خطر غافلگیری

زنجیره تامین و توزیع کالاهای اساسی در کشور، تفاوت‌های اساسی با یکدیگر دارند؛ اما صرف‌نظر از جزئیات عملکرد و آسیب‌شناسی هر یک از اقلام کالاهای اساسی، در مجموع می‌توان وضعیت تامین و توزیع کالاهای اساسی را از چند منظر همچون وابستگی شدید به واردات، بی‌ثباتی و نوسانات عرضه، فقدان یکپارچگی در ساختار زنجیره‌های تامین و توزیع، ناکارایی‌های گسترده در بازار کالاهای اساسی، فقدان ملاحظات پایداری محیط‌زیست و نقش مسلط دولت در تامین نهاده‌های اصلی مورد آسیب‌شناسی قرار داد. واقعیت آن است که طی دهه‌های گذشته، به‌رغم اجرای سیاست‌های پرهزینه خودکفایی در محصولات کشاورزی و تخصیص منابع ارزی و ریالی کلان در جهت تامین کالاهای اساسی کشور، عملاً به مرور زمان وابستگی کشور به واردات کالاهای اساسی کشاورزی افزایش یافته که این وابستگی، در اقلامی مانند گندم، برنج و ذرت، بیش از سایر اقلام کشاورزی به چشم می‌خورد. به تبع آن، تولید داخل و روند تغییرات آن در اغلب کالاهای اساسی کشاورزی،‌ پرنوسان و بی‌ثبات و غیرقابل پیش‌بینی بوده؛ به نحوی که به‌رغم حمایت‌های گسترده به لحاظ تخصیص بودجه برای خرید تضمینی محصولات کشاورزی و تخصیص گسترده ارز برای واردات اقلام کشاورزی، در مجموع شاخص تولیدات کشاورزی (کشت داخل و واردات محصول) روندی بی‌ثبات و حتی در سال‌های اخیر، روندی نزولی داشته؛ ضمن اینکه مساله مذکور، به طور خاص در مورد غلات هم مصداق دارد که بیشترین سهم را از حمایت‌های ارزی و ریالی دولت دارد. در این میان، با توجه به همبستگی تولیدات کشاورزی و تولید محصولات غذایی، بی‌ثباتی در واردات و تولید محصولات اساسی کشاورزی،‌ در بی‌ثباتی و ناپایداری تولیدات محصولات غذایی نیز انعکاس داشته؛ به نحوی که بر اساس شاخص تولید غذا، منتشر شده از طرف فائو، عملکرد تولید غذا در ایران،‌ به‌رغم متوسط عملکرد کشورهای جهان و کشورهای منطقه،‌ وضعیت بی‌ثبات و ناپایداری دارد.

اما با وجود همه این نابسامانی‌ها، راهکارهایی را می‌توان برای پایداری زنجیره تامین و توزیع کالاهای اساسی در نظر داشت؛ به این معنا که به منظور افزایش پایداری زنجیره‌های کالاهای اساسی، لازم است به طور همزمان و با نگاهی جامع، معیارهایی مانند پایداری اقتصادی، پایداری اجتماعی و پایداری محیط‌زیست به صورت متوازن در نظر گرفته شود؛ به خصوص اینکه افزایش میزان پایداری اقتصادی زنجیره کالاهای اساسی، از طریق زمینه‌سازی برای سودآوری و درآمدزایی فعالیت‌های اقتصادی (عدم‌اتکا به حمایت‌های مستقیم دولتی)، ظرفیت ایجاد اشتغال، ظرفیت درآمدهای مالیاتی و ظرفیت عرضه مواد غذایی و نظایر آن حاصل می‌شود؛ ضمن اینکه افزایش پایداری اجتماعی زنجیره کالاهای اساسی نیز وابسته به مولفه‌هایی مانند توزیع درآمد، حقوق نیروی کار، سنت‌های فرهنگی، تغذیه و سلامت، مسائل ایمنی و نظایر آن است.

