ضرورت توافق بر منافع بلندمدت
آیا برای اصلاحات اقتصادی دیر شده است؟
چالش‌ها و مسائل امروز اقتصاد ایران موضوع جدیدی نیست و ریشه در ده‌ها سال وابستگی بودجه به نفت، فزونی هزینه‌ها بر درآمدها، عدم شفافیت مالی، کیفیت حکمرانی، انحصارات، درونگرایی اقتصاد، بی‌انضباطی مالی، عدم استقلال بانک مرکزی و نظایر آن دارد.
چالش‌ها و مسائل امروز اقتصاد ایران موضوع جدیدی نیست و ریشه در ده‌ها سال وابستگی بودجه به نفت، فزونی هزینه‌ها بر درآمدها، عدم شفافیت مالی، کیفیت حکمرانی، انحصارات، درونگرایی اقتصاد، بی‌انضباطی مالی، عدم استقلال بانک مرکزی و نظایر آن دارد. شاید اغراق نباشد که ادعا کنیم صورت مساله بسیاری از چالش‌های اساسی اقتصاد ایران از ابتدای دهه 50 تاکنون ثابت بوده و تغییری نکرده است. تنها در برخی دوره‌ها مانند دولت‌های نهم و دهم، مشکلات و چالش‌های جدید به چالش‌های موجود اضافه شده است. اما آنچه باعث شده است که امروز اقتصاد کشور در وضعیتی خاص قرار بگیرد، همزمانی و پیچیدگی چالش‌ها و تقارن آن با تشدید تحریم‌های بین‌المللی است.
همزمانی و پیچیدگی چالش‌های امروز اقتصاد کشور، ناشی از رویکردها و سیاست‌های دولت‌های نهم و دهم و تعلل دولت فعلی در اصلاح آن سیاست‌ها و بی‌توجهی به فرصت‌ها بوده است. تاخیر دولت در اصلاح سیاست‌های اقتصادی، موجب شد که زمان مناسب برای برخی اصلاحات اقتصادی از دست برود و به تدریج بر ابعاد مشکلات و چالش‌ها افزوده شود. دولت فعلی با ادامه سیاست‌های اقتصادی دولت‌های نهم و دهم و تعلل در تغییر مسیر اقتصاد، سرمایه اجتماعی بعد از انتخابات سال 1392 و فرصت فراهم‌شده در فضای پس از برجام را از دست داد.
در شرایط فعلی کشور آماده اصلاحات گسترده اقتصادی نیست؛ ولی از سوی دیگر هرگونه تاخیر در اصلاح سیاست‌های اقتصادی می‌تواند عواقب بسیار مخرب و حتی غیرقابل پیش‌بینی به دنبال داشته باشد. با توجه به رویدادهای دی‌ماه گذشته و برخی مسائل اخیر، اصلاحات گسترده و پرشتاب نه‌تنها ممکن است با بی‌اقبالی و بی‌اعتمادی مردم مواجه شود، حتی ممکن است اعتصابات و اعتراضاتی را به دنبال داشته باشد.
نباید فراموش کرد که سال‌ها سرکوب قیمت انرژی، نه‌تنها موجب اتلاف منابع عمومی شد و فرصت افزایش بهره‌وری انرژی را از کشور گرفت، بلکه موجب شد الگوی مصرف شهروندان و بنگاه‌ها بر اساس انرژی ارزان شکل بگیرد. در این شرایط هرگونه اقدام دولت برای اصلاح بازار انرژی و افزایش قیمت برق، گاز، بنزین و گازوئیل با اعتراضات گسترده مردم و بنگاه‌ها مواجه خواهد شد. همین است که دولت ترجیح می‌دهد کماکان بخش عمده منابع عمومی را صرف یارانه انرژی کند تا با اعتراضات مردم مواجه نشود. در زمینه پرداخت یارانه نقدی نیز، دولت می‌توانست در ابتدای کار با تشریح عواقب و هزینه‌های سیاست نادرستی که دولت قبل پایه‌گذار آن بود، آن را با سیاست‌های کارآمد و موثری جایگزین کند ولی با تداوم پرداخت یارانه نقدی، الگوی درآمدی خانوار را متکی به این پرداخت‌ها کرد. در این شرایط تغییر این سیاست و تطبیق الگوی درآمدی دهک‌های پایین با شرایط جدید بسیار دشوار است. در مورد سیاست‌هایی مانند خرید تضمینی، توزیع تسهیلات ارزان، استخدام‌های دولتی، افزایش سالانه دستمزدهای دولتی و نظایر آن نیز دولت همان رویه‌های نادرست و ناکارآمد قبل را ادامه داده است. در این شرایط دولت حاضر به برانگیختن نارضایتی مردم و پرداخت هزینه‌های سیاسی اصلاحات اقتصادی نیست و ترجیح داده است روال قبل را ادامه دهد. فقدان همگرایی کافی در ساختار تصمیم‌گیری کشور و بی‌اعتمادی مردم به سیاست‌های اقتصادی جدید و سوءاستفاده مخالفان و رقبای دولت از مشکلات اقتصادی مردم، بر دشواری کار دولت افزوده است.
