شعار ندهید، عملگرا باشید
حسین عباسی از چگونگی کاهش فساد توسط قوه قضائیه می‌گوید
حسین عباسی می‌گوید: نقطه شروع، تلاش برای شناخت ابعاد مختلف فساد در کشور است. برای این شناخت باید به اطلاعات مختلف قوه قضائیه دسترسی داشت تا بدانیم چه چیزی جرائم را تشدید می‌کند، چه چیزی آن را کاهش می‌دهد، آیا تشدید مجازات در کاهش آن موثر است یا تغییر نوع مجازات. این سوالی نیست که بدون وجود اطلاعات بتوان جواب داد.
آیا تغییر در ساختار قوه قضائیه می‌تواند منجر به کاهش فساد شود؟ حسین عباسی، مدرس دانشگاه مریلند در پاسخ به آن می‌گوید وجود فساد ناشی از ناکارآمدی یک قوه نیست و یک قوه به تنهایی نمی‌تواند با آن مبارزه کند. این اقتصاددان می‌گوید مجموعه تصمیمات و قوانینی که در کل حاکمیت گرفته می‌شود منجر به بروز رانت و فساد می‌شود. پس نمی‌توان یک قوه را مقصر دانست و دیگری را مبری. این اقتصاددان تاکید می‌کند قوه قضائیه باید عملگراتر از گذشته باشد. وقتی قوانین مصوب و سیاست‌های اجرایی، فسادزاست، قوه قضائیه باید صراحتاً اعلام کند مبارزه با فساد از دست من خارج است و از دو قوه دیگر بخواهد تصمیمات خود را عوض کنند. کل حاکمیت باید دست به کار شود و ساختارهای رانت‌زا را از بین ببرد. عباسی به نکته دیگری هم اشاره می‌کند و آن اینکه نمی‌توان با یک حرکت و یک فرمول ساده فساد را از بین برد. در مبارزه با فساد باید عملگرا و واقع‌بین بود. به این معنا که بدانیم کجا را می‌توان اصلاح کرد و کجا را نه. این استاد دانشگاه که روی ساختار قضایی آمریکا کار کرده تاکید می‌کند کاهش فساد، نیازمند شناخت آن است. باید اطلاعات قضایی و اطلاعات مربوط به جرائم در دسترس محققان باشد تا بررسی کنند که چه چیزی جرائم را تشدید می‌کند، چه چیزی آن را کاهش می‌دهد، آیا تشدید مجازات در کاهش آن موثر است یا تغییر نوع مجازات.
♦♦♦
جمهوری اسلامی ایران، در چهار دهه تلاش بسیاری برای مبارزه با فساد انجام داده است. اما این تلاش‌ها نتیجه لازم را نداشته و ابعاد فساد در حال افزایش است. مشکل کجاست و چرا ما در کنترل فساد موفق نبوده‌ایم؟
من در وجود فساد تردیدی ندارم اما نه می‌توان گفت فساد در سال‌های اخیر در مقایسه با قبل، افزایش داشته نه می‌توان گفت کاهش داشته است. چون اثبات کاهش یا افزایش فساد نیازمند وجود آمار و اطلاعاتی است که در دسترس نیست. یعنی هیچ آمار و مستنداتی وجود ندارد که نشان دهد فساد در چهار دهه افزایش یافته یا کاهش داشته. در بررسی مواردی مانند فساد یا جرم و جنایت باید دو مساله را هم جدا کنیم؛ یکی وجود این موارد و دیگری کشف آنها. دزدی در بسیاری از جوامع وجود دارد اما ممکن است آمار کشف آن از آمار وقوع آن کمتر باشد. اما گاهی دولت‌ها سیاست‌هایی در پیش می‌گیرند که آمار ثبت یا کشف جرائم بیشتر یا کمتر می‌شود. در نتیجه آمارها هم تغییر می‌کند. درباره فساد هم چنین شرایطی وجود دارد. ما نمی‌دانیم میزان فساد بیشتر شده یا نه. اما می‌توان گفت در مقایسه با سال‌های گذشته، میزان کشف فساد بیشتر شده است و این احتمالاً مرهون رشد استفاده از اینترنت و شبکه‌هایی است که اطلاعات در آن می‌چرخد.
اما اظهارات مسوولان حاکی از افزایش میزان فساد است و مدت‌هاست که مدام هشدار می‌دهند که فساد به پاشنه‌آشیل تبدیل شده و از وجود فساد سیستماتیک خبر می‌دهند.
