تصویر ایران در بودجه 1400

بودجه قراردادی بین حاکمیت با مردم در خصوص نحوه تامین مالی و مصارف ذیل اولویت‌های مختلف است. از این‌رو بودجه تابعی از نحوه تعامل سیاسی حاکمیت با مردم بوده و میزان شفافیت در ارائه تصویر بودجه یا نحوه اولویت‌بندی ذیل مصارف مختلف به میزان زیادی تابع شکل و ماهیت نظام سیاسی و گروه‌های ذی‌نفع از بودجه است. در ادامه تلاش می‌شود با توجه به ارائه لایحه بودجه 1400 تصویری از بودجه دولت به ویژه سمت مصارف آن ارائه شود با این حال به دلیل برخی مشکلات در نظام بودجه‌ریزی ایران ذکر چند نکته ضروری است.

بودجه در واقع عملیات مالی در جهت ایجاد منابع و مصارف است و به همین دلیل لازم است بودجه تمامی عملیات تامین منابع و مصارف را برای تمامی واحدها شامل شود تا بتوان تصویر درستی از این عملیات مالی و در واقع بودجه‌ای پوشا در اختیار داشت. این در حالی است که سند بودجه در ایران فاقد ویژگی پوشایی است به این معنی که سند بودجه باید انعکاس تمامی عملیات مالی حاکمیت و دستگاه‌های اجرایی آن باشد. با این حال در شرایط کنونی بخشی از نهادهای حاکمیتی اعم از نهادهای دولتی یا نهادهای عمومی غیردولتی منابع و مصارفی داشته که انعکاسی در سند بودجه ندارند.

 به علاوه در سطح دولت نیز در حالی‌ که تصویر منابع و مصارف بودجه ذیل جداول بودجه و سقف منابع و مصارف بر اساس آن صورت می‌گیرد با این حال به دلیل اینکه بخشی از عملیات مالی دولت در تبصره‌های بودجه وجود داشته (به طور مشخص بند ه تبصره 4 و تبصره 14) و بخشی در سایر قوانین و مقررات انعکاس دارد و حتی بخشی از آنچه در سند بودجه ذیل ردیف‌های بودجه‌ای قرار دارد به صورت سیستماتیک کم‌برآوردی داشته و ارقام صحیح مصارف آن ذکر نمی‌شود (برای مثال صندوق بیمه محصولات کشاورزی) از همین‌رو تصویر روشنی از عملیات بودجه‌ای دولت به دلیل آنکه ارقام مربوط به عملکرد مالی دولت در تمامی واحدها به‌روز و با طبقه‌بندی صحیح از نظارت مالی ارائه نمی‌شود و همچنین ارقام مربوط به لایحه بودجه شامل تمامی این موارد نمی‌شود، وجود ندارد.

از این‌رو می‌توان گفت سند بودجه دولت تنها بخش آشکار عملیات مالی حاکمیت است و دولت و سایر نهادهای عمومی بخش دیگری از عملیات مالی دارند که در سند بودجه منعکس نمی‌شود. در خصوص دولت انعکاس این بخش از بودجه پنهان در ارقام بدهی‌های دولت است. در واقع کسری بودجه پنهان دولت در ارقام بدهی خود را منعکس می‌کند. در پایان سال 1398، میزان کل بدهی دولت 595 هزارمیلیارد تومان و بدهی شرکت‌های دولتی 537 هزار میلیارد تومان بوده است که بخشی از آن در واقع به دلیل بودجه پنهان دولت است. بدهی 93 هزار میلیاردتومانی دولت به تامین اجتماعی، بدهی 114 هزار میلیاردتومانی به بانک‌های دولتی و خصوصی در واقع بخشی از عملیات مالی است که در سند بودجه انعکاس پیدا نکرده و به همین خاطر منجر به ایجاد بدهی برای دولت می‌شود. به همین خاطر هرگونه تحلیل در خصوص بودجه و آثار آن بر اقتصاد با در نظر گرفتن این قید صورت می‌گیرد که عملیات فرابودجه‌ای (مجموعه عملیات مالی فرای ارقام کلان منابع و مصارف بودجه دولت) بخش دیگری از بودجه است. با در نظر گرفتن این مقدمه در ادامه لایحه بودجه 1400 از منظر مصارف آن مورد تحلیل قرار می‌گیرد.

