پرهیز از تکرار اشتباهات قبلی

افزایش تحریم و کاهش رشد اقتصادی سبب شده است که اقتصاد ایران در کوتاه‌مدت و میان‌مدت چشم‌انداز نگران‌کننده‌ای داشته باشد. صحبت از بحران اقتصادی می‌شود. چه باور داشته باشیم که شرایط در واقع بحرانی است و چه معتقد باشیم هر افت اقتصادی لاجرم بحران نیست، از آماده شدن برای شرایط بحرانی گریزی نیست، به‌خصوص که در دهه‌های اخیر به‌کرات دچار مشکلات اقتصادی شدید شده‌ایم و چوب آماده نبودنمان را خورده‌ایم.

تمامی دولت‌ها در ایران فهرست بلندبالایی از دخالت‌های مخرب در اقتصاد دارند. در عرصه ارائه تور حمایتی برای کم‌درآمدترین افراد جامعه، دولت‌ها از سازمان‌های خیریه و برخی از سازمان‌های حمایتیِ غیردولتی بدتر عمل کرده‌اند. با وجود این، آماده شدن برای شرایط بحرانی بخشی از وظایف دولت است که نمی‌تواند از آن شانه خالی کند. دولت می‌تواند بخشی از کمک‌های رفاهی را از طریق سازمان‌های رفاهی انجام دهد، ولی باید برای شرایطی که بحران فراتر از توان این سازمان‌ها گسترش یابد، آمادگی داشته باشد. تجربه بحران‌های اقتصادی نشان داده است که در شرایط بحران‌های شدید، از دست دولت یا سازمان‌های غیردولتی به‌تنهایی کاری برنمی‌آید. مواجهه با بحران، ورود تمامی ارکان جامعه را می‌طلبد.

این روزها صحبت از طرحی می‌شود که به 10 میلیون نفر از افراد کم‌درآمد جامعه کارت‌های الکترونیکی برای خرید کالاهای اساسی داده شود. از این طرح، به‌جز الکترونیک بودن کارت‌ها و عدد 10 میلیون و عبارت کالاهای اساسی، تقریباً هیچ اطلاعات دیگری در دست نیست. تجربه ناموفق دادن سبد کالا به خانوارهای کم‌درآمد که در نهایت به عذرخواهی مسوولان انجامید، لزوم طراحی هر برنامه رفاهی بر مبنای نظریه‌های موجود و تجربه سایر کشورها را پیش می‌کشد. در غیاب توجه به جزئیات، این طرح هم بی‌تردید شکست خواهد خورد.

نخستین اصل طراحی برنامه‌های رفاهی این است که هیچ طرحی نمی‌تواند از ابتدا کامل و بی‌نقص باشد. این اصل به معنای پرهیز از انجام برنامه‌های رفاهی نیست. فقط یادآوری می‌کند که 1- هر طرحی باید پشتوانه مطالعاتی نظری و تجربی داشته باشد، 2- نحوه ارزیابی میزان موفقیت و شکست در آن پیش‌بینی شده باشد، 3- استراتژی بازبینی بخش‌های ناموفق طرح پیش‌بینی شده باشد و 4- برنامه خروج کم‌هزینه در صورت لزوم آماده شده باشد. فقط در این صورت است که می‌توان برنامه‌های رفاهی را آغاز کرد و در طول زمان با اصلاح معایب، آن را به طرحی موفق تبدیل کرد.

اصل دوم اذعان به این نکته است که هیچ برنامه‌ای بدون تصریح فواید و هزینه‌ها موفق نخواهد شد. به نظر می‌رسد هدف از طرح موجود این است که مصرف خانوارهای کم‌درآمد از کالاهای اساسی افزایش یابد. در این صورت باید روشن شود که در شرایط رکودی یا بحرانی، مصرف خانوارها از کالاهای اساسی دچار افت شدید می‌شود یا نه؟ خانوارها ممکن است با حذف هزینه‌های دیگر مصرف کالاهای اساسی را تا حدی ثابت نگه دارند. در این شرایط، تاکید بر افزایش مصرف کالاهای اساسی هدفی موجه نخواهد بود. کمک‌های دیگر ممکن است رفاه خانوارها را بیشتر افزایش دهد.

در بخش هزینه‌ها با لیست بلندی از موارد مهم روبه‌رو هستیم. در صدر لیست، هزینه‌های تامین مالی طرح است. حتی طرحی مانند هدفمند کردن یارانه‌ها که در آن پیش‌بینی شده بود یارانه نقدی از طریق حذف یارانه کالاها تامین مالی شود، در عمل تبدیل به چاپ پول و توزیع آن در میان مردم شد. بخش بزرگی از هزینه تورمی آن طرح در بلندمدت مستقیماً بر دوش افرادی افتاد که بنا بود رفاهشان افزایش یابد.

با توجه به عدم پیش‌بینی منابع طرح، به نظر می‌رسد طراحان به دنبال اجرای مدل معمول برنامه‌های دولتی هستند که در آنها کسری بودجه‌ها از طریق افزایش نقدینگی پوشش داده می‌شد. در چنین حالتی شروع طرح به‌جز تکرار اشتباهات قبلی و هدر رفتن منابع جامعه پیامدی نخواهد داشت.

بخش دیگر هزینه‌ها به وجود انواع خطا در اجرای تمامی برنامه رفاهی برمی‌گردد. هر برنامه‌ای که در آن گروهی از مردم در برنامه وارد شوند و گروهی دیگر از آن بیرون بمانند، دارای دو نوع خطاست: نخست، پوشش ندادن گروهی که طبق اهداف برنامه باید تحت پوشش باشند، و دوم، پوشش دادن افرادی که نیازی به پوشش ندارند. خطای اول سبب زیر سوال رفتن هدف برنامه می‌شود و خطای دوم هزینه برنامه را زیاد می‌کند. هیچ برنامه‌ای نیست که این دو خطا در آن صفر باشند. مهم این است که این دو خطا آنقدر زیاد نباشند که هزینه‌های زیادی را با فواید اندک بر جامعه تحمیل کنند.

