غلظت نفت در بودجه

با استخراج نفت و ورود آن به بودجه به تدریج سهم عواید نفتی از بودجه دولت (وابستگی بودجه به نفت) بیشتر شد. به طوری که این وابستگی در برخی سال‌ها به 80 درصد هم رسیده است (نمودار 1). البته در سال‌هایی که وابستگی بودجه به نفت کاهش یافته، نه از روی اختیار بلکه بنا به دلایل خارجی مانند سقوط قیمت نفت، جنگ، تحریم‌های نفتی و نظایر آن بوده است و این بیشترین آسیب را به بودجه دولت و در کل به اقتصاد کشور زده است.

نحوه ورود عواید نفتی در بودجه دولت یکی از پرابهام‌ترین متغیرهای بودجه‌ای در کشور است. سهم دولت پس از کسر سهم صندوق توسعه ملی و سهم شرکت ملی نفت به دست می‌آید اما هم در زمان فعال بودن حساب ذخیره ارزی و هم‌اکنون با وجود صندوق توسعه ملی، دولت به انحای مختلف به این دو حساب دست‌درازی کرده یا خارج از بودجه یا در چارچوب آن از منابع این دو حساب استفاده کرده است. جدای از این موضوع، نحوه محاسبه عواید ریالی سهم دولت از صادرات نفت است. سهم ریالی دولت از صادرات نفتی برابر حاصل‌ضرب صادرات نفت (بشکه در سال)، قیمت نفت و نرخ تسعیر ارز است. نکته‌ای که وجود دارد این است که وابستگی بودجه به نفت نه‌فقط به صادرات نفت (تعداد بشکه‌های نفت صادراتی) بلکه به قیمت نفت و نرخ تسعیر ارز نیز مرتبط است. به طوری که در برخی سال‌ها دولت نفت را با قیمت حدود 100 دلار به فروش رسانده و در برخی سال‌ها نیز به‌رغم کاهش صادرات نفت به دلیل تحریم‌ها، افزایش نرخ تسعیر ارز تا حدود زیادی کاهش منابع دولت را جبران کرده است. در نمودار 2 نشان داده شده که با کاهش صادرات نفت به دلیل تحریم‌ها (دوره اول: 1394-1391 و دوره دوم: 1397 به بعد) نرخ تسعیر ارز به شدت افزایش یافته و این موضوع سبب شده که سهم دولت از عواید نفتی چندان کاهش نیابد (نمودار 3).

آیا فشار تحریم‌ها باعث کاهش وابستگی به نفت خواهد شد؟

سوال فوق در قالب چند سوال جزئی‌تر قابل بررسی است:

1- آیا بودجه دولت در کوتاه‌مدت می‌تواند اتکای خود به عواید نفتی را کاهش دهد؟ جواب این است که خیر. زیرا اولاً منابع عمومی علاوه بر صادرات نفت به فروش اوراق بدهی (مشارکت و اسناد خزانه) نیز عادت کرده است و مصارف دولت نیز با چنان چسبندگی و عدم انعطافی روبه‌رو است که حتی کاهش 10درصدی مصارف عمومی نیز ممکن نیست مگر آنکه بگوییم با تعطیل کردن طرح‌های عمرانی و عدم ایفای تعهدات دولت به پیمانکاران، بخش خصوصی و نهادهای عمومی دیگر می‌توان وابستگی بودجه به نفت را کاهش داد!

2- آیا بودجه دولت در بلندمدت می‌تواند اتکای خود به عواید نفتی را کاهش دهد؟ تجربه صدساله کشور در استفاده از عواید نفتی نشان داده که حتی در بلندمدت نیز نمی‌توان وابستگی بودجه را کاهش داد؛ زیرا اصولاً دولت به جز استفاده از عواید نفتی برای مخارج جاری کار دیگری بلد نیست! کشور نتوانسته با عواید حاصل از صادرات نفت سرمایه‌های مولد ایجاد کند، صنایع بومی تاسیس کند و تاب‌آوری اقتصاد را افزایش دهد؛ در نتیجه با پیش‌آمدن هر مشکلی برای صادرات نفت کل اقتصاد کشور متزلزل می‌شود.

3- آیا اقتصاد می‌تواند اتکای خود به عواید نفتی را کاهش دهد؟ یکی از آثار عدم اتکای اقتصاد هر کشور به محصولی خاص پیچیدگی بالای اقتصادی آن کشور است. اطلاعات اطلس جهانی (The Observatory of Economic Complexity) نشان می‌دهد که در سال 2017 برابر 72 درصد صادرات ایران صادرات نفت و نزدیک به 10 درصد نیز محصولات پتروشیمی بوده است (یعنی در مجموع بیش از 80 درصد صادرات نفتی بوده است). در حالی که همین اطلاعات برای کشوری مانند ترکیه نشان از تنوع نسبتاً مناسب این کشور دارد. بنابراین اقتصاد کشور نیز با ادامه شرایط موجود توانایی رهایی از وابستگی به نفت را نخواهد داشت.

سخن آخر

بعد از گذشت بیش از صد سال از استخراج و تولید نفت در ایران، هنوز هیچ راهبرد مشخصی برای استفاده از منابع نفتی اتخاذ نشده است. بخشی از منابع نفتی به صورت ارزان (سوخت مصرفی یا مواد اولیه) در داخل توزیع می‌شود و بخشی دیگر به قیمت‌های جهانی صادر می‌شود. عواید حاصل از صادرات نفت بین دولت، شرکت نفت و صندوق توسعه ملی توزیع می‌شود. سهم دولت از عواید نفتی در بودجه دولت برای حقوق و دستمزد و در بهترین حالت برای طرح‌های عمرانی عمدتاً فاقد توجیه اقتصادی صرف می‌شود. کارکرد دیگر عواید حاصل از صادرات نفت بالا نگه داشتن تصنعی ارزش پول ملی و در نتیجه ضربه زدن به تولیدکنندگان داخلی و توزیع رانت بین گروهی خاص است. ضمناً بر سر استفاده از منافع حاصل از اجرای طرح‌های عمرانی نیز مناقشاتی وجود داشته است.

بنابراین در یک نگاه کلی شاید بتوان گفت منابع نفتی ثروت بادآورده‌ای است که در مقطعی از تاریخ ایران نصیب مردم شده است؛ در این مقطع مردم زندگی نسبتاً بهتری (نسبت به کشورهای مشابه و فاقد ثروت‌های طبیعی) دارند اما پس از پایان ذخایر نفتی احتمالاً ما نیز شبیه یکی از کشورهای توسعه‌نیافته با مشکلات بی‌شماری در حوزه‌های مختلف اقتصادی (مانند آموزش، بهداشت و...) مواجه خواهیم شد. تجربه تاریخی نیز نشان داده شوک‌های خارجی مانند تحریم‌های نفتی نتوانسته است تاثیری در بازنگری کلی ما در سیاست‌های کلان خود و به طور خاص نوع نگرش به نفت داشته باشد.