روشن است وقتی که سرمایه اجتماعی دولت کاهش یافته است و تحریم‌های بین‌المللی کشور را تهدید می‌کند و مخالفان سیاسی حاضر به همراهی با دولت در جهت منافع ملی نیستند، زمان برای اصلاحات اقتصادی مناسب نیست ولی از سوی دیگر باید پذیرفت که تاخیر در اصلاحات اقتصادی می‌تواند دامنه مشکلات را فراتر از تصور افزایش دهد و عواقبی بسیار پرهزینه‌تر و مخرب‌تر به دنبال داشته باشد.
باید توجه داشت که چالش‌های موجود با بازگشت تحریم‌ها تشدید خواهد شد. در چنین شرایطی احتمال افزایش نارضایتی‌ها وجود دارد و دولت بیش از قبل، از ورود به اصلاحات اقتصادی اجتناب خواهد کرد. به میزانی که نارضایتی‌ها افزایش یابد دولت سعی در توزیع بیشتر منابع برای فروکش کردن نارضایتی‌ها خواهد کرد. پرداخت یارانه نقدی و یارانه انرژی ادامه خواهد یافت، افزایش حقوق کارکنان دولت همانند سابق خواهد بود، توزیع منابع تشدید خواهد شد و در نتیجه روند کسری بودجه به سرعت افزایش خواهد یافت. کسری بودجه فزاینده منجر به افزایش بدهی‌های دولت خواهد شد و نهایتاً در یک مقطعی تمامی این ناترازی‌ها به منابع بانک مرکزی منتقل خواهد شد که نتیجه آن، رشد شدید پایه پولی و نقدینگی است. در مورد مشکلات نظام بانکی نیز این احتمال وجود دارد که همانند سال گذشته که بخشی از هزینه مشکلات ساختاری نظام بانکی و موسسات غیرمجاز از محل منابع بانک مرکزی پرداخت شد، در آینده نیز با افزایش مشکلات ساختاری بانک‌ها روند اضافه برداشت بانک‌ها افزایش یابد و با تبدیل اضافه برداشت‌ها به تسهیلات و خطوط اعتباری، بر شتاب رشد پایه پولی افزوده شود.
نتیجه قهری و اجتناب‌ناپذیر تداوم سیاست‌های اقتصادی فعلی، جهش شدید نرخ تورم و حتی احتمال شکل‌گیری ابرتورم در اقتصاد ایران است. هرچند شرایط اقتصاد ایران با ونزوئلا قابل مقایسه نیست ولی نباید از تجربه ونزوئلا غافل شد. ونزوئلا کشوری است که بیشترین ذخایر اثبات‌شده نفت خام جهان را داراست اما، در اثر سیاست‌های نادرست اقتصادی دچار رکود شدید، ابرتورم‌های بی‌سابقه و فقر مفرط شده است.
شرایط خاص اقتصاد
اقتصاد کشور دچار دور و تسلسل شده است و بدین جهت شرایط اقتصاد را می‌توان یک شرایط خاص تلقی کرد. در مواردی، برخی چالش‌ها ریشه در حل مسائلی دارد که خود منوط به حل مساله اول است. در مورد برخی چالش‌ها نیز، ریشه مساله، معلول یک ریشه و علت دیگر است و آن علت نیز ریشه در چالش‌های دیگر دارد و الی آخر. ذکر چند مثال به روشن شدن موضوع کمک می‌کند.
مثال اول؛ اقتصاد ایران دچار عارضه رشد پایین است. افزایش رشد اقتصادی مشروط به افزایش سرمایه‌گذاری است. افزایش سرمایه‌گذاری نیز منوط به افزایش پس‌انداز ملی و افزایش پرداخت‌های عمرانی است که هر دو مشروط به افزایش درآمد ملی است. افزایش درآمد ملی نیز با رشد اقتصادی حاصل می‌شود. چنین دوری در اقتصاد، تله فقر نامیده می‌شود. پدیده‌هایی مانند حکمرانی ضعیف و بوروکراسی ناکارآمد نیز به نوعی دیگر چرخه‌ای از تله فقر را در اقتصاد ایران به وجود آورده‌اند.