در سمت مصارف نیز توجه به رشد هزینه دستگاه‌ها به ویژه هزینه دستگاه‌های اصلی باید مورد توجه قرار گیرد. بر مبنای سرفصل‌های مربوط به مصارف در بودجه 1400، میزان هزینه‌ها رشد 73 درصدی، میزان تملک دارایی‌های سرمایه‌ای رشد 48 درصدی و میزان تملک مالی که بازپرداخت اوراق بخش مهم آن محسوب می‌شود (۸۰ هزار میلیارد تومان از حدود ۱۰۰ هزار میلیارد تومان) رشد 113درصدی داشته است. از‌این‌رو توجه به رشد هزینه‌ها ضروری است که با توجه به میزان بزرگ آن رشد 73درصدی باعث افزایش قابل توجه سقف مصارف بودجه در سال 1400 شده است.

بررسی ترکیب رشد هزینه‌ها بر مبنای طبقه‌بندی اقتصادی که ذیل جدول 2 ارائه می‌شود رشد اصلی در هزینه‌ها با توجه به ارقام بزرگ آن ذیل جبران خدمت کارکنان اتفاق افتاده است که در بودجه 1400، این رقم رشد 84درصدی را تجربه کرده است که رقم بزرگ و قابل توجهی است و با رشد 25درصدی اعلامی در صورتی‌که رقم ثبت‌شده در جدول 2 صرف پرداخت حقوق و دستمزد شود فاصله قابل توجهی دارد.

 لازم به یادآوری است که رشد این قلم در لایحه بودجه 1399 نسبت به سال 1398 تنها 19 درصد بوده است. البته به نظر می‌رسد بخشی از افزایش رخ داده بابت تعدیلات صورت‌گرفته ذیل افزایش 50درصدی حقوق کارکنان ذیل امتیازات فصل دهم قانون مدیریت خدمات کشوری است که از اسفند 1398 عملیاتی شد و در سال 1399 نیز تداوم یافت. به علاوه در سال جاری نیز بخشی از دستگاه‌های اجرایی با استناد به بند ۱۰ ماده ۶۸ قانون مدیریت خدمات کشوری ترتیبات افزایش حقوق و دستمزد را برای کارکنان دستگاه‌ها فراهم کردند که این امر در کنار رشد سالانه رخ‌داده در حقوق و دستمزد و تعدیلات ناشی از سنوات باعث شده است که برای بخشی از دستگاه‌ها میزان رشد رخ‌داده در اقلام مربوط به حقوق و دستمزد کارکنان حتی به میزان نزدیک به 100 درصد در سال 1399 بوده است. در واقع یکی از چالش‌های مهم در حوزه حقوق و دستمزد که اصطلاحاً بخش اجتناب‌ناپذیر بودجه دولت را شکل می‌دهد وجود قوانین و مقررات و ضوابط مختلف و متعددی است که برای کارکنان دولت امتیازات مختلفی را شامل می‌شود و همین امر این امکان را ایجاد کرده است که رشد حقوق افزایش‌های بالا مشابه با سال جاری را تجربه کند.

 در حالی‌که در برخی از سال‌هایی که نظام بودجه‌ریزی و اجرای آن از انضباط بیشتری برخوردار بوده است به دلیل اثرگذاری بلندمدت رشد رخ‌داده در حقوق و دستمزد میزان افزایش‌های رخ‌داده احتیاطی بوده و با توجه به سقف منابع در دسترس بودجه انجام می‌گرفته است، در سال‌های اخیر به ویژه در سال 1399 احتمالاً به دلیل در پیش بودن انتخابات ریاست جمهوری در سال 1400 رشدهای رخ‌داده در حقوق و دستمزد ارقام بالا و بدون توجه به آثار بلندمدت و منابع در دسترس بودجه بوده است. به علاوه شرایط وقوع بیماری کرونا و تشکیل سازوکارهای تصمیم‌گیری که ذیل آن تصمیم‌گیری در خصوص مسائل مالی بدون توجه به ضوابط و قوانین کشور را تسهیل کرده است، مسیری برای برخی از این افزایش‌ها و عدم اجرای برخی از قوانین بالادستی در حوزه بودجه که نقش انضباطی و کنترلی دارند ایجاد کرده است. در خصوص پرداخت‌های مربوط به حقوق و دستمزد توجه به کارایی در هزینه‌کرد ذیل حقوق و دستمزد است. قاعدتاً پرداخت حقوق و دستمزد باید با توجه به ارائه کالا و خدمات توسط دولت صورت گیرد. این در حالی است که در شرایط کنونی با توجه به اقتصاد سیاسی استخدام در بخش دولتی تناسب بین نیروهای صف و ستاد در دستگاه‌های مختلف اجرایی وجود نداشته و سهم نیروهای صف که در واقع نقش پشتیانی در جهت ارائه خدمات را دارند در دستگاه‌های اجرایی یا حتی واحدهای ارائه کالا و خدمات به صورت غیرقابل توجیهی بالاست که این امر به معنای هدررفت منابع بودجه‌ای و عدم ارائه کالا و خدمات متناسب با صرف منابع بودجه‌ای به مردم است.