این اظهارات قطعاً شواهدی را در اختیار ما می‌گذارند اما باز هم دلیل کافی برای افزایش میزان فساد نسبت به گذشته نیست. شاید دلیل این باشد که مثلاً در سه دهه گذشته کسی جرات نداشت که به وجود فساد اعتراف کند. اگر درون دولت کسی درباره فساد صحبت می‌کرد مورد اتهام قرار می‌گرفت. آن زمان در دهه 60 و 70 هم ما زمزمه‌های زیادی از وجود فساد در ایران می‌شنیدیم. اینکه فلان فرد ناگهان از صحنه سیاست حذف می‌شد و... بعدها مشخص می‌شد که ماجرای پرونده فسادی بوده که رسانه‌ای نشده. حرف من این است که ساختار سیاسی ما تغییری نکرده که میزان فساد در آن کم و زیاد شود. اما آنچه تغییر کرده نگرش نسبت به فساد و افزایش صحبت درباره آن است و همین مساله را متفاوت می‌کند.
شاخص‌های جهانی می‌گویند رتبه ایران در فساد بدتر شده و به 130 رسیده است. چه شد که ما به‌رغم شعارها نتوانستیم فساد را کاهش دهیم؟
راستش اگر در مبارزه و کاهش فساد موفق می‌شدیم تعجب‌آور بود. برای درمان هر بیماری، ابتدا باید آن را شناخت. آزمایش خون و فشار بیمار را گرفت، بدن بیمار را اسکن کرد و دید کدام درمان او را بهبود می‌دهد. اما در ایران مطالعه‌ای را نمی‌توان دید که به صورت عمقی به مساله فساد پرداخته باشد. ریشه‌های فساد و انواع آن را بررسی کرده باشد، اطلاعات دقیقی از میزان فساد در کشور بدهد یا مشخص کند با تغییر کدام قوانین فساد کم یا زیاد می‌شود. ما این کارها را انجام ندادیم و فقط شعار دادیم. فساد نه با شعار دادن کم می‌شود نه با اعدام کردن. باید راه‌های درست کاهش آن شناسایی شود. ما این کار را نکردیم. پس فساد هم کم نشده است.
در ایران هر نهاد و قوه‌ای فساد را گردن دیگری می‌اندازد. اگر دلیل گسترش فساد را از قوه قضائیه بپرسیم، ضعف قانونگذاری را دلیل اصلی می‌داند و اگر از قوه مقننه دلیل را بخواهیم، می‌گوید قوانین کافی است و ضعف سیاستگذاری در قوه مجریه و ضعف قوه قضائیه مانع اصلی برخورد با فساد است.
وجود فساد ناشی از ناکارآمدی یک قوه نیست و نمی‌توان انتظار داشت یک قوه به تنهایی بتواند با فساد مبارزه کند و آن را کاهش دهد. اگر قرار باشد بهبودی حاصل شود، هر سه قوه باید درگیر باشند. مثال بارز آن جهش نرخ ارز در سال 97 است. قوه مجریه سیاستی وضع کرد که نرخ ارز 4200 تومان است و جز آن قاچاق محسوب می‌شود. دیدیم که این سیاست چه رانت و تخلفاتی را ایجاد کرد و قوه قضائیه هم تعدادی را دستگیر و حتی اعدام کرد.
اینجا مشکل از قوه قضائیه یا ضعف قوانین نیست. بلکه قوه مجریه سیاستی را وضع کرده که فسادزاست. حالا هرچقدر هم قوه قضائیه مقتدرانه برخورد کند، نمی‌تواند مانع بروز فساد شود. چون این رانت چنان منابعی دارد که افراد را تشویق به تخلف می‌کند. شما هر چقدر افراد را اعدام کنید، تا زمانی که این رانت وجود دارد، هیچ برخورد قضایی مانع ترویج این فساد نمی‌شود. در نتیجه نمی‌توان گفت اینجا کدام قوه مقصر است. چون مقصر دانستن دیگری نه مساله را حل می‌کند و نه مشکل را روشن می‌کند. فساد در این ابعاد همه را درگیر می‌کند. پس دنبال مقصر نباشیم. در این ساختار هر کسی نقشی دارد و اگر نقشش را درست انجام ندهد یک جای کار مشکل ایجاد می‌شود.
