دوراهی انتخاب
ایران بدون نفت چه تصویری می‌تواند داشته باشد؟
شاید اغراق نباشد اگر نفت را یکی از تاثیرگذارترین مولفه‌های اقتصادی و اجتماعی در چند دهه گذشته کشور بدانیم. نفت نه‌تنها عامل بسیار تعیین‌کننده‌ای در عملکرد اقتصاد ایران، بلکه فراتر از آن همواره عنصری غالب در شکل‌گیری رفتار دولت‌ها، تحولات سیاسی و اجتماعی و روابط خارجی بوده است. کاهش تولید و صادرات نفت و آینده نامشخص آن، این سوال را پدید می‌آورد که ایران بدون نفت چه تصویری می‌تواند داشته باشد؟ اقتصاد ایران در دوره معاصر، بخش عمده‌ای از رفاه و زیرساخت خود را وامدار نفت است ولی از سوی دیگر، بسیاری از معضلات و مشکلات کشور نیز محصول نقش‌آفرینی بی‌قاعده این ثروت باارزش زیرزمینی در معادلات اقتصادی و اجتماعی بوده است. همانطور که ظهور نفت در اقتصاد ایران، بسیار نقش‌آفرین بوده است، کاهش سهم آن در اقتصاد نیز می‌تواند بسیار تعیین‌کننده باشد.
ویژگی بخش نفت آن است که هم سهم عمده‌ای در اقتصاد دارد و هم ماهیتی بسیار پرنوسان و متغیر دارد. به عنوان یک اشاره می‌توان گفت سهم نفت در کل اقتصاد، یا به عبارتی سهم مستقیم فعالیت استخراج نفت و گاز در تولید ناخالص داخلی، طی زمان نوسان بسیاری داشته است. بیشترین سهم ارزش افزوده بخش نفت از تولید ناخالص داخلی مربوط به دوره 1352 تا 1355 است که در آن دوره میانگین سهم نفت در تولید ناخالص داخلی برابر با 39 درصد بود. کمترین سهم نیز مربوط به دوره 1365 تا 1368 است که سهم مذکور به پنج درصد کاهش یافت. این نسبت در سال گذشته (به قیمت‌های جاری)، با کاهش صادرات نفت به نزدیک هفت درصد رسید. فارغ از نوسانات بسیار زیاد، سهم ارزش افزوده بخش نفت از کل تولید ناخالص داخلی کشور به طور میانگین طی 60 سال گذشته در حدود 18 درصد و طی 10 سال گذشته در حدود 16 درصد بوده است. اصولاً تولید و صادرات نفت، متغیرهای پرنوسانی هستند. تولید نفت خام، به دلیل تاثیرپذیری از متغیرهای برون‌زا و تحولات خارجی، همواره در معرض نوسان قرار دارد. از سال 1352 تاکنون، میزان تولید نفت کشور از کمتر از 5 /1 میلیون بشکه در روز تا بیش از شش میلیون بشکه در روز در نوسان بوده است. ارزش سالانه صادرات نفت خام و گاز طبیعی نیز از حدود شش میلیارد دلار تا 113 میلیارد دلار در نوسان بوده است. بنابراین بخش نفت را می‌توان پرنوسان‌ترین فعالیت اقتصادی دانست.