بخشی از رشد رخ‌داده در نیروی انسانی بخش عمومی طی سال‌های گذشته، در کنار تقاضای بالای عرضه نیروی کار در بخش عمومی و فشار اقتصاد سیاسی برای استخدام در این بخش به دلیل ثبات نسبی در تداوم کار و فعالیت، وجود درآمدهای اختصاصی برای برخی از دستگاه‌های اجرایی خود عاملی بوده است که این دستگاه‌ها با استفاده از این منابع اقدام به به‌کارگیری نیرو کرده و سپس در دوران افت درآمدهای اختصاصی نسبت به انتقال بخشی از این نیروها به منابع عمومی بودجه اقدام کنند.

از سوی دیگر نبود نگاه اقتصادی به نحوه ارائه خدمات باعث شده است در حالی‌که بخشی از دستگاه‌های اجرایی مانند آموزش و پرورش از کمبود کیفیت نیروی انسانی رنج می‌برند بخشی دیگر از دستگاه‌های اجرایی خدمات ابتدایی و اولیه را توسط نیروهای متخصصی ارائه کنند که لزومی به حضور آنها نیست و می‌توان با هزینه‌های پایین‌تر همان خدمات را ارائه کرد. از این‌رو اگرچه شاخص روشنی که بتواند در سطح کلان نسبت ارائه خدمات در بخش دولتی به منابع مالی تخصیص داده‌شده را تصویر کند وجود ندارد با این حال برخی از شواهد اولیه حاکی از آن است که رشد بودجه دولت عمدتاً در مسیرهایی قرار می‌گیرد که به ارتقا یا بهبود ارائه کالا و خدمات دولت به مردم منجر نمی‌شود و از این‌رو در واقع بودجه دولت محملی مهم برای هدررفت منابع عمومی شده است.

به علاوه ذکر این نکته ضروری است که با توجه به اینکه هزینه‌های رفاه اجتماعی در بودجه عمدتاً مربوط به حقوق بازنشستگان است (152 هزار میلیارد تومان ذیل فصل حمایتی امور رفاه اجتماعی قرار گرفته است که برای پرداخت به حقوق بازنشستگان در نظر گرفته شده است)، نقشی در ارائه کالا و خدمات نداشته و بیشتر ماهیت اعطای یارانه به صندوق‌های بازنشستگی دارد.

هر چند بخشی از پرداخت‌های صورت‌گرفته ذیل حقوق مربوط به بازنشستگان نیز جبران برخی از عدم تعادل‌های مالی در زیرمجموعه‌های صندوق‌های بازنشستگی می‌شود. در واقع در حالی‌که بودجه دولت از جهت سطح و کیفیت خدمات مورد نیاز با ارقام مطلوب آن فاصله دارد طی سال‌های گذشته رشد رقم مربوط به پرداختی بازنشستگان باعث شده است تا بخشی از منابع بودجه به جای ارائه کالا و خدمات صرف پرداخت یارانه به صندوق‌های بازنشستگی شود. این امر به جز اتفاقاتی است که به دلیل عدم نظارت کافی در نحوه هزینه‌کرد بودجه از طریق دستگاه‌های اجرایی و وجود اجازه‌های قانونی مختلف به دستگاه‌ها برای هزینه‌کرد امکان هزینه‌کرد و انحراف از برنامه‌های بودجه را که خود نیز دچار مشکل است فراهم کرده است. در واقع آنچه اصطلاحاً هزینه‌های اجتناب‌ناپذیر نامیده می‌شود اگرچه متاثر از اقتصاد سیاسی حاکم بر بودجه است با این حال انتساب وجه اجتناب‌ناپذیر به حداقل بخش مهمی از آن نادرست است و عمدتاً ذیل پرداخت حقوق و دستمزد از آن یاد می‌شود در صورتی‌که نظام بودجه‌ریزی کشور از انضباط بیشتری برخوردار می‌بود امکان کنترل آن و حداقل جلوگیری از رشد بی‌رویه آن طی سال‌های 1399 و 1400 وجود داشت و حداقل رشدهای رخ‌داده با ارتقا در نحوه و میزان ارائه کالا و خدمات همراه می‌شد.