اما در جامعه و میان مردم این تصور ایجاد شده که فساد بسیار گسترش یافته و این به اعتماد عمومی و سرمایه اجتماعی ضربه زده است. باید مبارزه با فساد از جایی آغاز شود.
جوامع سال‌هاست که راهکار کنترل تورم و بازار دوگانه ارز را یافته‌اند. در نتیجه 99 درصد کشورهای دنیا نه مشکل تورم دارند نه بازار دوگانه ارز. اما درباره فساد باید به یک نکته توجه کنیم و آن اینکه برای حل مشکل فساد یک راهکار مشخص و قطعی وجود ندارد. دلیلش هم این است که فساد یک مقوله گسترده است و با تک‌تک افراد و مساله قدرت سر و کار دارد. در نتیجه نمی‌توان آن را به کل از بین برد و نمی‌توان با یک حرکت و یک فرمول کل فساد را کاهش داد. این تصور را باید از ذهنمان بیرون کنیم. در مساله فساد تا حد زیادی باید عملگرا باشیم. به این معنا که بدانیم کجا را می‌توان اصلاح کرد و کجا را نه.
بگذارید یک قدم عقب‌تر برویم. در تئوری‌های مربوط به فساد در یک حالت شدید، دولت‌های راهزن وجود دارند مانند دولت موگابه در زیمبابوه. ذات این دولت فاسد بود. یعنی موگابه تمام قدرت و ثروت زیمبابوه را در اختیار گرفته و آن را در میان دوستان خود تقسیم کرده بود. از زمین گرفته تا معادن و صنایع و... در آن دولت راهزن و حالت شدید فساد، راه‌حلی برای مقابله و کاهش فساد وجود ندارد. تنها راهکار این است که کل دولت عوض شود. اما در مقابل دولت‌هایی وجود دارند که ذات آن با فساد درآمیخته نیست. بلکه مجموعه ساختارها و قوانینی در آن وجود دارد که فسادزاست. ما در ایران با این مساله مواجهیم. یعنی قوانین و مقرراتی وضع کرده‌ایم که می‌تواند فسادزا باشد. برای نمونه شما برای راه‌اندازی یک کسب‌وکار باید ده‌ها مجوز بگیرید و هر مجوز منشأ ایجاد فساد است. در چنین کشوری، با برخی از اقدامات می‌توان تا حدودی فساد را کاهش داد. مثلاً حذف مجوزها و تغییر برخی از قوانین.
این کاری است که بسیاری از کشورها حتی عربستان، امارات و قطر انجام داده‌اند. یعنی اگرچه از نظر شاخص‌های سیاسی و آزادی آتوکراتیک هستند اما ساختارهای بوروکراتیک خود را اصلاح کرده‌اند. در نتیجه شاخص‌های مربوط به فساد در آنها به شدت بهبود پیدا کرده است. تجربه این کشورها نشان می‌دهد شاید با یک رویکرد عملگرا نتوان کل فساد را کاهش داد اما منشأ بسیاری از فسادها از بین می‌رود.
یعنی نقطه شروع مبارزه با فساد داشتن رویکرد عملگراست؟
از نظر من نقطه شروع، تلاش برای شناخت ابعاد مختلف فساد در کشور است. برای این شناخت باید به اطلاعات مختلف قوه قضائیه دسترسی داشت. تز من درباره ساختارهای قوه قضائیه در آمریکا بود و با یکی از استادان درباره دیتای جرم و جنایت آمریکا کار کردم. تمام اطلاعات قضایی آمریکا -بدون انتشار اطلاعات شخصی افراد- هرساله در یک فایل منتشر می‌شود. این به محققان اجازه می‌دهد روی موضوعات مختلف کار کنند. مثلاً بررسی کنند چه چیزی جرائم را تشدید می‌کند، چه چیزی آن را کاهش می‌دهد، آیا تشدید مجازات در کاهش آن موثر است یا تغییر نوع مجازات. این سوالی نیست که بدون وجود اطلاعات بتوان جواب داد.
دو مساله درباره هر فسادی وجود دارد؛ یکی کشف فساد و دیگری مجازات آن است. فردی زمانی که می‌خواهد جرمی را مرتکب شود بررسی می‌کند که هزینه و منفعت آن تخلف چقدر است. از طرفی بررسی می‌کند که احتمال کشف و میزان مجازات در نظر گرفته‌شده برای آن جرم چه مقدار است. قوه قضائیه برای کاهش فساد باید روی این دو مساله کار کند. یعنی ببیند در چه مواردی احتمال کشف فساد، از وقوع آن جلوگیری می‌کند و در چه مواردی افزایش مجازات مانع بروز فساد می‌شود.
