تکرار یک تجربه ناموفق

با وجود گذشت چندین سال از عمر صندوق توسعه ملی، همواره عملکرد این صندوق و چگونگی استفاده از منابع آن مورد بحث بوده است. صندوقی همانند بسیاری از صندوق‌های میان‌نسلی جهان که از طریق آن به دنبال حفظ سرمایه‌های ملی برای آیندگان هستند. قرار بود با استفاده از این صندوق، منابع حاصل از درآمدهای نفتی کشور به سرمایه‌های مولد تبدیل شود. اما طی سالیان گذشته این فلسفه هرچند وقت یک‌بار زیر پا گذاشته شده است. چراکه دولت‌ها و مجالس مختلف همواره منابع آن را در راستای مصارف بودجه‌ای استفاده کرده‌اند. نمونه اخیر آن را می‌توان در مصوبه اخیر شورای سران عالی قوا مبنی بر اختصاص مبلغ قابل‌توجهی از منابع این صندوق برای جبران کسری بودجه دولت مشاهده کرد.

سوال این است که به لحاظ حقوقی و فنی چه رابطه‌ای بین صندوق توسعه ملی، دولت و سایر بخش‌ها وجود دارد که هرچند وقت یک‌بار دولت می‌تواند منابع آن را در راستای اهداف بودجه‌ای در اختیار بگیرد و اساساً استفاده از منابع صندوق برای مصارف بودجه‌ای تا چه اندازه با اهداف اولیه مذکور در اساسنامه آن سازگاری دارد؟ با این حال، از دو منظر تاریخی و حقوقی می‌توان مصوبه اخیر شورای عالی سران قوا و اقدام‌های مشابه برای برداشت از صندوق توسعه ملی را بررسی کرد.

به لحاظ تاریخی باید گفت صندوق توسعه ملی زمانی شکل گرفت که ما داستان ناموفق حساب ذخیره ارزی را تجربه کردیم. حسابی که چون اختیار آن در دست دولت بود، هرچند وقت یک‌بار از آن به عناوین مختلف از جمله برای جبران کسری بودجه استفاده می‌شد. این اقدام باعث انتقاد بسیاری از صاحب‌نظران شد. در نهایت دولت و به‌طور کل حاکمیت تصمیم گرفت صندوقی با ساختار، سازوکار، ارکان، فرآیندها و در نهایت اساسنامه مشخص و شفاف ایجاد شود. هدف از مشخص و شفاف کردن این موارد این بود که بتوان از منابع صندوق با سازوکار روشن استفاده کرد و تجربه حساب ذخیره ارزی تکرار نشود. چراکه تجربه حساب ذخیره ارزی این‌گونه بود که دولت و مجلس بنا به صلاحدید خود اقدام به استفاده از منابع آن می‌کردند که متاسفانه بیشتر برای مصارف بودجه‌ای بود. اما در صندوق توسعه ملی سازوکارهایی در نظر گرفته شد تا دولت یا مجلس به راحتی نتوانند از منابع این صندوق به عناوین مختلف برداشت کنند و بدین ترتیب از تجربه ناموفق حساب ذخیره ارزی جلوگیری کرد. بر همین اساس از همان ابتدا سازوکاری مشخص برای اداره صندوق توسعه ملی در نظر گرفته شد که مهم‌ترین آن اساسنامه صندوق است.

به لحاظ حقوقی و فنی رجوع به اساسنامه و فلسفه شکل‌گیری صندوق توسعه ملی به ما می‌گوید که تا چه اندازه اقدامات مجلس و دولت‌های مختلف طی سالیان اخیر برای استفاده از منابع این صندوق در راستای مصارف بودجه‌ای، همراستا با اهداف صندوق بوده است. بر همین مبنا، باید گفت که فلسفه تشکیل صندوق توسعه ملی این بوده که بخشی از درآمدهای نفتی، گازی و میعانات گازی در آن ذخیره و در مصارف مختلف که در اساسنامه آن آمده، استفاده شود. در اساسنامه صندوق محل این مصارف به صورت شفاف و روشن مشخص شده است. از جمله این مصارف سرمایه‌گذاری در بازارهای پولی و مالی خارجی است که می‌تواند انتفاع زیادی را برای کشور ایجاد کند و موجب حفظ سرمایه‌های ملی برای آیندگان شود. نمونه این‌گونه اقدامات را می‌توان در سایر صندوق‌ها از جمله کشور نروژ یا سایر کشورها مشاهده کرد. محور دوم استفاده از صندوق توسعه ملی، استفاده از منابع آن برای توسعه اقتصادی کشور با محوریت بخش خصوصی است. به نحوی که بتوان از طریق منابع صندوق، نسبت به تقویت بخش خصوصی اقتصاد کشور و تامین سرمایه مورد نیاز آنها اقدام کرد. در واقع با این دو روش در نظر گرفته‌شده، از سرمایه‌های آینده مردم که همان نفت و گاز است، حفاظت می‌شود.