یک برش دیگر اطلاعاتی از نحوه هزینه‌کرد دولت ذیل طبقه‌بندی امور و فصول و جدول 6 لایحه بودجه ایجاد می‌شود. ارقام مربوط به این جدول بر مبنای طبقه‌بندی امور و فصول تصویر هزینه‌ها را نشان می‌دهد که انعکاسی از میزان و نحوه اولویت‌بندی مخارج توسط دولت است. البته طی سال‌های گذشته به دلیل وجود ردیف‌های متفرقه و همچنین بودجه استانی دستگاه‌های اجرایی که نگاشت امور و فصول آنها صورت نمی‌گرفته است میزان کل رقم گزارش‌شده در جدول 6 با ارقام کلی هزینه‌ها فاصله داشته است. در سال‌های اخیر انتقال بخشی از ردیف‌های متفرقه به جدول 6 صورت گرفته است با این حال رقم مربوط به امور و فصول همچنان با سرجمع اعتبارات هزینه‌ای به دلیل آنکه اعتبارات استانی و همچنین بخشی مهم از ردیف‌های متفرقه همچنان ذیل جدول 6 و طبقه‌بندی امور و فصول قرار داده نشده است، فاصله دارد. به طوری‌که 78 هزار میلیارد تومان از اعتبارات هزینه‌ای ذیل ردیف‌های متفرقه و 22 هزار میلیارد تومان از این اعتبارات ذیل اعتبارات استانی قرار داشته است که تصویر امور و فصول آنها روشن نیست. با این حال همچنان اطلاعات این جدول می‌تواند انعکاسی از اولویت‌ها در نحوه هزینه‌کرد باشد.

بر مبنای طبقه‌بندی امور میزان افزایش رخ‌داده در اعتبارات هزینه‌ای در سال ۱۴۰۰ نسبت به سال ۱۳۹۹ به شرح زیر است که البته میزان کل اعتبارات هزینه‌ای که ذیل این طبقه‌بندی برای سال 1400 گزارش شده است 537 هزار میلیارد تومان است که با رقم 637 هزار میلیارد تومان 100 هزار میلیارد تومان فاصله دارد.

 با توجه به اینکه اعتبارات هزینه‌ای استانی دستگاه‌ها بر مبنای طبقه‌بندی امور و فصول ارائه نمی‌شود نمی‌توان شکست 22 هزار میلیارد‌تومانی دستگاه‌های اجرایی را ذیل امور و فصول به دست آورد. در 78 هزار میلیارد تومان ردیف‌های متفرقه، اعتبارات مربوط به بازپرداخت وام‌های داخلی و خارجی با 3 /49 هزار میلیارد تومان بیشترین میزان را داراست، پس از این ردیف، 6 هزار میلیارد تومان مربوط به ثبت معافیت‌ها و تخفیفات گمرکی، 5 /5 هزار میلیارد تومان پرداخت به صندوق بازنشستگی فولاد، یک درصد سهم ارزش افزوده بخش سلامت (ماده 37 قانون الحاق 2) با 7 /4 هزار میلیارد تومان، 16 /1 هزار میلیارد تومان برگزاری و نظارت بر انتخابات 1400، افزایش سرمایه بانک تعاون برای کمک به بنگاه‌ها به میزان هزار میلیارد تومان، هزار میلیارد تومان مربوط به کاهش آلودگی و جلوگیری از تخریب محیط‌زیست، هزار میلیارد تومان یارانه و کمک زیان بخش حمل و نقل ارقامی هستند که در بودجه ردیف‌های متفرقه بیشتر از هزار میلیارد تومان به خود اختصاص داده‌اند که در مجموع حدود 64 هزار میلیارد تومان از ردیف‌های متفرقه را به خود اختصاص داده‌اند که با ثبت رقم مربوط به بازپرداخت بدهی‌ها ذیل امور عمومی می‌توان تصویر مصارف بودجه ذیل امور و فصول را به شرح جدول 2 در اختیار داشت.

ترکیب اقلام اصلی جداول متفرقه بودجه به شرح جدول 3 است.

