غربی دریافته‌اند کنترل و مهار جمهوری اسلامی در گرو کنترل منابع دردسترس آن است، بنابراین از یک‌سو نه در حدی منابع در اختیارش می‌گذارند که سودای استقلال عمل بیابد و نه آنقدر محرومش می‌کنند که به دامان غرب بیفتد. چین که در توافق همکاری 25ساله تعهدی 400 میلیارددلاری برای سرمایه‌گذاری به جمهوری اسلامی داد به گفته مقامات رسمی در سال 1402 تنها سه میلیارد دلار سرمایه‌گذاری در ایران داشته است؛ به عبارت دیگر در صورت تداوم همین نرخ، تعهدش در توافق 25ساله حدود 133 سال به طول خواهد انجامید. بدون بازگشتن ایران به بازار جهانی و مشخصاً بازار انرژی و بدون سرمایه‌گذاری خارجی پنجره فرصت ایران برای توسعه به سرعت بسته خواهد شد و ایران برای همیشه پشت درهای توسعه‌یافتگی خواهد ماند. روند سیاست‌گذاری‌های انرژی در سطح جهانی و مشخصاً سیاست‌های کربن صفر به زودی مزیت سوخت‌های فسیلی را بی‌معنا خواهد کرد و به موازات آن گسترش و تعمیق نقش هوش مصنوعی و انقلابی که در مفهوم کار و نیروی انسانی به دنبال خواهد داشت آینده هولناکی را برای ایران توسعه‌نیافته ترسیم می‌کند. زمان اندکی برای نجات باقی مانده است و در این میان نقش سیاست‌گذاری خارجی و دستگاه دیپلماسی بیش از همیشه است.