این سوالی نیست که پاسخ آن بدون اطلاعات ممکن باشد. این همانجایی است که محققان با کمک دیتاها و اطلاعات مختلف می‌توانند به قوه قضائیه کمک کنند. تا مثلاً من به عنوان یک محقق بگویم اگر درباره رشوه صحبت می‌کنیم، افزایش احتمال کشف از افزایش مجازات موثرتر است یا برعکس. این اتفاقی است که درباره جرم و جنایت جوانان در آمریکا افتاد. زمانی قوه قضائیه آمریکا تصور می‌کرد برای کاهش جرائم میان نوجوانان باید مجازات را بیشتر کند. اما مطالعه دیتاها نشان داد افزایش احتمال کشف جرم، بیش از مجازات در کاهش آن موثر است. از طرف دیگر ما نمی‌دانیم افزایش مجازات در کاهش فساد موثرتر است یا تغییر نوع مجازات. این هم مساله‌ای است که با کمک محققان باید درباره آن به نتیجه رسید. مثلاً بررسی کنند که اگر فردی رشوه گرفته زندان مانع تکرار این خطا می‌شود یا انفصال از خدمت یا کاهش حقوق!
این مواردی است که قوه قضائیه می‌تواند به تنهایی انجام دهد و در مرحله بعد ثابت کند که این موارد اعمال می‌شود.
نکته دیگر این است که اصولاً دو نوع خطا وجود دارد. در خطای نوع اول فردی را که خطا نکرده مجازات کنیم. در خطای نوع دوم فردی را که تخلف کرده مجازات نکنیم. تمرکز ما اصولاً بر خطای نوع دوم است. در حالی که خطای نوع اول هم بسیار مهم است و باید به حداقل برسد. چون این انگیزه را ایجاد می‌کند که آدم سالم، سالم بماند و خودش را از آدم ناسالم متمایز کند. قوه قضائیه باید بر این بعد داستان تمرکز کند که فقط مجرم‌ها را بگیرد.
شما نکته‌ای را درباره کاهش قوانین زائد و مجوزهای مخل کسب‌وکار در ایران عنوان کردید که می‌تواند به کاهش فساد منجر شود. این بحث از ابتدای دولت اول روحانی پیگیری شد و کمیته‌ای مسوول رسیدگی به آن شد. بی‌آنکه به نتیجه روشن و دقیقی برسد. می‌خواهم بگویم راهکار را می‌دانند اما اجرا نمی‌کنند.
من موافق نیستم که ما مشکل را می‌شناسیم. شاید مواردی را می‌دانیم اما دانستن یک مساله با بررسی ریشه‌های آن کاملاً متفاوت است. برای حذف قوانین زائد کارگروه تشکیل شد اما تشکیل این کارگروه آغاز راه است. کل آن که نیست. اطلاعات و دیتاهایی که این کارگروه به دست می‌آورد مدام باید در دسترس دانشگاهیان و گروه‌های تحقیقاتی باشد تا درباره آن مطالعه و تحقیق کنند. سال گذشته برخی از قوانین مالیاتی در آمریکا عوض شد. ده‌ها و صدها مقاله در یک سال گذشته چاپ شد که با تغییر این قوانین چه تغییراتی ایجاد شد، چه چیزهایی بهتر شده و چه چیزهایی بدتر شده است.
این داستان درباره این کارگروه اتفاق نیفتاد. من مصاحبه رئیس این کارگروه را خواندم. او گفته بود مخالفت‌ها از داخل دولت زیاد است. این از قبل هم واضح بود. اگر اراده بر تغییر و مبارزه با فساد است، رئیس‌جمهور یا معاون اول او بلافاصله پس از این گزارش باید دستور برکناری افرادی را که با این تغییرات مخالفت می‌کنند صادر کند. اگر صادر نمی‌کند، در کارشان جدی نیستند و شعار می‌دهند.
اما به نظر می‌رسد که ما با تشدید فساد بر افزایش بگیر و ببندها و برخوردهای ضربتی تمرکز کرده‌ایم.