در کنار موارد یاد‌شده ذیل سرفصل‌های ردیف‌های متفرقه، تبصره 14 که منابع و مصارف هدفمندی را نشان می‌دهد نیز قسمت دیگری از بودجه است که در لایحه بودجه 1400، حدود 143 هزار میلیارد تومان از ترکیب مصارف آن ذیل ردیف‌های بودجه‌ای و جداول کلان انعکاس پیدا نکرده است. با در نظر گرفتن ترکیب این مصارف و انتقال آن به جدول امور و فصول میزان اعتبارات هزینه‌ای به 834 هزار میلیارد تومان افزایش پیدا می‌کند که ترکیب این مصارف ذیل هر یک از امور و فصول به شرح نمودار 1 است.

در واقع اگر اعتبارات جاری 636 هزار میلیارد تومان، اعتبارات ذیل سازمان هدفمندی که در جدول 7 بودجه انعکاس پیدا نکرده است معادل 143 هزار میلیارد تومان و بند ه تبصره 4 معادل 475 /2 میلیارد یورو معادل حدود 82 هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شود در این صورت سقف اعتبارات هزینه‌ای بودجه به 862 هزار میلیارد تومان افزایش پیدا می‌کند که جدول 4 تصویر توزیع 834 هزار میلیارد تومان از این اعتبارات هزینه‌ای ذیل امور مختلف بودجه‌ای است.

در واقع با این تصویر ارائه‌شده از بودجه که هزینه‌های رفاهی و اجتماعی حدود 34 درصد بودجه را شکل می‌دهند این بخش از بودجه در واقع جنبه حمایتی و یارانه‌ای داشته و کالا یا خدماتی توسط دولت ارائه نمی‌شود.

 لازم به ذکر است به عنوان مبنایی برای مقایسه سهم هزینه‌های رفاهی و اجتماعی در سال 1380 تنها 15 درصد بودجه بوده است. تحولات سیاسی اجتماعی رخ‌داده طی حدود دو دهه گذشته که مهم‌ترین وجه آن عدم رشد اقتصادی متناسب با روندهای بلندمدت به ویژه از نیمه دوم دهه 80 در حوزه اقتصادی و همچنین تشدید تنش‌های داخلی و بیرونی در حوزه سیاسی بوده است باعث شده است تا بودجه دولت در مسیر افزایش حمایت‌های اجتماعی از یک‌سو و از سوی دیگر رشد پرداختی به کارکنان دولت حرکت کند بدون اینکه توجه کافی به نحوه و چگونگی بر نظارت بر هزینه‌کرد بودجه‌ای وجود داشته باشد.

 به طور مشخص سه حوزه آموزش (آموزش عالی)، دفاعی امنیتی و سلامت که بخش اصلی بودجه را تشکیل می‌دهند و نقش مهمی در ارائه خدمات اجتماعی توسط دولت به مردم دارند ذیل قوانین مختلف از جمله ماده یک قانون احکام دائمی برای دانشگاه‌های علوم پزشکی و وزارت علوم به عنوان واحدها و دستگاه‌های اجرایی ارائه خدمات از شمول قوانین مرسوم محاسبات عمومی خارج بوده و ذیل ساختار هیات امنایی و از آیین‌نامه مالی خود پیروی می‌کنند که این امر امکان نظارت و پاسخگویی در خصوص نحوه هزینه‌کرد را کاهش داده است.

رشد این هزینه‌ها در کنار تعهدات مالی که دولت از طریق اوراق بدهی برای خود ایجاد کرده است به تدریج بودجه دولت را از انعطاف خارج کرده و در تداوم این مسیر هزینه‌های تعدیل مالی بودجه دولت نیز افزایش پیدا می‌کند. به همین خاطر لازم است به منظور جلوگیری از مسیر کنونی بودجه‌ریزی مبتنی بر صفر ذیل کمیته‌ای برای بازبینی هزینه‌ها و بررسی مجدد نقش و چگونگی ارائه کالا و خدمات توسط دولت ایجاد شود. با این حال با توجه به اینکه شکل‌گیری چنین فرآیندهایی نیازمند تغییر در تعادل کنونی پیرامون بودجه است از این‌رو سوال اصلی این است که چگونه باید از تعادل کنونی خارج شد و چگونه مسیر گذار از تعادل کنونی به تعادلی که در آن ذی‌نفعان احتمالی و متضررشوندگان قطعی بر آن توافق داشته باشند، برقرار می‌شود؟