همچنین در اهداف در نظر گرفته‌شده برای صندوق توسعه ملی خط قرمزهایی برای مصارف منابع وجود دارد. به عنوان مثال، یکی از آن خط قرمزها این بوده که صندوق توسعه ملی صرفاً باید ارزی باشد. یکی دیگر از خط قرمزهای استفاده از منابع صندوق این است که دولت و بنگاه‌های دولتی به هیچ‌وجه نتوانند دلخواه از منابع آن استفاده کنند. خط قرمز دیگر آن بود که نهادهای عمومی غیردولتی نیز تنها حق استفاده از منابع محدود و مشخصی از منابع صندوق را داشته باشند. بنابراین استفاده از منابع صندوق چارچوب‌ها و الزاماتی دارد. اما متاسفانه در سال‌های مختلف شاهد بودیم که بر اساس قانون بودجه یا قانون برنامه توسعه این چارچوب‌ها را زیر پا گذاشته و از ریل مشخصی که برای صندوق توسعه ملی در نظر گرفته شده بود، در حال فاصله هستیم. فاصله‌ای که در طول این 8 تا 9 سال از شکل‌گیری صندوق توسعه ملی به حدی زیاد شده که عملاً دوباره شاهد تکرار سرنوشت ناموفق حساب ذخیره ارزی در گذشته هستیم.

حال سوال این است که اگر قرار است تجربه حساب ذخیره ارزی نیز این بار برای صندوق توسعه ملی تکرار شود، اساساً چرا چنین صندوقی شکل گرفت و فلسفه شکل‌گیری آن چه بود؟ چراکه همان سازوکار حساب ذخیره ارزی می‌توانست ادامه پیدا کند. یعنی به همان صورت که اکنون از منابع صندوق توسعه ملی به عناوین مختلف و به راحتی برداشت می‌کنیم، چنین رویکردی را می‌توانستیم از طریق حساب ذخیره ارزی ادامه دهیم و نیاز به شکل‌گیری نهادها و صندوق‌های جدید نبود. به هنگام تشکیل صندوق ارزی قرار بود که ما یک بازمهندسی و تغییر روش نسبت به تجربه حساب ذخیره ارزی داشته باشیم. همان‌طور که رهبری انقلاب نیز بر استفاده بهینه از منابع نفتی و گازی کشور تاکید دارند. بنابراین به‌جای آنکه این منابع در امور جاری صرف شود، باید به دنبال استفاده آن از طریق سرمایه‌گذاری‌های بهینه باشیم و امور جاری کشور بیشتر از درآمدهای مالیاتی تامین شود نه آنکه منابع صندوق برای این مصارف در نظر گرفته شود.

اما فارغ از این مباحث، این سوال ایجاد می‌شود که چرا مجلس و دولت‌های مختلف در طول سالیان گذشته به‌رغم آنکه از اهداف صندوق توسعه ملی آگاهی داشته‌اند، اقدام به استفاده نادرست از منابع آن برای اهداف مختلف از جمله مصارف بودجه‌ای کرده‌اند. در اینجا ما با یک دوگانگی روبه‌رو هستیم. در ابتدا لازم است بودجه را تعریف کنیم. وقتی موضوعی در مجلس بحث شده و تبدیل به قانون می‌شود، طبیعتاً به لحاظ حقوقی و فنی، صندوق توسعه ملی نیز مکلف است آن قانون را رعایت کند. این در حالی است که در اینجا با دو موضوع روبه‌رو می‌شویم. یک بحث همان اهداف و فلسفه شکل‌گیری صندوق توسعه ملی و اساسنامه آن بوده و موضوع دیگر بحث قوانین و مقررات مصوب مجلس و سایر قوانین جاری کشور است. ما از یک طرف مشاهده می‌کنیم که در بسیاری از مواقع، قوانینی در مجلس شورای اسلامی تصویب می‌شود که منجر به استفاده از منابع صندوق توسعه ملی می‌شود. در واقع این قوانین با فلسفه و روح شکل‌گیری صندوق توسعه ملی سازگار نیست، هرچند که در این خصوص قانون وجود دارد و منع حقوقی نیز وجود ندارد. اما با فلسفه و اساسنامه صندوق توسعه ملی کاملاً مغایر است. بنابراین با این روش و طی سالیان متمادی، منابع صندوق برداشت شده است. از همین‌رو نیاز است که هرچه زودتر نسبت به حل این تعارض اقدام شود تا نمایندگان مجلس یا دولت به راحتی نتوانند از منابع صندوق هر زمان که اراده کردند برای مصارف مختلف استفاده کنند.

اکنون نیز با توجه به مصوبه شورای عالی سران قوا در خصوص برداشت از صندوق توسعه ملی، باید تلاش شود که منابع این صندوق صرف پروژه‌های زاینده اقتصادی با محوریت بخش خصوصی شود. هدفی که در همان ابتدا نیز در اساسنامه صندوق ذکر شده است. در واقع باید تنها از آن بخش از درآمدهای نفتی که از قبل برای هزینه‌های دولت در نظر گرفته شده، در جهت مصارف بودجه‌ای استفاده کرد. اما اتفاقی که اکنون افتاده این است که همان بخش مختصری از درآمدهای نفتی که به صندوق توسعه ملی اختصاص یافته، صرف هزینه‌های جاری دولت مانند حقوق کارمندان و سایر موارد این‌گونه می‌شود که اساساً چندان بهره‌وری در اقتصاد کشور نیز ندارد.