در پنج دهه گذشته، در تمامی دوره‌ها نه‌تنها مخارج عمرانی دولت که حتی هزینه‌های جاری نیز وابسته به درآمدهای نفتی بوده است. سهم عمده درآمدهای نفتی در بودجه دولت، همواره نقش تعیین‌کننده‌ای در رفتار مالی دولت‌ها داشته است. سهم درآمدهای نفتی دولت از کل مخارج جاری و عمرانی، به طور میانگین از ابتدای دهه 50 تاکنون در حدود 45 درصد بوده است. سهم بالای درآمدهای ریالی نفتی در تامین مخارج دولت و سهم عمده درآمدهای ارزی نفت در تامین ارز واردات کشور، در دوره‌های وفور درآمدهای نفتی، منجر به انبساط مخارج دولت و اتکای اقتصاد به واردات شده و در دوره‌های کاهش درآمدهای نفتی، اقتصاد کشور را دچار چالش کرده است. نقش بی‌قاعده نفت در اقتصاد ایران، به طور تاریخی، بر عرصه‌های مختلف سیاستگذاری‌های اقتصادی سایه افکنده است. در حوزه سیاستگذاری پولی، درآمدهای سرشار نفتی و منابع وافر ارزی همواره موجب شده است که در تمامی دوره‌های گذشته، چارچوب سیاست پولی بر اساس لنگر اسمی نرخ ارز طراحی شود. اتکا بر لنگر اسمی نرخ ارز، اگر چه در کوتاه‌مدت به ثبات اقتصادی منجر می‌شد ولی هیچ‌گاه در بلندمدت، ثبات مبتنی بر لنگر اسمی نرخ ارز (به علت ماهیت برون‌زای درآمدهای نفتی و ناترازی‌های مالی داخلی)، پایدار نماند. با وجود آنکه لنگر اسمی نرخ ارز، بارها ناکارایی خود را اثبات کرده بود ولی در دوره‌های وفور درآمدهای نفتی، دولت‌ها و بانک‌های مرکزی مجدداً به آن اقبال نشان می‌دادند.
حتی فراتر از چارچوب سیاست پولی، سهم بالای درآمدهای ارزی نفت، جایگاه بانک مرکزی و ماموریت آن را نیز طی چندین دهه دستخوش تغییر کرد. طی چندین دهه گذشته، بانک مرکزی به لحاظ قانونی، موظف به خرید ارز نفتی بوده که این مساله، به ناچار نقش کارگزاری دولت در تخصیص ارز را به بانک‌های مرکزی تحمیل کرد و بانک مرکزی را از ماموریت‌های اصلی خود دور کرد. در سیاست‌های مالی و بودجه‌ای نیز، در دوره‌های وفور درآمدهای نفتی و انتقال منابع ریالی سرشار آن به بودجه عمومی از محل فروش ارز به بانک مرکزی، الگوی مالی دولت‌ها تغییر یافته و بودجه دولت‌ها منبسط شده و دولت‌ها متناسب با افزایش درآمدهای نفتی، بر مخارج خود افزوده و تعهدات اجتماعی جدیدی را پذیرفته‌اند. در دوره‌های کاهش درآمدهای نفتی، با کاهش درآمدهای نفتی و ایجاد شکاف بین درآمدهای فعلی و ساختار هزینه‌ای برجای‌مانده از قبل، کسری بودجه ایجاد شده و آثار آن از طریق افزایش بدهی بخش دولتی به نظام بانکی و انباشت بدهی دولت، با وقفه‌ای به متغیرهای پولی منتقل شده است؛ که آن نیز به طریقی دیگر منجر به افزایش تورم و بی‌ثباتی اقتصاد شده است.
