اصلاح حکمرانی اقتصادی در ساختار سیاسی ایران

در شرایطی که گروه‌های مختلف سیاسی و اجتماعی هر یک به گونه‌ای نگرانی خود را از وضعیت جاری و آینده اقتصادی کشور ابراز کرده و اصلاح امور را از دولت مطالبه دارند، باید به درستی اولاً سهم سیاست و اقتصاد، ثانیاً سهم دولت و غیردولت و ثالثاً سهم داخل و خارج در ایجاد مشکلات بررسی شود. 

در پاسخ به مطالبه‌گری مردم هیچ رکنی از ارکان حاکمیت نباید خود را در حاشیه امن ببیند. همه ارکان به نوبه خود در انباشت مشکلات اقتصادی کشور سهیم بوده‌اند. بدین‌جهت اعتراضات عمومی نباید همه به سوی دولت نشانه رود. اگرچه دولت نیز با شفافیت باید پاسخگوی مسائل حوزه تصمیم خود باشد و علل ناتوانی و عدم توفیق در اجرای اصلاحات اقتصادی را با مردم در میان بگذارد و بر الزامات و پیش‌نیازهای پیشرفت اقتصادی کشور پافشاری کند.

از یک‌سو، رشد اقتصادی پایین و آسیب‌پذیر ایران، به‌رغم ظرفیت‌های سرمایه‌ای بی‌بدیل کشور، برآیند شیوه حکمرانی با رویکرد سلطه سیاست بر اقتصاد است و آرمان‌گرایی سیاسی در عمل مانع حل مسائل اقتصادی با رویکردهای علمی شده است. از سوی دیگر اگرچه دولت تنها مدیر مخیر اقتصادی نیست با این حال در حوزه تصمیمات اقتصادی، کارنامه درخشانی در حل مشکلات جاری و مشکلات به ارث‌برده از دولت‌های نهم و دهم ندارد. همچنین سهم تحریم‌های خارجی نیز بر عملکرد اقتصادی کشور تعیین‌کننده بوده و بی‌اعتنایی به آن منصفانه نیست. افرادی که از برگشت تحریم‌ها و شکست برجام خوشحالی می‌کنند درک صحیحی از داده‌های اقتصادی چرخه رکود ایران از سال 91 به بعد، و آثار آن به ویژه بر تولید و اشتغال و تورم و فقر و ورشکستگی بنگاه‌ها ندارند. تحریم‌های مالی و تجاری و نفتی سال‌های 91 تا 94 آنچنان بود که آثار رکودی آن تا سال‌های آتی همچنان در پیکره اقتصادی ایران باقی خواهد بود. متاسفانه در رویکرد تحریم‌پذیری، سیاست‌های اقتصاد مقاومتی نیز، بدون بررسی الزامات تحقق آن، فقط به یک شعار در راستای ضد تعامل با دنیای خارج تبدیل شد. 

در حالی که مهم‌ترین الزام رویکرد درون‌زایی و برون‌گرایی در پیشرفت اقتصادی، به عنوان دو مولفه مهم اقتصاد مقاومتی، الزام تعامل با عرصه اقتصاد بین‌الملل است. حتی شعار حمایت از کالای داخلی نیز بدون تعامل با اقتصاد جهانی در راستای ارتقای رقابت‌پذیری تولید ملی، نتیجه نداشته و فقط در حد یک شعار سیاسی باقی خواهد ماند.

در شرایط امروزین کشور تبیین این نکته مهم است که اگر تمامی تقصیرات فقط به دولت نشانه رود، در این صورت راه‌حل اساسی مشکلات فقط تغییر دولت خواهد بود. حال سوال این است که در میان گروه‌ها و احزاب سیاسی که همگی قبلاً امتحان خود را پس داده‌اند و در حل مشکلات، کارنامه قابل قبولی نگرفته‌اند، کدام یک از آنها شایستگی و ادعای حل مشکلات اقتصادی کشور را می‌تواند داشته باشد. کجاست آن برنامه اقتصادی در سایه که به محض تغییر دولت، بتواند راهگشای پیشرفت کشور شود؟ در حالی‌که اگر مشکل را در نظام حکمرانی اقتصادی کشور بدانیم جواب مساله به‌جای تغییر دولت به اصلاح حکمرانی برمی‌گردد و فراتر از هیاهوهای احزاب و نمایندگان گروه‌ها در لایه‌های پایین، بر نقش نخبگان جامعه در تصمیم‌سازی مسائل اقتصادی در سطوح بالای ساختار سیاسی کشور تاکید می‌شود. واقعیت آن است که به دلایلی که در این نوشتار خواهد آمد، در فضای پرتشتت سیاسی موجود، هیچ برنامه به ظاهر موفق نیز توفیق اجرای موثر پیدا نمی‌کند. و از میان چنددستگی‌های غیرمعتقد به اصول و مبانی مشترک، هیچ نقشه راهی برای پیشرفت کشور حاصل نخواهد شد.