در مقابل، افزایش پایداری محیط‌زیست زنجیره کالاهای اساسی نیز بستگی به معیارهایی مانند کنترل انتشار کربن، پایداری مصارف آب، حفاظت از خاک، تنوع زیستی، دورریز و اتلاف مواد غذایی، مسمومیت غذایی و نظایر آن دارد و بنابراین لازم است در سطوح کلان سیاستگذاری، به منظور حفظ پایداری زنجیره‌های کالاهای اساسی، تمامی مولفه‌های اقتصادی،‌ اجتماعی و محیط‌زیست همزمان در نظر گرفته شود. در عین حال، به منظور حصول اطمینان از امنیت غذایی کشور و تضمین دسترسی آحاد مردم به کالاهای اساسی و همچنین به منظور افزایش تاب‌آوری زنجیره‌های تامین کالاهای اساسی، چهار سیاست باید مد‌نظر سیاستگذار قرار داشته باشد که اولین آن، مدیریت یکپارچه زنجیره‌های تامین کالاهای اساسی است. آن گونه که بررسی‌ها و مطالعات مختلف نشان می‌دهد، زنجیره تامین اغلب کالاهای اساسی از جمله دانه‌های روغنی، گندم و نان، لبنیات، مرغ و تخم‌مرغ و نظایر آن، فاقد مدیریت یکپارچه در طول زنجیره‌های تامین بوده و این مساله، منجر به اتلاف منابع گسترده، ناپایداری تولید، بی‌ثباتی بازار، افزایش هزینه تمام‌شده محصولات و تحمیل بار مالی بر بودجه عمومی و نظام بانکی شده است؛ این در حالی است که در اغلب کشورهای جهان، کالاهای اساسی و محصولات اصلی صنایع غذایی دارای زنجیره تامین منسجم و یکپارچه شامل تمامی اجزا از مرحله کشت نهاده تا شبکه توزیع است.

به همین منظور به نظر می‌رسد که در ایران، به منظور افزایش تاب‌آوری زنجیره‌های تامین و کاهش هزینه تمام‌شده محصولات اساسی و نیز افزایش کارایی تخصیص منابع، لازم است زنجیره‌های تامین یکپارچه شکل بگیرند که این مساله مستلزم فراهم شدن برخی زیرساخت‌ها و الزامات اساسی است که اهم آن توسعه نظام تامین مالی زنجیره‌ای، توسعه لجستیک هوشمند و یکپارچه، توسعه مدل‌های کشت قراردادی و اتصال حلقه نخست زنجیره (کشت نهاده) به بنگاه‌های تولیدی، ایجاد شرکت‌های مدیریت زنجیره تامین، توسعه شبکه پخش یکپارچه و منسجم محصول و ایجاد زیرساخت‌های یکپارچه تبادل اطلاعات است؛ ضمن اینکه به طور خاص، تشکیل زنجیره‌های یکپارچه در بخش‌هایی مانند زنجیره گندم و نان، زنجیره صنعت طیور و زنجیره لبنیات قابلیت اجرا دارد و چنین رویکردی، ضمن کاهش بار مالی بودجه عمومی دولت، کاهش فشار بر منابع بانکی و کاهش اتلاف منابع، موجب کاهش هزینه تمام‌شده محصولات نهایی و در مجموع افزایش تاب‌آوری زنجیره‌های تامین این محصولات خواهد شد.

از سوی دیگر، توسعه زنجیره‌های تامین یکپارچه، به مرور زمینه تقویت ظرفیت‌های عرضه کالاهای اساسی و افزایش بهره‌وری در تامین و تولید محصولات غذایی را فراهم می‌کند. البته بر این نکته نیز باید تاکید کرد که با شکل‌گیری زنجیره‌های تامین یکپارچه، امکان اتصال به زنجیره‌های منطقه‌ای و بین‌المللی فراهم شده که از طریق آن، جریان صادرات محصول و تامین نهاده‌ها، ثبات و کارایی بیشتری خواهد یافت.

