مسیر پرهزینه

مجید شاکری اعتقاد دارد که مصوبه اخیر شورای عالی سران قوا راحت‌ترین و در عین حال پرهزینه‌ترین روش برای جبران کسری بودجه دولت در سال 98 است. چراکه سال جاری آخرین سال تحریم نیست و نیاز است با توجه به کاهش درآمدهای نفتی، کشور از یک پشتوانه ارزی مناسب برای مدیریت اقتصاد برخوردار باشد. این تحلیلگر اقتصاد طی این گفت‌وگو به چند راهکار مشخص به‌جای برداشت از صندوق توسعه ملی اشاره می‌کند که از مهم‌ترین آنها می‌توان به جلوگیری از انحراف در پرداخت‌های انتقالی، بهبود مدیریت دارایی‌های دولت و مشروط کردن برداشت از صندوق اشاره کرد.

♦♦♦

به دنبال مصوبه شورای عالی سران قوا مبنی بر اختصاص 45 هزار میلیارد تومان از منابع صندوق توسعه ملی برای جبران کسری بودجه 98، بسیاری از صاحب‌نظران به آن انتقاد کرده‌اند. در همین راستا، ذخیره‌سازی 12درصدی از سهم 30درصدی منابع صندوق توسعه ملی که بیشتر برای مصارف بودجه‌ای نیز به‌کار می‌رود، در شرایط حال حاضر اقتصاد کشور تا چه اندازه می‌تواند قابل توجیه باشد؟

در ابتدا باید عرض کنم که یکی از مشکلات اصلی صندوق توسعه ملی به عنوان یک صندوق میان‌نسلی این است که اساساً هیچ‌گونه گزارش‌دهی و شفافیتی ندارد. این امر باعث می‌شود در تحلیل بسیاری از مسائل پیرامون آن، هیچ داده‌ای در اختیار نداشته باشیم. اما فارغ از این موضوع، باید گفت شکل اصلی دارایی‌های صندوق توسعه ملی به صورت تسهیلات ارزی و نه دارایی نقد است. بنابراین هنگامی که ما اقدام به برداشت بیش از پنج میلیارد دلار از این صندوق می‌کنیم که بر اساس اعداد سال 97 حدود 45 هزار میلیارد تومان است، در واقع از یک دارایی نقدی برداشت کرده‌ایم.

در اینجا باید این سوال را مطرح کنیم که چرا ما دست به چنین اقدامی در چنین شرایطی زده‌ایم؟ باید به یاد داشته باشیم که امسال آخرین سالی نیست که ما در شرایط تحریم قرار داریم. خصوصاً در شرایطی که تحریم‌کنندگان به دنبال این هستند تا درآمدهای نفتی ما را به شدت کاهش دهند. بنابراین فارغ از اینکه تحریم‌کنندگان به اهداف خود رسیده‌اند یا خیر، یک سپر ارزی مانند صندوق توسعه ملی در این زمان بسیار اهمیت پیدا می‌کند که ما به سادگی از منابع آن برای مصارف جاری بودجه استفاده می‌کنیم. ممکن است گفته شود شرایط به این سادگی نیست که بتوان راه‌حل دیگری را به‌جای استفاده از منابع صندوق جایگزین کرد. چراکه دولت حدود 150 هزار میلیارد تومان کسری بودجه دارد که قرار است نیمی از آن را از طریق صرفه‌جویی و مابقی را از طریق راه‌حل‌های چهارگانه که یکی از آنها صندوق توسعه ملی است، برطرف کند. اما باید گفت در این روش چند اشکال وجود دارد که نباید آن را نادیده بگیریم.