مطالعات تجربی نشان می‌دهد تداوم سیاست‌های موجود، اقتصاد کشور را در تله رشد پایین گرفتار خواهد کرد. انتقال مسیر تولید بلندمدت به سمت پایین، که نتیجه تداوم ناکارایی اقتصادی است، نشان از کاهش تدریجی ظرفیت‌های موثر انسانی، فیزیکی، مالی و طبیعی کشور دارد. کاش آثار وضعیت نابسامان متغیرهای اقتصادی چون رشد پایین، بیکاری و تورم بالا فقط در حوزه اقتصاد باقی می‌ماند ولی یافته‌ها حکایت از تعامل دوسویه وضعیت بد اقتصادی با رشد آسیب‌های اجتماعی چون طلاق، جرم و اعتیاد دارد. رشد اقتصادی بالا، پایدار و اشتغال‌زا شرط لازم کاهش آسیب‌های اجتماعی است. پیشرفت و توانمندسازی اقتصاد از یک‌سو در حفظ سرمایه‌های انسانی و اجتماعی کشور سهیم است و از سوی دیگر به عنوان مهم‌ترین منبع قدرت سیاسی می‌تواند در دنیای کنونی نقش ایفا کرده و برای مردم رفاه ایجاد کند. در حالی که بی‌توجهی به اقتصاد و قرار دادن آن در سایه‌سار سیاست، هم سیاست را تضعیف و آسیب‌پذیر می‌کند و هم سرمایه‌های انسانی و اجتماعی کشور را مستهلک ساخته و در نهایت امنیت ملی را به خطر می‌اندازد.

اجرای اصلاحات اقتصادی اصول و قواعد علمی مورد نیاز خود را در مدیریت اقتصادی می‌طلبد. به منظور اتخاذ برنامه‌های سرنوشت‌ساز اقتصادی و قرار دادن ایران در ریل توسعه و پیشرفت، نظام حکمرانی اقتصادی کشور باید برای یک مرحله گذار و بر اساس یک رویکرد یکپارچه طراحی شود تا بتواند با تکیه بر مشورت از نخبگان، تصمیمات موثر اقتصادی را اتخاذ و با قدرت بر اجرای آن نظارت کند.

1- مروری بر یافته‌های اقتصاد رشد مدرن

مطالعه اقتصاد رشد به طور عمده به تبیین علل اختلاف زیاد بین درآمد سرانه کشورها، اختلاف بین نرخ رشد اقتصادی کشورها و اختلاف بین سطح استاندارد زندگی طی ادوار گذشته می‌پردازد. نتیجه‌گیری کلیدی مدل سولو آن است که اگر سهم سرمایه فیزیکی در درآمد، یک معیار منطقی برای اهمیت سرمایه در تولید باشد، اختلاف در سرمایه فقط میزان اندکی از اختلاف بین درآمد کشورها را توضیح می‌دهد. به‌رغم رفع برخی از نقصان‌های مدل سولو و منظور کردن پایه‌های خرد رفتار خانوارها و بنگاه‌ها در مدل‌های رمزی-کاس-کوپمنز و دایموند، سوالات اساسی رشد پاسخ داده نمی‌شوند. 

در ادامه توسعه مدل‌های رشد، عامل تکنولوژی در چارچوب مدل‌های رشد درون‌زا به‌عنوان مهم‌ترین عامل توضیح‌دهنده اختلاف درآمد بین کشورها مورد بررسی قرار گرفت. پیامد عمده مدل‌های مذکور برای توضیح تفاوت درآمد بین کشورها بر مبنای تفاوت در انباشت دانش، با مشکل اساسی غیررقابتی بودن دانش مواجه است. بدین معنا که استفاده از دانش توسط یک تولیدکننده، مانع استفاده آن از سوی دیگران نمی‌شود. بنابراین دلیل قانع‌کننده‌ای وجود ندارد که تولیدکنندگان در کشورهای فقیر نتوانند مشابه تولیدکنندگان در کشورهای ثروتمند، از این دانش استفاده کنند. 

اگر دانش مورد نظر به طور عمومی در دسترس باشد، کشورهای فقیر می‌توانند با داشتن نیروی کار و مدیران مناسب ثروتمند شوند. یا اگر دانش مورد نظر بیانگر دانش اختصاصی باشد که از طریق R&D خصوصی ایجاد شده است، کشورهای فقیر می‌توانند از طریق اجرای یک برنامه معتبر برای صیانت از حقوق مالکیت بنگاه‌های خارجی، پیشرفت کرده و تولید نهایی نیروی کار و دستمزدها را سریعاً به سطح کشورهای توسعه‌یافته افزایش دهند. 