نکته حائز اهمیت دیگری که باید مورد توجه قرار گیرد، تفکیک سیاست‌های حمایتی از سیاست‌های صنعتی و کشاورزی در سیاست‌های کلی نظام است؛ چراکه تداخل سیاست‌های حمایتی و رفاهی دولت‌ها با سیاست‌های صنعتی و تجاری ناظر بر زنجیره کالاهای اساسی عوارض نامطلوبی به دنبال دارد؛ به این معنا که این تداخل از یک‌سو موجب کاهش اثربخشی سیاست‌های حمایتی و از سوی دیگر موجب اخلال جدی در ساختار تولید محصولات اساسی شده؛ بنابراین، آنچه باید مورد تاکید قرار بگیرد، ضرورت تفکیک کامل سیاست‌های حمایتی و سیاست‌های صنعتی ناظر بر زنجیره‌های تامین کالاهای اساسی است.

در این میان، کالاهای اساسی از قبیل گندم، برنج، شکر، مرغ و تخم‌مرغ و نظایر آن از یک‌سو هدف حمایت‌های مستقیم دولتی از قبیل تخصیص ارز ترجیحی، خرید تضمینی محصول، پرداخت تسهیلات بانکی با نرخ ترجیحی و نظایر آن است و از سوی دیگر، بازار این اقلام به شدت تحت نظارت‌های دولتی و قیمت‌گذاری قرار دارد.

اغلب سیاست‌های حمایتی دولت، حلقه‌های نخست زنجیره‌های تامین مانند واردات نهاده یا کشت نهاده‌ها را هدف قرار می‌دهند. اجرای سیاست‌های حمایتی ناظر بر ابتدای زنجیره‌ها، موجب می‌شود ناکارایی و اخلال در کل زنجیره‌ها منتشر شود و طول کل زنجیره با انواع ناکارایی مواجه شود. تزریق منابع حمایتی به ابتدای زنجیره و قیمت‌گذاری در انتهای زنجیره، در عمل موجب اتلاف منابع مالی عمومی، توزیع رانت، تحمیل زیان به بنگاه‌های اقتصادی و بی‌ثباتی بازار می‌شود؛ بنابراین، توصیه می‌شود که تمامی حمایت‌های ریالی و ارزی در ابتدای زنجیره‌ها و هرگونه حمایت‌های به‌وجود‌آورنده اخلال در بازار محصولات اساسی، به تدریج کاهش یابد و در مقابل، سیاست‌های حمایتی به انتهای زنجیره‌ها و به مصرف‌کننده نهایی منتقل شود. به عبارت دیگر، انتقال سیاست‌های حمایتی به انتهای زنجیره‌های تامین کالاهای اساسی از طریق سیاست‌هایی مانند پرداخت یارانه نقدی فراگیر و مستقیم به خانوارها، پرداخت کمک هزینه خرید کالاهای اساسی به خانوار در هنگام خرید در یک سقف ریالی مشخص (از محل بودجه عمومی) و شیوه‌هایی نظیر آن قابل اجراست.

نکته حائز اهمیت آن است که در دهه‌های گذشته، مفهوم امنیت غذایی در جهان عمدتاً در قالب مفهوم خودکفایی در تولید محصولات غذایی خلاصه می‌شد و هدف از خودکفایی غذایی، حفظ و حراست از مرزهای ملی در مقابل عوامل اقتصادی، سیاسی یا نظامی تهدیدکننده امنیت غذایی کشور به حساب می‌آمد. در این تعاریف، بر میزان توانایی کشورها یا مناطق جهان، در تضمین عرضه کافی غذا برای کل جمعیت تاکید می‌شد و به مفاهیمی مانند میزان دسترسی اقشار مختلف به مواد غذایی، ارزش تغذیه‌ای و سایر مولفه‌ها کمتر پرداخته می‌شد. این در حالی است که در رویکردهای جدید به امنیت غذایی، ابعاد و وجوه مختلف مساله امنیت غذایی شامل تامین کمیت غذا، کیفیت غذا و حتی وجوه اجتماعی نحوه دسترسی به غذا برای آحاد جمعیت نیز در نظر گرفته می‌شود.