چنانچه دولت اقدام به برداشت 45 هزار میلیاردتومانی از صندوق توسعه ملی کند، این اقدام با توجه به چالش‌های مختلف اقتصاد ایران مانند بحران ارزی و تورم بالا، چه تبعاتی می‌تواند داشته باشد؟

در شرایطی که نگران این هستیم به علت رفتار دولت با پایه پولی در بودجه جاری کشور، دوباره شاهد موج جدید تورمی دیگر باشیم، این اقدام برداشت از صندوق توسعه ملی نیز در زمینه تورم بسیار حساس خواهد بود. با این حال، اگر صندوق توسعه ملی دارایی نقد داشته باشد و این دارایی نقد مطابق با نیاز بانک مرکزی به فروش برسد و فشاری بر روی این بانک از جانب دولت برای فروش ارز در بازار وجود نداشته باشد، نسبت به اینکه مستقیماً از پایه پولی اقدام به برداشت بکنیم این روش بهتر است. اما باید به یاد داشته باشیم که یک کارکرد صندوق توسعه ملی در شرایط تحریم این است که با استفاده از آن تراز بازرگانی خود را در حالت تعادل حفظ کنیم. بنابراین تخلیه کردن این منبع به صورت هزینه برای بودجه جاری که هیچ اثری نیز در اقتصاد ندارد، یک اقدام اشتباه است. بنابراین اگرچه برداشت از صندوق توسعه نسبت به برداشت مستقیم از بانک مرکزی بهتر است، اما روش‌های دیگر برای جبران کسری بودجه مانند بهبود مدیریت دارایی‌های دولت و صرفه‌جویی در پرداخت‌های انتقالی بسیار بهتر خواهد بود.

نکته دیگر آن است که خود برداشت از صندوق توسعه ملی ابزاری خواهد شد که باعث می‌شود به لحاظ زمانی صرفه‌جویی در هزینه‌های دولت عقب بیفتد. موضوعی که در انتهای سال ما را گرفتار خواهد کرد. بنابراین بهتر این بود که ما برداشت از صندوق توسعه ملی را به اقساط مشخص در زمان‌های مشخص تقسیم و آزاد کردن هر قسط را منوط به اجرای اصلاحات مشخصی از جمله اصلاحات در صرفه‌جویی می‌کردیم.

همچنین نکته منفی اجازه برداشت از صندوق توسعه این است که با توجه به اینکه ما در ماه مرداد قرار داریم، راه‌حلی که نسبت به صرفه‌جویی در هزینه‌ها برای کسری بودجه تقدم پیدا می‌کند، همین برداشت از صندوق است. یعنی هرچند در مصوبه شورای عالی سران قوا راه‌حل‌های دیگری نیز در نظر گرفته شده، اما در شرایط کنونی، دولت بیشتر بر این راه‌حل تمرکز خواهد کرد. چراکه برداشت از صندوق از سایر روش‌های دیگر مانند فروختن اوراق و بهبود مدیریت دارایی‌های دولت نیز آسان‌تر است. اما حتی اگر قبول کنیم که از روی اجبار ناگزیر به برداشت از صندوق توسعه ملی باشیم، نباید این‌گونه باشد که ابتدا بیشتر کسری بودجه را از طریق صندوق پوشش بدهیم، سپس در اواخر سال به دنبال صرفه‌جویی در هزینه‌ها برویم. یا آنکه اکثر کسری بودجه را از طریق منابع صندوق برطرف و سپس در آخر سال اقدام به فروختن اوراق کنیم. این اقدام با توجه به آنکه یک سال است که دولت اقدام به فروش اوراق نکرده، باعث می‌شود در اواخر سال نرخ بهره بالایی در بازار کشف شود و سپس باید بانک مرکزی تلاش کند این نرخ بهره را پایین بیاورد. چراکه نرخ بین‌بانکی به نرخ اوراق وصل بوده و این بانک ناچار می‌شود که نرخ اوراق را پایین بیاورد.

به‌طور کلی تبعات این تصمیم این است که راحت‌ترین راه‌حل‌ها به عنوان اولین راه‌حل‌ها در نظر گرفته شود که در شرایط کنونی که درگیر تحریم هستیم، اصلاً تصمیم عاقلانه‌ای نیست. اشکال دوم این است که عملاً صرفاً از زاویه کسری بودجه جاری کشور به آن نگاه شده است. یعنی به اینکه این موضوع تا چه اندازه با بخش‌ها و متغیرهای اقتصادی دیگر مانند تراز پرداخت جاری هم‌آوایی دارد، هیچ توجهی نشده است.