بنابراین نسبت دادن تفاوت درآمد بین کشورها به تفاوت در دانش، مشکل را حل نمی‌کند. به عبارت دیگر باور آن مشکل است که دلیل آنکه برخی کشورها فقیر هستند فقط به خاطر عدم دسترسی آنها به فناوری‌هایی باشد که در طول یک قرن گذشته رخ داده است. 

ایراد دیگر آن است که مشکلی که کشورها با آن مواجه هستند، فقدان دسترسی به فناوری پیشرفته نیست، بلکه فقدان توانایی در استفاده از فناوری است. این نکته دلالت بر آن دارد که منشأ اصلی تفاوت در استانداردهای زندگی، تفاوت در سطح دانش یا فناوری نیست، بلکه تفاوت در آن دسته از عواملی است که به کشورهای ثروتمند امکان می‌دهد مزایای فناوری را بهتر مورد استفاده قرار دهند که در این رابطه نقش سرمایه انسانی مطرح شد.

مبانی تجربی مدل‌های رشد حتی با افزودن سرمایه انسانی، به عنوان یک عامل توضیح‌دهنده دیگر به غیر از سرمایه فیزیکی، نمی‌تواند کاملاً اختلاف درآمد بین کشورها را توضیح دهد زیرا ضعف این مدل‌ها آن بود که فقط عوامل تعیین‌کننده تولید (چون سرمایه فیزیکی و سرمایه انسانی) را در نظر گرفته و عوامل موثری چون زیرساخت‌های اجتماعی (مانند نهادها و سیاست‌هایی که تخصیص عوامل بین فعالیت‌های مختلف را تعیین می‌کنند، که به نوبه خود تولید کل و بازتوزیع آن و همچنین تولید به ازای یک مقدار سرمایه معین را تحت تاثیر قرار می‌دهند)، را شامل نمی‌شود. به این دلیل شاخه دیگری از مدل‌ها در پاسخ به سوالات اقتصاد رشد، موضوع را از دید عمیق‌تری نگاه کرده و در میان سایر عوامل، عواملی چون نهادهای سیاسی، جغرافیا، فرهنگ و مذهب را مورد بررسی قرار دادند که در ادامه به‌طور خلاصه به‌آن پرداخته می‌شود.

در کشورهای مختلف دلایل دولت‌ها در اتخاذ سیاست‌های عمومی، بستگی به عوامل پیچیده‌ای دارد که از روابط قدرت بین نهادهای مختلف تاثیر می‌پذیرد. اگرچه برخی مواقع اختلال‌زایی و ناکارایی سیاست‌ها انسان را متعجب می‌سازد ولی باید توجه داشت که حتماً گروهی از آن سیاست‌ها نفع می‌برند. 

اگرچه تحقق رشد و توسعه اقتصادی مطلوب دولت‌هاست ولی در عین حال رابطه درونی اقتصاد و سیاست بسیار مهم است و بدین‌جهت اقتصاد سیاسی رشد در کشورها از مسائل مهم به‌شمار می‌آید. نقش حکمرانی خوب در رشد اقتصادی به تدریج از دهه‌های 80 و 90میلادی در کنار سایر عوامل تعیین‌کننده رشد مطرح شد. 

تا آن زمان عواملی چون کمبود سرمایه‌های فیزیکی، آموزش پایین و اختلالات سیاستگذاری مورد نظر بود و توجه کمتری به نقش منابع سیاسی و نهادی این مشکلات وجود داشت. نورث (1989) بیان می‌کند که در جوامع توسعه‌نیافته، فرصت‌ها برای کارآفرینان سیاسی و اقتصادی به شدت در جهت تقویت فعالیت‌های بازتوزیع است، نه فعالیت‌های مولد. که نتیجه آن ایجاد انحصارات به‌جای شرایط رقابتی و محدود کردن فرصت‌ها به‌جای گسترش آن است. 

اقتصاد نهادگرای جدید بر نقش دولت در کارکرد مناسب اقتصاد تاکید دارد به‌گونه‌ای که از یک‌سو عملکرد خوب بازارها را به نهادهایی منتسب می‌کند که دولت‌ها باید ایجاد کنند و از سوی دیگر فساد و رانت‌جویی دولت‌ها را مسبب ایجاد زیان‌های جدی بر اقتصاد می‌داند.

هال و جونز (2009) در مباحث تجربی مربوط به تبیین اختلاف درآمد بین کشورها به جز عوامل تعیین‌کننده درآمد مانند سرمایه‌های فیزیکی و انسانی، بر عامل زیرساخت‌های اجتماعی تاکید دارند. زیرساخت‌های اجتماعی عبارت است از نهادها و سیاست‌هایی که بازده خصوصی و اجتماعی فعالیت‌ها را متوازن می‌کند. 