مثال دوم؛ تسلسل چالش‌ها مانع از ریشه‌یابی و حل مسائل شده است که نمونه‌ای از آن در مساله رکود سرمایه‌گذاری و رشد پایین قابل مشاهده است. می‌دانیم که سرمایه‌گذاری و رشد اقتصادی مشروط به ثبات قیمت‌ها و کاهش تورم است. کاهش تورم نیز مشروط به اصلاح ساختار بودجه و اصلاح نظام بانکی است. اصلاح ساختار بودجه و اصلاح نظام بانکی نیز هر کدام منوط به سلسله‌ای طولانی از اصلاحات ساختاری و تغییر سیاست‌های اقتصادی است که هریک از آنها نیز نیازمند تغییرات و اصلاحات دیگری است. این دور و تسلسل‌ها موجب پایداری چالش‌ها و گسترش تدریجی دامنه و ابعاد چالش‌ها شده است.
در میانه انبوهی از مشکلات، بازگشت تحریم‌ها نیز مزید بر مشکلات شده است. تاکنون دولت با توزیع درآمدهای نفتی در قالب پرداخت نقدی، یارانه انرژی، خرید تضمینی، استخدام‌های دولتی و امثال آن، مانع از بروز نشانه‌های ناکارایی اقتصاد شده بود. با تشدید تحریم‌ها و کاهش درآمدهای نفتی، ناکارایی‌ها به سرعت آشکار شده و نارضایتی‌ها بیشتر خواهد شد. در چنین شرایطی اگر دولت بخواهد هزینه ناکارایی اقتصاد را با منابع بانک مرکزی جبران کند، ناگزیر باید تبعاتی مانند شکل‌گیری ابرتورم را بپذیرد؛ مانند آنچه در ونزوئلا در حال وقوع است.
انعکاس چالش‌ها و مسائل اقتصاد کشور را از طریق برخی نماگرها و شاخص‌ها می‌توان مشاهده کرد. آمار رشد اقتصادی سال 96 که از سوی بانک مرکزی اعلام شده است، نشان می‌دهد رشد سه‌ماهه سوم سال به یک درصد کاهش یافته است. رشد اقتصادی بالا در سال 1395، دولت را دچار توهم احیای اقتصاد و بازگشت به روند بلندمدت کرد. در همان سال طی چندین مقاله مستدل، ناپایداری رشد اقتصادی و بازگشت رشد اقتصادی به سطحی پایین‌تر از روند بلندمدت هشدار داده شده بود. پیش‌بینی می‌شود که رشد اقتصادی سه‌ماهه چهارم سال 96 و رشد سال 97 نیز در سطح پایینی خواهد بود. البته ممکن است دولت رشد پایین سال 97 را نتیجه بازگشت تحریم‌ها معرفی کند ولی کاملاً قابل اثبات است که حتی بدون بازگشت تحریم‌ها نیز امکان دستیابی به رشد اقتصادی بالا برای سال 97 متصور نبود. بر اساس برآوردها، رشد اقتصادی سال 97 بدون در نظر گرفتن اثر بازگشت تحریم‌ها در حدود 6 /1 درصد و با بازگشت تحریم‌ها 1 /1 درصد پیش‌بینی می‌شود. نرخ رشد تشکیل سرمایه ثابت همچنان پایین است و این نرخ رشد پایین منجر به کاهش مستمر نرخ رشد موجودی سرمایه خالص شده است.
در مورد شاخص قیمت‌ها نیز رشد شتابان شاخص قیمت تولیدکننده در ماه‌های اخیر، احتمال افزایش معنا‌دار نرخ تورم در سال جاری را هشدار می‌دهد. رشد شاخص قیمت تولیدکننده در اردیبهشت‌ماه نسبت به ماه مشابه سال قبل 8 /14 درصد بود که نسبت به رقم میانگین 5 /10 درصد سال گذشته رشد معنا‌داری دارد.