همچنین باید روشن باشد که اولویت برنامه در کاهش کدام نوع خطاست. معمولاً در برنامه‌های رفاهی که اقشار خاصی را با تامین حداقل‌های ضروری گروهی هدف می‌گیرد، کم بودن خطای اول بسیار مهم‌تر است. برنامه تغذیه کودکان در مدارس از این نوع است. هدف این است که کودکی بدون تغذیه نماند، حتی اگر برخی کودکان بیش از بقیه از آن استفاده کنند. به علاوه، در طراحی برنامه تغذیه کودکان در مدارس، پوشش کودکان قبل از سن مدرسه یا مادران کودکان در همسایگی مدرسه هم کاملاً پذیرفته می‌شود. در برنامه‌های گسترده، مانند هدفمندی یارانه‌ها، خطای نوع دوم به دلیل تحمیل هزینه زیاد، مشکل‌زاست.

برنامه کوپن الکترونیکی به دلیل هدف‌گذاری برای تامین تور حمایتی و نیز پوشش میلیونی آن در معرض هر دو نوع خطاست. و وجود هر دو نوع خطا هم مشکلات بزرگی ایجاد می‌کند. این موضوع لزوم توجه خاص به روش‌های شناسایی و غربال را الزام‌آور می‌کند.

برنامه شناسایی از این اصل تبعیت می‌کند که شناسایی کامل افراد واجد شرایط از افراد غیر واجد شرایط غیرممکن است و روش‌های احتمالی بهترین گزینه هستند. همچنین مهم است که شناسایی افراد در چند مرحله باشد که هر مرحله از متغیرهای متفاوتی استفاده کند و از دقت متفاوتی برخوردار باشد. به عنوان نمونه، ورود به برنامه حمایت غذایی افراد کم‌درآمد در آمریکا منوط به این است که فرد متقاضی یا شناسایی‌شده به 10 سوال مشخص (و در صورت داشتن فرزند به هشت سوال دیگر) پاسخ دهد. بر مبنای پاسخ‌هاست که فرد می‌تواند وارد برنامه شود. در مراحل بعدی اطلاعات بیشتری از افراد کسب می‌شود. در نهایت، در هر برنامه‌ای، افراد به طور مستمر به صورت تصادفی نمونه‌برداری می‌شوند و اطلاعات دقیق‌تر از آنها کسب می‌شود. در صورتی که معلوم شود افرادی واجد شرایط نبوده‌اند و اطلاعات نادرست ارائه کرده‌اند، ممکن است حتی جریمه‌های مالی یا جزایی هم بر متخلفان اعمال شود. برنامه شناسایی همچنین باید شامل فرآیند خروج افراد از برنامه هم باشد. افراد باید در صورت از دست دادن شرایط از برنامه خارج شوند. در غیر این صورت برنامه‌ها تبدیل به چاهی خواهند شد که بودجه‌های دولتی و منابع جامعه را می‌بلعند و در اقتصاد اختلال ایجاد می‌کنند.

هزینه‌های غیرمستقیم طرح مانند هزینه‌های اجرایی، فساد اداری که جزء لاینفک هر برنامه دولتی است، اثر برنامه بر متغیرهای کلان اقتصادی مانند حجم پول و کسری بودجه و ساختار اداری دولت و نیز اثر برنامه بر تصمیم‌گیری‌ها و رفتار خانوار در بازار کار و تولید و مصرف که در ادبیات مخاطرات اخلاقی به آن اشاره می‌شود، هم از دیگر مواردی است که در صورت مغفول ماندن می‌تواند هر طرحی را به شکست بکشاند.

در انتها، اگر دولت واقعاً در اجرای ارائه کوپن الکترونیکی جدی است، می‌توان پیشنهادهایی برای پرهیز از بزرگ‌ترین اشتباهات برنامه‌های قبلی، یعنی تامین مالی آن ارائه کرد. تامین مالی طرح‌های رفاهی از طریق مالیات‌های خاص روش شناخته‌شده‌ای است. در این روش، مالیات خاصی گرفته می‌شود و با حداقل دخالت دولت و مجلس برنامه رفاهی خاصی تامین مالی می‌شود.

در حال حاضر، مالیات بر بنزین می‌تواند به عنوان یک گزینه مطالعه شود. بنزین کالایی است با عوارض منفی برای جامعه که سوبسید بسیار بزرگ پرداختی به آن به‌ شدت به طرف اقشار مرفه‌تر جامعه متمایل است. دولت که شبکه توزیع بنزین را در دست دارد، می‌تواند با افزایش قیمت بنزین و انتقال اتوماتیک درآمدهای حاصله به کارت افراد، هم بازار سوخت را تنظیم کند و هم توزیع سوبسید را به سمت اقشار کم‌درآمد متمایل کند. تاکید بر این نکته لازم است که درآمدهای حاصله، هر مقدار که باشد، باید مستقیماً و به ‌طور خودکار به کارت‌ها منتقل شود و در میان دارندگان کارت به تساوی تقسیم شود تا از دست‌اندازی دولت و سازمان‌های وابسته به منابع مالی طرح جلوگیری شود. چنین روشی همچنین از مقاومت اجتماعی در برابر طرح می‌کاهد چراکه مالیات اخذشده به خزانه دولت نمی‌رود، بلکه مستقیماً وارد حساب گروه‌های کم‌درآمد جامعه می‌شود.