اگر قبول داریم که برداشت از صندوق توسعه ملی برای مصارف بودجه‌ای یک اقدام اشتباه است، در شرایط کنونی اقتصاد ایران چه راه‌حل‌های دیگری برای جبران کسری بودجه پیش‌روی سیاستگذار است که می‌تواند از آنها استفاده کند؟

بله، سوال اساسی این است که آیا منابع دیگری برای جبران کسری بودجه وجود نداشت که از همان ابتدا به سراغ منابع صندوق رفتیم. یکی از آن منابع می‌تواند فروختن اوراق باشد که در مورد آن صحبت شد. هرچند که باید دولت برای آن زمان‌بندی در نظر بگیرد. یعنی تعهد به زمان‌بندی برای ارائه اوراق می‌توانست یکی از پیوست‌های مشروطیت برداشت از صندوق توسعه ملی باشد. منبع دیگر دارایی‌های دولت بوده که چیزی در حدود هفت هزار هزار میلیارد تومان است. هرچند این عدد میزان دارایی احصا شده بوده و عدد برآوردی بسیار بزرگ‌تر از این مقدار است. به گونه‌ای که برآورد می‌شود دولت ایران حدود 18 هزار هزار میلیارد تومان دارایی داشته باشد. البته در این برآورد نهادهای عمومی غیردولتی مانند شهرداری‌ها نیز قرار گرفته‌اند. اما به هر حال این عدد هر چه باشد، اکنون میانگین بازدهی صندوق آژانس دارایی‌ها در دنیا برای دولت حدود 5 /3 درصد است. حتی اگر این عدد برای ایران یک درصد باشد، آن‌وقت یک درصد هفت هزار هزار میلیارد تومان، معادل 70 هزار میلیارد تومان می‌شود. این در حالی است که ما مجموع منابع حاصل از بهبود مدیریت دارایی‌ها و واگذاری‌ها را کلاً 10 هزار میلیارد تومان اعلام می‌کنیم.

بنابراین گویا مصوبه اخیر با این پیش‌فرض نوشته شده که شرایط تحریمی صرفاً در سال جاری حاکم بوده و در سال‌های آتی وجود نخواهد داشت. از طرفی در این مصوبه این‌گونه تصور شده که ما باید راحت‌ترین کار ممکن را انجام دهیم که همان برداشت از صندوق توسعه ملی است. در واقع به سایر روش‌ها مانند صرفه‌جویی در هزینه‌های جاری و پرداخت‌های انتقالی چندان توجه نشده است. همان‌طور که گفتم ممکن است برخی این انتقاد را بکنند که به هر حال هزینه‌های جاری دولت مواردی مانند حقوق کارمندان و پرداخت‌های انتقالی را دربر می‌گیرد و نمی‌توان چندان در آن صرفه‌جویی کرد. اما مساله مهم در اینجا میزان انحراف در پرداخت‌های انتقالی است. منظور از پرداخت‌های انتقالی در اینجا صرفاً یارانه‌های نقدی 45 هزارتومانی نیست. چراکه اقسام متفاوتی از یارانه‌هایی که دستگاه‌هایی از قبیل کمیته امداد، تامین اجتماعی و بهزیستی پرداخت می‌کنند، انحرافات بسیار زیادی دارند که هیچ فردی جسارت ورود به اصلاح آنها را ندارد. این پرداخت‌ها آنقدر سهم بزرگی از بودجه جاری کشور دارند که اندکی صرفه‌جویی در آن به میزان قابل‌توجهی به منابع دولت اضافه خواهد کرد. متاسفانه ما تمام راه‌حل‌ها را رها کرده‌ایم و صرفاً به برداشت از صندوق توسعه ملی اکتفا می‌کنیم.

حتی اگر فرض کنیم که هیچ راه دیگری برای جلوگیری از برداشت از صندوق توسعه ملی نبود، حداقل کف سیاستگذاری می‌توانست به صورت دیگری باشد. یعنی حداقل می‌توانستیم این‌گونه عمل کنیم که به‌جای اجازه بدون قید و شرط برداشت از صندوق توسعه ملی، این شرط را بگذاریم که تا چه اندازه از صرفه‌جویی اعلام‌شده در هزینه‌های دولت می‌تواند تحقق پیدا کند.