کاهش مجدد رشد اقتصادی، بازگشت تورم به سطوح دورقمی، سطوح پایین تشکیل سرمایه، روند فزاینده کسری بودجه، بدهی‌های انباشته دولت و مشکلات بسیار پیچیده نظام بانکی، همگی شواهدی از شرایط خاص اقتصاد و دلیلی بر ضرورت تغییرات در ساختار تصمیم‌گیری و سیاستگذاری اقتصادی است.
ضرورت تغییرات در ساختار تصمیم‌گیری
ابعاد چالش‌ها و پیچیدگی مشکلات به گونه‌ای است که لازم است در نظام تصمیم‌گیری کشور تغییراتی رخ دهد. نظام تصمیم‌گیری و سیاستگذاری اقتصادی در کشور در شرایط فعلی به علل مختلف آمادگی لازم برای فائق آمدن بر چالش‌ها را ندارد.
از یک طرف در درون دولت و بین مدیران ارشد اقتصادی هنوز اجماعی بر ریشه‌یابی چالش‌ها و سیاستگذاری برای حل چالش‌ها شکل نگرفته است و حتی در عمل برخی تصمیماتی که در دولت اتخاذ می‌شود خنثی‌کننده و متناقض با یکدیگر است. اکثر پیشنهادهایی که از دستگاه‌های اجرایی برای تصویب به هیات دولت ارسال می‌شود و اغلب آیین‌نامه‌های اجرایی موضوع قوانین بودجه یا سایر تکالیف قانونی که از طریق دستگاه‌ها تهیه می‌شود، عموماً فاقد آسیب‌شناسی دقیق مساله و فاقد بسته‌های سیاستی مشخص برای حل چالش‌ها و مسائل ریشه‌ای است. اغلب پیشنهادهای دستگاه‌ها و آیین‌نامه‌های اجرایی صرفاً با رویکرد رفع تکلیف و مبتنی بر تحمیل بار مالی جدید بر نظام بانکی یا منابع بودجه‌ای یا صندوق توسعه ملی تهیه می‌شود. هنوز برخی از مدیران ارشد اقتصادی به ابعاد و عمق مشکلات و چالش‌ها واقف نیستند و ایده‌ای هم برای حل مشکلات ندارند. واضح است که با این شیوه حل مساله و با بی‌توجهی به تجربه‌های گذشته کشور و نادیده گرفتن تجربه‌های باارزش سایر کشورها نمی‌توان تحولی در اقتصاد کشور ایجاد کرد.
از طرف دیگر حتی در صورت شکل‌گیری اجماع در دولت، ممکن است همسویی و همراهی لازم بین دیدگاه‌ها و سیاست‌های دولت و سایر ارکان تصمیم‌گیری از جمله مجلس و نهادهای نظارتی شکل نگیرد.
فضای رسانه‌ای مناسبی هم برای همراهی با اصلاحات اقتصادی وجود ندارد. اغلب رسانه‌های منتقد دولت یا رسانه‌های وابسته به جریانات سیاسی کشور، تمامی سیاست‌ها و اقدامات دولت را، فارغ از درست یا غلط بودن، آماج انتقادات خود قرار داده‌اند. این مساله نیز بر کیفیت سیاستگذاری‌های دولت اثر گذاشته است و دولت را بیش از حد به سمت محافظه‌کاری و اجتناب از تغییرات اساسی در سیاست‌ها سوق داده است.
علاوه بر سه مورد مذکور، موفقیت اصلاحات اقتصادی و هرگونه تغییر در سیاست‌های اقتصادی مستلزم اقناع مردم و اعتماد و همراهی شهروندان با سیاست‌های اقتصادی است. تصمیم‌ها و سیاست‌های اقتصادی دولت در سالیان گذشته به گونه‌ای بوده است که باعث شده اعتماد عمومی به اصلاحات اقتصادی کاهش یابد و این مساله مانعی برای پیشبرد تغییرات و اصلاحات اقتصادی در کشور است.
به نظر می‌رسد در چنین فضایی ساختار تصمیم‌گیری اقتصادی در کشور، آمادگی کافی برای عبور از چالش‌ها و مشکلات را ندارد و لازم است تغییراتی در ساختار تصمیم‌گیری رخ دهد. تغییرات مورد نیاز در ساختار تصمیم‌گیری اقتصادی کشور، باید بر سه مولفه اساسی استوار باشد:
1- شناخت صحیح مساله،
2- کارایی در اجرا و
3- اجماع سیاسی.
