هیولای فرانکشتاین
گفت‌وگو با امیرحسین خالقی درباره غیرقابل مهار شدن نظام اداری در ایران
دیرزمانی است که صاحب‌نظران می‌گویند اداره کشوری ۸۰میلیونی با این گستره و تنوع زیاد و مشکلات تلنبار‌شده به ایده و نظریه نیاز دارد. غم‌انگیز آن‌که جریان‌هایی که در این کشور قدرت انجام کار را دارند اتفاقاً بیشتر در معرض این مشکل هستند. حالا برخی حرفهای رئیس مجلس در مورد «اسب سرکش بوروکراسی» و شبکه‌های قدرتمند و ذی‌نفع شکل‌گرفته در ساختار اداری را نشانه‌ای دانستند از برخورد واقع‌بینانه‌تر این جریان‌های سیاسی با معضلات کشور. با وجود این در این گفت‌وگو، امیرحسین خالقی، استاد مدیریت دانشگاه تهران، می‌گوید نمی‌توان به این حرف‌ها دل خوش‌کرد. او شاهد هم می‌آورد: اول اینکه اغلب آنها حل چنین معضلات پیچیده‌ای را با تغییر نیروهای انسانی یا جوان‌گرایی شدنی می‌دانند و دومی را در تاریخ نه‌چندان دور می‌توان یافت؛ هنگامی که ثروت بادآورده نفتی اواسط دهه ۸۰، سیاستمداران را به این توهم انداخت که بوروکراسی را دور بزنند و کارها را با اتکا به پشتکار خود پیش ببرند. همچنین، در این گفت‌وگو دکتر خالقی دو قاعده عام را مکرر خاطر‌نشان می‌کند. اول اینکه بوروکراسی بزرگ، بنابر تعریف ناکارآمد است. و دوم اینکه وقتی صاحبان قدرت به دنبال بوروکراسی رام در مقابل یک بوروکراسی موثر و قدرتمند باشند، نتیجه نه یک بوروکراسی رام که یک بوروکراسی ناکارآمد است.
♦♦♦
رئیس مجلس، نظام اداری کشور را به اسبی سرکش تشبیه کرده که از هیچ‌کس حرف نمی‌شنود و سیاستگذارانی چون روسای قوا، وزرا و وکلا را چهار سال سر می‌دواند و سرآخر به آنان اجازه نمی‌دهد برنامه‌های خود را پیش ببرند. این چه وضعیتی است که حتی هنگامی که قدرت نسبتاً یکدست شده باز هم سیاستمداران از پیشبرد برنامه‌های اصلاحی خود عاجز هستند؟
در قیاسی مشابه شاید بتوان بوروکراسی را به هیولای فرانکشتاین تشبیه کرد؛ هیولای قدرتمند و هوشمندی که بر سازنده خود می‌شورد. درست است که بوروکراسی‌های دولتی برای اجرای اهداف خاصی طراحی و ایجاد شده‌اند ولی منطق عمل و مناسبات خاص خود را دارند و در سیاست خنثی نخواهند بود. این هم خیلی ربطی به این یا آن کشور ندارد؛ بوروکراسی مجری صرف اهداف اهالی سیاست نیست، خود بازیگری است که از قضا نقش مهمی در شکل‌دهی به قضایا دارد. بوروکرات‌ها قدرت فنی دارند و اختیار تفسیر قانون و ارجاع به فلان ماده و تبصره در عمل در دست آنهاست. بوروکراسی‌ها ملموس‌ترین جایگاه اعمال قدرت دولت بر شهروندان به شمار می‌آیند و مواجهه افراد با آنها در واقع همان «لحظه حقیقتی» است که اقتدار دولت آشکار می‌شود. شاید دغدغه هر سیاستمداری در هر جای دنیا همین باشد که چرا اجرا آن‌طور که باید پیش نمی‌رود و مجریان به طور کامل از آنها فرمان نمی‌برند. اگر فوبیای ریشه‌دار اهالی سیاست خاورمیانه از بوروکراسی را هم وارد کار کنیم حسرت سیاستمداران وطنی قابل درک است. آنها بارها خواسته‌اند بوروکراسی را «رام» کنند ولی این به قیمت اختگی آن تمام شده است؛ بوروکراسی «رام» قابلیت اجرای موثر سیاست‌ها را هم ندارد و مشروعیت‌سوز است. تجربه دولت مهرورزی که در اوج درآمدهای نفتی خواستیم بوروکراسی را بکوبیم و از نو بسازیم؛ قدیمی‌ها را مرخص کنیم و جوان‌های متعهد و رام را بیاوریم می‌تواند بسیار درس‌آموز باشد.