برداشت از صندوق توسعه ملی چه تاثیراتی می‌تواند بر بازارهای مختلف از جمله بازار ارز داشته باشد؟ با توجه به آنکه اقتصاد کشور یک بحران ارزی را در سال گذشته تجربه کرده و ممکن است این آتش زیر خاکستر دوباره خود را نشان بدهد.

ببینید فارغ از آنکه این کار تا چه اندازه درست است، اما برداشت از صندوق توسعه ملی در بازه‌های زمانی مختلف در طول سال اثرات متفاوتی بر نرخ پایه پولی و نرخ ارز خواهد داشت. به عنوان مثال، در برخی ماه‌ها اگر بانک مرکزی اقدام به فروش ارز انتقالی از صندوق توسعه ملی کند، این اقدام اثر تثبیتی خوبی در نرخ ارز خواهد داشت. یا اگر در ماه‌های شهریور، دی یا بهمن‌ منابع ارزی صندوق توسعه ملی در اختیار بانک مرکزی قرار بگیرد، می‌تواند همان موقع نسبت به فروش آن اقدام کند. اما مساله‌ای که در خصوص مصارف بودجه‌ای وجود دارد این است که تقویم بودجه یکنواخت بوده و در ماه‌های مختلف سال تقسیم شده است. بنابراین نمی‌توان تنها در ماه‌های مشخص از صندوق توسعه ملی برداشت کرد.

به‌طور کلی اقدام به برداشت از صندوق توسعه ملی اتفاقاً در کوتاه‌مدت به نفع بازار ارز است چون یک منبع جدید در اختیار بانک مرکزی قرار گرفته است. منظور از نفع، همان اثر تثبیتی کوتاه‌مدت در نرخ ارز است. اما در بلندمدت با توجه به فشاری که به لحاظ کسری صادرات نفت به اقتصاد کشور وارد می‌شود، بهتر است که منابع صندوق را برای آینده نگه داریم تا آنکه اثر کوتاه‌مدت در نرخ ارز داشته باشد.

اکنون که این مصوبه در شورای عالی سران قوا به تصویب رسیده و چنانچه در دستور کار سیاستگذار قرار گیرد، چگونه می‌توان از بار منفی آثار و تبعات آن کاست و اجازه ندهیم که به‌طور کامل اثرات آن تخلیه شود؟

ببینید دولت به دنبال استفاده از مصوبه‌ای است که سال 97 شورای سران عالی قوا در این خصوص تصویب کرده بود. بنابراین هنوز این مصوبه اجرایی نشده است. به همین خاطر یک راه‌حل این است که شورای سران یک متمم بر این مصوبه اضافه کند، مبنی بر اینکه این 45 هزار میلیارد تومان را به چهار قسط تقسیم کند. سپس برای مصرف هر قسط، دولت باید مقدار مشخصی از سایر منابع مانند فروش اوراق، بهبود دارایی‌های دولت یا صرفه‌جویی در هزینه‌ها را محقق کند. اما اگر غیر از این باشد، باید به ناچار بپذیریم و تنها می‌توان به سراغ راه‌حل‌هایی برویم که از رشد نقدینگی به اندازه رشد پایه پولی جلوگیری کند. چراکه چیزی که منجر به تورم می‌شود، خود پایه پولی نیست بلکه میزان نقدینگی است. اما در بلندمدت باید به یاد داشته باشیم که زمین بازی سیاستگذار پولی کاملاً محدود به زمین بازی سیاستگذار مالی خواهد بود. یعنی این‌گونه نیست که سیاستگذار پولی بدون در نظر گرفتن اثرات اقدامات سیاستگذار مالی، معجزه کند.

اولین نسل سپر ارزی که در ایران ایجاد شد، حساب ذخیره ارزی بود. اما چون اختیار آن در دست دولت بود، به کرات از آن استفاده می‌کرد. بنابراین صندوق توسعه ملی که به نوعی یک صندوق حاکمیتی بوده، ایجاد شد تا دولت نتواند به راحتی از آن استفاده کند. اما عملاً با توجه به آنکه دولت در دوره‌های مختلف همواره به کسری بودجه برخورده، بارها و بارها به عناوین مختلف از صندوق توسعه ملی استفاده کرده است. یعنی هرچند که به لحاظ حکمرانی این صندوق از دولت جدا شد، اما اضطرار باعث شد که باز هم دولت تعیین‌کننده چگونگی استفاده از منابع صندوق باشد. عمده این موارد اضطراری نیز مصارف بودجه‌ای بوده که مهم‌ترین آنها هزینه‌های جاری کشور است.