از طرف دیگر، با افزایش جریان ورود ارز به اقتصاد و کاهش نرخ ارز حقیقی، قیمت نسبی کالاهای وارداتی کاهش یافته و فرآیند صنعت‌زدایی و رکود بخش صنعت اتفاق افتاده است. از آنجا که بخش عمده عواید و منابع مالی دولت‌ها، مستقل از درآمدهای مالیاتی بوده است، از این‌رو عدم اتکای دولت‌ها به درآمدهای مالیاتی، انگیزه پاسخگویی دولت‌ها را نسبت به نحوه عملکردشان کاهش داده است. در همین زمینه، طی 50 سال گذشته به طور میانگین 28 درصد از مخارج دولت از محل مالیات‌ها تامین شده است. مابقی مخارج دولت از محل درآمدهای نفتی، واگذاری دارایی، درآمد حاصل از مالکیت، فروش کالا و خدمت و ایجاد بدهی تامین شده است. اگرچه نسبت درآمدهای مالیاتی به مخارج دولت در بیست سال گذشته به 34 درصد افزایش یافته است ولی کماکان درآمدهای مالیاتی سهم عمده‌ای در تامین مخارج دولت ندارد. البته باید در نظر گرفت که بخشی از همین درآمدهای مالیاتی نیز مستقیماً مربوط به عملکرد بخش نفت و فرآورده‌های نفتی است. وقتی ساختار مالی دولت‌ها به گونه‌ای باشد که هر دولتی سالانه منابع مالی عظیمی از محل عواید زیرزمینی به‌دست آورد و نحوه هزینه کردن آن را در اختیار خود داشته باشد، دولت در مقام متولی توزیع رانت حاصل از درآمدهای نفتی در اقتصاد قرار می‌گیرد. توزیع منابع عظیم حاصل از رانت منابع زیرزمینی و جریان مالی مستقل از کارکرد عادی اقتصاد، به طور منطقی بر آرایش گروه‌های مختلف اقتصادی و اجتماعی ذی‌نفع اثر می‌گذارد. بخش عمده‌ای از علل ناکارایی سیاست‌های حمایتی، ناکارایی توزیع اعتبارات عمرانی، اتلاف منابع عمومی، انتصاب مدیران دولتی ناکارآمد، کیفیت پایین سیاستگذاری اقتصادی و نظایر آن، به نوعی محصول اتکای دولت‌ها به رانت منابع زیرزمینی و استقلال مالی دولت از شهروندان است. در هیچ دوره‌ای، دولت‌ها به اختیار خود، مایل به پذیرش یک قاعده مالی کارآمد برای هزینه کردن درآمدهای نفتی نبودند. این موجب می‌شد که چرخه‌های بیماری هلندی، صنعتی‌زدایی، تورم مزمن و کسری بودجه همواره تکرار شود. حال در دوره جدید، سیکل درآمدهای نفتی، بیش از تحولات قیمت جهانی نفت، عمدتاً از تحریم‌های شدید خارجی تاثیر می‌پذیرد. به بیان دیگر، اگر در دوره‌های قبل سیکل کاهش درآمدهای نفتی صرفاً از قیمت‌های جهانی نفت و شرایط اقتصادی بین‌المللی تاثیر می‌پذیرفت، در دوره اخیر (از 1391 تاکنون)، عامل اصلی اثرگذار بر مساله، تحریم‌های نفتی بوده است. از این‌رو این‌بار، بی‌اعتمادی نسبت به قابلیت اتکای درآمدهای نفتی، بیش از دوره‌های گذشته است.
در مقطع زمانی فعلی، اقتصاد ایران بر سر دوراهی مهمی قرار دارد و تصویر آینده تا حد زیادی وابسته به تصمیماتی است که اتخاذ خواهد شد. اگر اصلاحات گسترده در سیاست‌های مالی، پولی، تجاری و صنعتی رخ ندهد، باید نگران تورم‌های بالا، کاهش رفاه، گسترش فقر و موج بیکاری بود.
از سوی دیگر، شرایط فعلی، فرصتی برای اصلاحات اساسی فراهم آورده است. همانطور که کاهش درآمدهای نفتی موجب شد پس از چندین دهه، چارچوب سیاست پولی از لنگر اسمی نرخ ارز به هدف‌گذاری تورمی ارتقا یابد، باید این‌گونه اصلاحات در ساختار بودجه، نظام مالیاتی، سیاست‌های رفاهی و نظایر آن نیز رخ دهد. در شرایط فعلی که به طور قهری درآمدهای نفتی کاهش یافته است، فرصتی فراهم است که بتوان قاعده مالی مناسبی طراحی کرد و ساختار بودجه و رابطه نفت و دولت را برای همیشه اصلاح کرد. از طرف دیگر، با کمرنگ شدن نقش نفت در اقتصاد، اتکای دولت به مالیات بیشتر شده و از این‌رو به ناچار اهمیت بنگاهداری بخش خصوصی و توسعه زنجیره‌های ارزش بیش از همیشه آشکار شده است.
شرایط فعلی، لزوماً منتهی به یک مسیر معین نخواهد شد و چشم‌انداز آینده کشور، کاملاً وابسته به تصمیماتی است که اتخاذ می‌شود.