صفت «کافکایی» برای بوروکراسی هنگامی استفاده می‌شود که افرادی که با بوروکراسی مواجه می‌شوند (مثلاً یک شهروند ساده)، آن را چون تجربه گیرکردن در یک چرخه معیوب درک کنند– چرخه‌ای که نه می‌توان آن را درک کرد و نه می‌توان از آن فرار کرد. به‌نظر شما می‌توان نام وضعیت فعلی نظام اداری در ایران را کافکایی خواند؟ البته با این قید که سویه اقتصاد سیاسی این وضعیت تخفیف داده نشود.
همه بخش‌ها را نباید و نمی‌توان با یک چوب راند و تجربه‌های موفق هم داشته‌ایم و داریم. اما خاطره شهروندان ایرانی از بوروکراسی‌های دولتی در اغلب موارد چیزی شبیه کابوس است؛ قانون‌های محدودکننده بسیار و کارمندانی لاقید که به ارباب‌رجوع به چشم منبعی برای جبران کسری حقوق نه‌چندان زیادشان می‌نگرند. می‌بینیم در یکی از غیربازاری‌ترین‌کشورهای جهان سایه سنگین بوروکراسی ناکارآمد همه‌جا سنگینی می‌کند؛ دولتی که همیشه و همه‌جا هست ولی انگار هیچ‌جا نیست و موثر عمل نمی‌کند. دست مرئی دولت همه جا توی صورت آدم‌ها می‌خورد و البته کاری هم از دست کسی بر‌نمی‌آید. با این وصف نظام اداری ایران یحتمل کافکایی با لهجه فرانکشتاین به حساب بیاید. ماجرا فقط برداشت شخصی هم نیست شاخص اثربخشی دولتی (government effectiveness) بانک جهانی هم نشان می‌دهد رتبه ایران طی یکی دو سه دهه اخیر از متوسط جهانی هم پایین‌تر بوده و در این سال‌ها وضعیت حتی بدتر شده است. حقیقتش از دید امثال منِ هوادارِ اقتصادِ بازار این ناکارآمدی در بوروکراسی دولتی ذاتی است و فقط باید آنها را تا حد ممکن کوچک و کوچک‌تر کرد تا از شر ناگزیز آن کاسته شود.
کیفیت نظام اداری ما قبلاً (دهه‌های قبل و حتی پیش از انقلاب) چطور بود، چه شد که به این وضعیت دچار شدیم؟
تاسیس بوروکراسی دولتی مدرن ایرانی را از دوران رضا‌شاه به این‌سو باید پی‌گرفت. دو نقطه اوج آن یکی مرحله تاسیس است که با بنیانگذاران برجسته‌ای مانند داور و تیمورتاش و نصرت‌الدوله فیروز و البته بیش از همه محمد‌علی فروغی شناخته می‌شود؛ اینجا در واقع برخورد نهادهای «قدیم» و «جدید» است که حتی پیش از مشروطه در میان متفکران ایرانی مطرح بود و حالا شکلی آشکار به خود می‌گرفت. و بعدی هم حوالی دهه 1340 و پس از اصلاحات ارضی است که تعبیر من از آن نوعی قاجارزدایی از بوروکراسی ایرانی است و طیف جدیدی از بوروکرات‌ها وارد کار می‌شوند؛ این همان دوره‌ای است که خیلی‌ها آن را موفق‌ترین دوره دولت‌های ایرانی دست‌کم از منظر اقتصاد می‌دانند. جغرافیا و نفت هم بوروکراسی دولتی را متاثر می‌کرد؛ منظور البته فقط عایدات سرشار نفت نیست که شاید در آغاز چندان هم چشمگیر نبود بلکه حضور کشورهایی مانند انگلستان و آمریکا در قالب شرکت نفت ایران و انگلیس یا اصل چهار ترومن هم عاملی بسیار اثرگذار به‌شمار می‌آمد. پوپولیسم نفتی هم که نیاز به گفتن ندارد، به طور خاص از زمان ملی شدن صنعت نفت با آن درگیر بوده‌ایم و نقشی پررنگ در ناکارآمدی بوروکراسی وطنی داشته است. به طور خاص شوک نفتی 1353 تیر خلاصی بر آن بوروکراسی نیم‌بند بود و هرآنچه کاشته شده بود را سیل پترودلار برد. چیزی که در دهه 1380 هم به شکلی مشابه رخ داد. خلاصه کنم چندان قرار هم نبوده است بوروکراسی کارآمدی داشته باشیم که حالا حسرتش را بخوریم.