پیشنهاد می‌کنم که حتی اگر هم قرار است از منابع صندوق برای مصارف بودجه‌ای استفاده کنیم، باید به آن تحت عنوان یک صندوق نجات یا یک صندوق اصلاح ساختار مالی نگاه کنیم. تصور کنیم که یک صندوق خارجی به ما تسهیلات ارائه بدهد، قطعاً یکسری شروط برای سیاست‌های ما تعیین می‌کرد. به عنوان مثال، شرط اصلاح بودجه جاری و سایر شروط این‌گونه را درخواست می‌کرد.

برخی از صاحب‌نظران بحث ساماندهی نظام مالیاتی کشور، از جمله مالیات بر عایدی سرمایه را به عنوان یک راهکار برای جبران کسری بودجه کشور مطرح می‌کنند. این موضوع تا چه اندازه می‌تواند نسخه جایگزین برداشت از صندوق توسعه ملی باشد؟

درباره مالیات یک بحث دوگانه وجود دارد. از یک طرف ما باید به‌جای آنکه بر پایه‌های مالیاتی پیشین فشار بیاوریم، پایه‌های مالیاتی جدید ایجاد کنیم. می‌توان بر روی برخی از اقسام مالیات مانند مالیات بر عایدی سرمایه تمرکز کرد. هرچند که باید زیرساخت فنی و حقوقی آن آماده شود. اما به هر حال من در خصوص اینکه افزایش خالص مالیات در کوتاه‌مدت یعنی تا زمان بازتخصیص، چقدر می‌تواند اتفاق بیفتد، شک دارم. اما این بدین معنی نیست که ما نباید به دنبال ساختن زیرساخت‌های مالیاتی باشیم. اتفاقاً در حال حاضر به لحاظ اقتصاد سیاسی چون بر روی دولت فشار وجود دارد، بهترین زمان برای اصلاح زیرساخت‌های مالیاتی است. اما برای سرعت و شدت اجرای این زیرساخت‌ها باید شیب معقولی را در نظر بگیریم. یعنی این‌گونه نیست که ما بتوانیم به یکباره این زیرساخت‌ها را اجرا و منابع جدید ایجاد کنیم.

تجربه سایر کشورها در خصوص صندوق‌های میان‌نسلی در این خصوص چه می‌گوید؟ آیا این کشورها نیز در راستای مصارف بودجه‌ای از آن استفاده می‌کنند؟

بله، از این صندوق‌ها که اصطلاحاً به آنها صندوق میان‌نسلی می‌گویند، در کشورهای مختلف وجود دارد. نمونه آن در نروژ، عربستان، امارات و سایر کشورها وجود دارد که مثال بارز آن در نروژ بوده که معمولاً از آن به عنوان یک نمونه موفق یاد می‌کنند. باید گفت این صندوق‌ها نیز مشکلات خاص خود را دارند. یعنی حتی صندوق نروژ که مثال آن در ایران بسیار جا افتاده، دارای اشکالاتی است. اتفاقاً از منابع این صندوق نیز در بودجه جاری استفاده کردند. اما اینکه از یک صندوق میان‌نسلی برای اصلاح ساختار بودجه استفاده شود، حداقل بنده مشاهده نکرده‌ام. اما احتمالاً کم‌تعداد باشد. چراکه به لحاظ سیاسی سخت است که شما تصمیم‌گیری صندوق را از تصمیم‌گیری مربوط به اقتصاد کشور جدا کنید. مگر آنکه یک صندوق خارجی‌مانند باشد که از بیرون و از یک کشور دیگر ورود کرده باشد. اما به نظرم ما چون ناچار هستیم، می‌توانیم چنین اقدامی انجام دهیم.