این باید برای قوه قضائیه روشن باشد که در ساختار کنونی بخشی از این فساد اجتناب‌ناپذیر است. به عنوان مثال توزیع برخی از رانت‌ها شکل قانونی به خود گرفته. مثلاً ما خانه، زمین، وام کم‌بهره و برخی از مجوزها را در اختیار کارمندان دولت یا عده‌ای خاص می‌گذاریم که دیگران به آن دسترسی ندارند. خب این نوعی رانت است. حذف این موارد بر عهده قوه قضائیه نیست. بلکه باید در کل مجموعه تصمیم‌گیری و حاکمیت انجام شود. مانند داستان ارز 4200تومانی یا فروش نفت توسط بابک زنجانی. اگر صادقانه نگاه کنیم، در این موارد کاری از دست قوه قضائیه برنمی‌آید چون مجوز رانت در جای دیگری صادر شده است. قوه قضائیه حتی اگر با متخلفان برخورد هم کند، تا زمانی که ساختارهای فسادزا و توزیع‌کننده رانت وجود داشته باشد، هیچ برخوردی منتج به نتیجه نمی‌شود. چون فرآیندها از مبدأ مشکل دارند و بخشی از این رانت‌ها با مجوز قانون انجام می‌شود. این تصمیمات باید در جای دیگری گرفته شود.
زمانی که مساله اصلاحات اقتصادی عنوان می‌شود، همه آغاز اصلاحات را به مبارزه با فساد گره می‌زنند. الان هم تغییراتی در سطوح عالی قوه قضائیه رخ داده است. آیا وجود قوه قضائیه عاری از فساد می‌تواند به سرمنشأ اصلاحات اقتصادی تبدیل شود؟
هیچ شاهدی نداریم که نشان دهد ربط آماری مشخصی میان فساد اقتصادی و رشد اقتصادی وجود دارد. در عین حال می‌دانیم که اگر ساختار تصمیم‌گیری دولت بد باشد یا دولت راهزن باشد یا مردم فکر کنند که خیلی بد است، خیلی از کارها انجام نمی‌شود. در مقابل اگر ساختار خوب باشد یا مردم فکر کنند خیلی خوب است خیلی از کارها بهتر انجام می‌شود. اما در این میان دولت‌های میانه‌ای هم وجود دارند که نه خیلی فشل‌اند و نه خیلی توسعه‌یافته، مانند دولت ما. در این حالت باید توجه کنیم که رابطه اصلاح اقتصادی و فساد یک رابطه یک‌طرفه نیست. بلکه دوطرفه است. یعنی شما نمی‌توانید بگویید من همه اصلاحات را به بعد از کاهش فساد منوط می‌کنم. رابطه دوطرفه است و کاهش فساد و اصلاحات باید همزمان انجام شود آن هم در کل حاکمیت و همه قوا. اما اگر مشخصاً بخواهم روی قوه قضائیه تمرکز کنم، این قوه باید عملگراتر از گذشته باشد. وقتی قوانین مجلس و سیاست‌های دولت، فسادزاست، قوه قضائیه باید صراحتاً اعلام کند مبارزه با فساد از دست من خارج است و از دو قوه دیگر بخواهد که تصمیمات خود را عوض کنند. کل حاکمیت باید دست به کار شود و ساختارهای رانت‌زا را از بین ببرد. بدون این از پارادایم فاسد به پارادایم تمیزتر نمی‌توان رسید. اما باز هم معتقدم که هر قوه در انتظار دیگری نماند. مواردی از فساد در قوه قضائیه گزارش شده است. قوه قضائیه می‌تواند فساد درون خود را کاهش دهد. چند سال قبل گزارشی منتشر شد که عده‌ای در مقابل دادگاه‌ها در ازای دریافت مبلغی، شهادت دروغ می‌دهند. اگر چنین چیزی وجود داشته باشد، فاجعه است. قوه قضائیه باید روی اینها کار کند چون موارد دیگر از دستش خارج است.
من به عنوان یک فرد دانشگاهی معتقدم چیزی که می‌تواند بهبود را تسریع کند مساله شناسایی مشکلات است. درباره قوه قضائیه چنین اطلاعاتی وجود ندارد. من امیدوارم قوه قضائیه این مساله را جدی بگیرد که اطلاعات استانداردی را منتشر کند تا نقص‌ها آشکار شود و بقیه بتوانند مطالعاتی انجام دهند و توصیه‌ها و نظرات کارشناسی بدهند.