قوانین و مقررات پرشمار و بی‌کیفیتی که نهادهایی از جمله همین مجلس هر روز تصویب می‌کنند چقدر در به‌وجود آمدن این وضعیت نقش داشته است؟
از بیسمارک صدراعظم افسانه‌ای آلمان نقل می‌کنند که قوانین را باید شبیه سوسیس و کالباس تلقی کرد که بهتر است ندانید چطور درستشان می‌کنند. بوروکراسی فقط مجری قانون ابلاغی نیست بلکه در طرح و وضع آن نقشی اساسی دارد و طبیعی است که منافع خاص اهالی خود را در نظر می‌گیرد. در بسیاری موارد آن به اصطلاح قانون‌های بسیار بیانگر چیزی به نام خیرجمعی نیستند؛ بیشتر با رقابت‌ها و زدوبندهای سیاسی روبه‌رو هستیم. با به اصطلاح قانون‌های پرشمار تنها و تنها «قانون» از معنا تهی می‌شود و راه بر اعمال سلیقه باز می‌شود و چانه‌زنی‌های مخرب شدت می‌گیرد. فهم علت ماجرا هم خیلی دشوار نیست: قانون‌های پرشمار به معنای محدودیت‌های غیرضروری و عدم انعطاف است؛ محدودیت‌هایی که برای پیشبرد کارها یا باید آنها را نادیده گرفت یا دست به دامن فلان ماده و تبصره («تبصره‌بازی») برای دورزدن قانون شد. این نیز خود منبع قدرتی تازه برای بوروکرات‌ها به حساب می‌آید و پیامدش چیزی است که اسمش را این روزها زیاد می‌شنویم: فساد اداری.
تجربه کشورهایی که موفق شده‌اند از دام بوروکراسی ناکارآمد و فاسد خارج شوند به ما چه می‌آموزد؟ چه راه‌هایی برای خروج از این تله وجود دارد؟
اجازه دهید پیش از پاسخ به دو کتاب جالب در این مورد اشاره کنم که از قضا در فضای عمومی ایران خیلی هم سروصدا کرده‌اند؛ یکی «ساخت قابلیت دولت» اثر مت اندروز و همکاران و دیگری «اقتصاد در میدان عمل» نوشته نیکا گیلائوری که به تجربه گرجستان در اصلاح نظام اداری و مبارزه با فساد می‌پردازد. به نظر باید چند نکته را در نظر داشت؛ نخست، هر تغییری نیاز به «قهرمان تغییر» دارد؛ باید اراده سیاسی قوی برای تغییر را ثابت کرد و ایده اصطلاح را به افکار عمومی فروخت. «قهرمان تغییر» باید نشان دهد ادامه وضع نامطلوب پیشین دیگر قابل تحمل نیست. یادمان نرود ظهور یک «قهرمان تغییر» که شهروندان هم او را جدی بگیرند به ویژه در جاهایی مثل ایران ساده نیست و کار فقط با شعار و تبلیغ پیش نمی‌رود. دوم، بوروکراسی فربه و فشل را با هر میزان نیت خیر نمی‌توان اصلاح کرد. باید نخست تا حد ممکن آن را کوچک و نحیف کرد تا بتوان به بهبود آن پرداخت. گفتن این هم از عمل به آن ساده‌تر است. سوم، کاهش جدی تعداد مقررات هم بخش مهمی از کار است؛ اصل کلیدی این است که تعداد مقررات را در حداقل ممکن نگه داشت و در اجرای دقیق و حداکثری باقیمانده‌ها کوشید. چهارم، شفافیت و اطلاع رسانی مناسب و ایجاد فشار اجتماعی از طرف مردم هم از ضروریات کار به شمار می‌آید. پنجم، برای بهبود طرح طلایی و معرکه وجود ندارد و حتی به فرض وجود، یک نظام اداری فشل از پس اجرای آن بر‌نمی‌آید و باید کار اصلاح را به صورت تدریجی با آزمونگری (experimentation) مستمر پیش برد. در آخر هم شاید بتوان به قدرت تکنولوژی به ویژه فاوا (فناوری اطلاعات و ارتباطات) اشاره کرد که یک توانمندساز جدی در بهبود فنی فرآیندهای دولت به حساب می‌آید.