ضرورت اجماع
خروج از شرایط فعلی و بازگرداندن اقتصاد به مسیر عادی و غلبه بر چالش‌های اقتصادی در شرایط تحریم، اگرچه دشوار، ولی کاملاً امکان‌پذیر است. مهم‌ترین گام در این زمینه، شکل‌گیری اجماع و همسویی بین تمامی ارکان موثر در تصمیم‌گیری و جلب اعتماد و همراهی شهروندان است. این مساله به قدری حیاتی و ضروری است که بدون فراهم شدن آن، خروج از شرایط فعلی غیرممکن می‌‌نماید.
غلبه بر چالش‌های بزرگ اقتصاد به ویژه اصلاحات اساسی در نظام بانکی، دیپلماسی اقتصادی، رفع انحصارات، محدود کردن بخش عمومی در اقتصاد، مبارزه با فساد، الزام به شفافیت مالی و نظایر آن، فراتر از توان و اختیارات دولت و مستلزم اجماع و همراهی بین همه ارکان حاکمیت است.
نظام حکمرانی در کشور، در برخی موارد که در تشخیص ضرورت یک امر اجماعی بین ارکان تصمیم‌گیری وجود داشته، با حداکثر کارایی اهداف خود را محقق کرده است. یکی از علل عدم توفیق در اصلاحات اقتصادی آن است که هنوز بین همه ارکان موثر در تصمیم‌گیری، اجماعی بر برخی تصمیمات و اصلاحات شکل نگرفته است.
مجاب کردن همه ذی‌نفعان موثر نسبت به اجماع بر منافع مشترک بسیار دشوار است. شرایط موجود اگرچه بسیاری را ناراضی و نگران از آینده کرده است، ولی ذی‌نفعانی هم دارد. طی چندین دهه گذشته کسانی که در ادوار مختلف از جهش نرخ ارز بهره برده‌اند، کسانی که از سود ناشی از نگهداری دارایی‌ها بیش از ارزش افزوده ناشی از تولید منتفع شده‌اند، کسانی که امکان دسترسی به تسهیلات کلان بانکی بدون نگرانی از بازپرداخت آن داشته‌اند، کسانی که از عدم شفافیت در قراردادهای دولتی بهره‌مند شده‌اند و حتی توده مردمی که با سپرده‌گذاری در موسسات غیرمجاز و بانک‌های مشکل‌دار بیش از درآمد حاصل از تلاش خود عایدی داشته‌اند، تمایلی به اصلاحات اقتصادی ندارند.
اگر بپذیریم که ادامه شرایط موجود، برای کل کشور و حاکمیت و مردم بسیار پرهزینه خواهد بود و حتی ممکن است عواقب غیرقابل پیش‌بینی داشته باشد، می‌توان همه طرف‌های ذی‌نفع را به گفت‌وگو و توافق بر سر منافع بلندمدت کشور مجاب کرد. اگر تغییرات و اصلاحات اقتصادی حول محوری شکل بگیرد که منافع حاصل از اصلاح سیاست‌ها، عواید بیشتر و پایدارتری را نصیب اکثریت ذی‌نفعان کند، می‌توان تضمینی برای اصلاحات اقتصادی فراهم کرد. همچنین اگر بازندگان اصلاحات اقتصادی و گروه‌های ذی‌نفعی که با اصلاحات اقتصادی منافعی را از دست می‌دهند، اطمینان یابند که با حل چالش‌های اقتصادی و توسعه کشور، در بلندمدت منافع بیشتر و پایدارتری عاید آنان خواهد شد، می‌توان امیدوار بود که اجماعی همگانی برای اصلاحات اقتصادی شکل بگیرد.
سخن آخر آنکه، اگر بسیاری از مسائل اقتصاد ایران در زمان مناسب و با شیوه‌ها و ابزارهای متعارف حل شده بود، امروز اقتصاد کشور دچار تعدد چالش‌ها و همزمانی آن با تحریم‌ها نمی‌شد. ورود به اصلاحات اقتصادی در این شرایط اگرچه ریسک بالایی دارد، ولی به تعویق انداختن اصلاحات اقتصادی می‌تواند در آینده بسیار پرهزینه‌تر باشد. برای خروج اقتصاد کشور از شرایط پیچیده فعلی، گام‌های اساسی و استواری باید برداشت که مهم‌ترین آن، تغییر ساختار تصمیم‌گیری اقتصادی در بالاترین سطوح و حول یک اجماع ملی است. با شکل‌گیری یک اجماع ملی برای غلبه بر چالش‌های اقتصادی، می‌توان نسبت به عبور از شرایط دشوار فعلی امیدوار بود.