به نظر شما نقطه آغاز اصلاحات نظام اداری را باید کجا قرار داد؟
نقطه آغاز چنان‌که پیشتر عرض شد، نشان دادن عزم سیاسی جدی است؛ منظور مرخص کردن اتوبوس نفرات قبلی و آوردن اتوبوس جدید نیست که شاید هر هشت سال یک بار صورت گیرد. باید نوع جدیدی از رابطه مردم و دولت را تعریف کرد و قرارداد اجتماعی متفاوتی در دستور کار قرار گیرد. برخلاف تصور که اصلاح نظام اداری را مقوله‌ای فنی می‌پندارد، باید محرک آن را در میان اهالی سیاست جست‌وجو کرد. اما یک مانع بزرگ بر سر راه این تحول در ایران و کشورهای شبیه آن وجود دارد: فوبیای بوروکراسی. سیاسیون چون جای پای خودشان محکم نیست به دیوانسالاران که قدرت اجرایی «واقعی» در دست آنهاست بدبین‌اند؛ دنبال بوروکراسی رام می‌گردند ولی در آخر به یک بوروکراسی ناکارآمد می‌رسند. بدون یک پروژه سیاسی جدی بوروکراسی قوی هم به وجود نخواهد آمد. این را باید در کنار این نکته بدیهی گذاشت که یک بوروکراسی بزرگ بنا به تعریف خود نمی‌تواند یک بوروکراسی کارآمد باشد.
اتفاق جالبی در ایران رخ داده است. به‌نظر می‌آید تا سیاسیون درگیر دعوا و حذف رقبای خود بوده‌اند، گروه‌های ذی‌نفعِ متشکل با اعمال قدرت‌های اغلب نهان و لابی‌گری، توانسته‌اند کم‌سروصدا نظام اداری را به سمتی که دوست دارند پیش ببرند. برای نمونه هنگامی که قانون موثر خوبی تا نزدیکی تصویب می‌رسد همیشه گروهی متشکل با تمسک به مباحث و کارهای خاصی، تبصره‌ای وارد آن قانون می‌کنند که کاملاً اثر مفید آن را خنثی می‌کند. این گروه‌ها الان به ابزارهای لازم برای جلوگیری از اصلاحات نظام اداری مجهز شده‌اند. به‌نظر شما این روایت چقدر با واقعیت منطبق است؟
پیشتر هم عرض کردم که به اصطلاح این نقش‌آفرینی سیاسی بوروکرات‌ها پدیده‌ای منحصر به ایران نیست و کم‌وبیش همه‌جا برقرار است و در واقع طبیعت بوروکراسی جز این نیست. در مورد دولتی بزرگ و بوروکراسی عریض و طویل با مقررات پرشمار طبیعی است که این اثرگذاری پررنگ‌تر هم می‌شود. با یک سیاست‌ورزی پیچیده روبه‌رو هستیم که ذی‌نفعان بسیاری در آن درگیر می‌شوند. بهترین نمونه را در پدیده مومنان و ساقی‌ها (Bootleggers and Baptists) می‌توان دید که یک قانون در عمل به سود کسانی تمام می‌شود که بنا بوده است آنها را محدود کند. قضیه به قرن بیستم برمی‌گردد که مسیحیان انجیلی (اونجلیکال) به دلایل مذهبی مایل به محدود کردن قانونی فروش الکل در روزهای یکشنبه بودند. وضع قانون‌های منع فروش الکل در ظاهر به زیان فروشندگان بود ولی در واقعیت قضیه متفاوت می‌شد. محدودیت‌ها باعث افزایش قیمت الکل می‌شد و از قضا آنها می‌توانستند به صورت «غیرقانونی» پول زیادی به جیب بزنند و چه‌بسا هوادار این قانون‌های محدودکننده بودند.
نظام اداری نیاز به نیروی حرفهای و متعهد دارد. از طرفی اما نیروی انسانی کیفی کشور دیگر کمتر به سمت نظام اداری می‌رود. به‌نظر شما این موضوع هم می‌تواند نظام اداری کشور را تهدید کند؟
بله، همین‌طور است ولی مشروط به شروطی این پدیده جنبه‌های مثبتی هم دارد؛ آن نیروی کیفی به جای بیات‌شدن در یک بوروکراسی ناکارآمد دولتی می‌تواند در بازار و بخش خصوصی ارزش واقعی تولید کند. استخدام در دولت روی دیگری هم دارد که دیگر آن افراد در بخش خصوصی حضور نخواهند داشت و این شاید خبر خوبی نباشد. در بخش خصوصی «واقعی» علی‌الاصول بهره‌وری و ارزش‌آفرینی بسیار پررنگ‌تر از دولت است و چه بهتر که سهم بیشتری از نیروی کار به سمت آن برود. اما این نیازمند این است که اهالی سیاست بی‌خیال این بزرگ‌تر شدن دولت و اشتغال‌زایی حداکثری بشوند و با بهانه «شرایط حساس کنونی» کار را خراب‌تر نکنند. یک دولت کوچک دست بازتری در انتخاب آدم‌های توانمندتر خواهد داشت. اما همه می‌دانیم که تحقق دولت کوچک چقدر در حوالی ما کار دشواری است.
برخی از صاحب‌نظران از جمله دکتر نیلی وقتی پیش از انتخابات صحبت می‌کردند، ناامیدانه تلاش می‌کردند روزنه‌ای را نشان دهند که شاید گشایش بعدی از آنجا باشد. دکتر نیلی این احتمال را مطرح می‌کردند (البته در لفافه) که با قرار گرفتن ارکان انتخابی کشور در دست اصول‌گرایان و یک‌دستی نسبی قدرت، آنان نیز شاید به برخی از ضرورت‌ها چون حل کردن مساله سیاست خارجی و عمق مشکلات کشور آگاه شوند. به‌نظر شما اظهار نظر رئیس مجلس مبنی بر اینکه نظام اداری قدرتمندتر از سه قوه، مانع از اقدامات اصلاحی می‌شود را می‌توان نشانه‌ای دل‌گرم‌کننده از آغاز گذار این طیف از سیاستمداران از ساده‌سازی‌های بی‌پایان و توجه به پیچیدگی‌های کشورداری در این دوره و زمانه دانست؟
متاسفانه اینجا من نه‌تنها خوش‌بین نیستم بلکه بسیار هم بدبین‌ام. مواجهه با چالش‌های واقعی البته بد نیست ولی بیش از آن باید نظریه مناسب برای اداره کشور داشت. یکدست بودن شاید از تعارض‌های مخرب به درجاتی کم کند (البته در این مورد هم باید با احتیاط سخن گفت) ولی بعید است مشکل بی‌ایده بودن و نظریه نداشتن را چاره کند. می‌بینید که عمده واکنش‌ها در فضای عمومی به نقد رئیس مجلس هم این است که اگر نظام اداری و بوروکراسی خوب کار نمی‌کند پس باید اداره‌ها را با افراد مناسب و مطلوب پرکرد و بوروکرات جوان متعهد را به کار گمارد! این یعنی هنوز خود مشکل به خوبی درک نشده است چه رسد به اینکه به حل آن نزدیک شده باشیم. باز تکرار می‌کنم سیاسیون ما از بوروکراسی می‌ترسند و دنبال نوع «رام» آن می‌گردند و این هم پیامدی جز وضعیت ناکارآمد حاضر ندارد. مشکل اساسی اهالی سیاست ما نبود یک ایده سیاسی برای اداره کشوری وسیع با جمعیتی 80میلیونی و تنوع زیاد است؛ راست و چپ و اصلاح‌طلب و اصول‌گرا هم ندارد و متاسفانه داریم به جاهای خطرناکی نزدیک می‌شویم. امیدها کمتر می‌شود وقتی به این واقعیت توجه می‌کنیم که در کشوری در حال تحریم و بریده از جهان، هر اشتباهی می‌تواند به بهانه «شرایط حساس کنونی» توجیه شود. والله اعلم.