فعالیت‌های زیادی هستند که بازده خصوصی و اجتماعی آنها ممکن است از یکدیگر متفاوت باشند: مانند انواع مختلف سرمایه‌گذاری (پس‌انداز، تحصیل، تحقیق و توسعه، ...) که ممکن است بازده خصوصی آن از بازده اجتماعی کمتر باشد. زیرساخت‌های اجتماعی فقیر و ناکافی اشکال زیادی دارد: می‌تواند به شکل برنامه‌ریزی مرکزی باشد که حقوق مالکیت و انگیزه‌های اقتصادی را به حداقل می‌رساند. می‌تواند به شکل تسلط یک گروه کوچک بر اقتصاد باشد که انگیزه اصلی آنها منافع شخصی و حفظ قدرت بوده و بر پایه سلب مالکیت از دیگران و فساد قرار دارد. 

همچنین می‌تواند به صورت شبه‌آنارشی باشد که در آن اقتصاد کاملاً در شرایط نامطمئنی قرار می‌گیرد. مقالات متعددی فقط به یکی از مشخصه‌های زیرساخت‌های اجتماعی، شامل حمایت از حقوق مالکیت، ثبات سیاسی، رویکرد بازار و نبود فساد پرداخته‌اند. با این حال در ادبیات رشد، در تعیین‌کننده‌های زیرساخت‌های اجتماعی عوامل موثر بر انگیزه‌ها و شواهدی از فرهنگ و جغرافیا نیز مطرح شده است. در ادامه عجم اوغلو و رابینسون (2012) در بیان مهم‌ترین دلیل پیشرفت کشورها، به نقش نهادهای سیاسی و اقتصادی فراگیر در ایجاد انگیزه‌ها و فرصت‌ها برای بروز خلاقیت‌ها، کارآفرینی، سرمایه‌گذاری در تکنولوژی‌ها و مهارت‌های جدید جامعه پرداخته و در مقابل علت فقر کشورها را در حاکمیت نهادهای سیاسی و اقتصادی غیرفراگیر می‌دانند که اولاً قدرت سیاسی را به طور محدود تخصیص می‌دهد و ثانیاً توان ارائه باکیفیت کالاهای عمومی را ندارد و این در حالی است که از منابع بسیاری برای عده‌ای محدود بهره‌برداری کرده و در حمایت از حقوق مالکیت و ایجاد انگیزه فعالیت‌های اقتصادی ناتوان است.

2- چرا در اقتصاد ایران سیاست‌های تحقق‌یافته اغلب متفاوت از سیاست‌های بهینه است؟

سیاست‌های بهینه سیاست‌هایی است که تابعی از محدودیت‌های فنی و اطلاعاتی بوده و محدودیت‌های سیاسی در آن نقشی ندارند. محدودیت‌های سیاسی محدودیت‌هایی هستند که در مواجهه با تضاد منافع و نیاز به انتخاب‌های جمعی به وجود می‌آیند. از این‌رو اقتصاد سیاسی اثباتی به این مساله می‌پردازد که چگونه محدودیت‌های سیاسی، انتخاب سیاست‌های بهینه را محدود ساخته و اثربخشی اجرای سیاست‌ها را در عمل تحت تاثیر قرار می‌دهد. همچنین اقتصاد سیاسی هنجاری این پرسش را مطرح می‌سازد که چگونه با توجه به محدودیت‌های سیاسی موجود، جامعه را می‌توان به سمت بهترین اهداف اقتصادی مشخص هدایت کرد. 

این امر نه‌تنها شامل چگونگی غلبه بر محدودیت‌های سیاسی در درون چارچوب نهادی موجود است بلکه شامل طراحی نهادهای سیاسی برای دستیابی بهتر به اهداف اقتصادی نیز می‌شود (درازن، 2000). در اقتصاد ایران آنچه باعث انحراف سیاست‌های عملکرد از سیاست‌های بهینه می‌شود، اضافه شدن محدودیت‌های سیاسی به محدودیت‌های فنی است.

باید توجه داشت که آنچه محور اقتصاد سیاسی است وجود تضاد و ناهمگنی منافع است که موجب ایجاد محدودیت‌های سیاسی برای حل و فصل این تضادها می‌شود. طبیعی است هرچه دامنه ناهمگنی منافع وسیع‌تر باشد، دامنه محدودیت‌های سیاسی نیز گسترش می‌یابد به‌طوری که در عمل یا سیاستی اتخاذ نمی‌شود یا سیاست‌های تحقق‌یافته اثربخشی خود را از دست می‌دهند. در اقتصاد ایران هر دو نمونه را مشاهده می‌کنیم. برای مثال، عدم اجرای سیاست پولی فعال، که خود را در استمرار تورم بالا نشان داده است، مثالی از تسلط محدودیت‌های سیاسی است که در عمل بانک مرکزی را از اجرای وظایف خود ناتوان کرده است. یا تجربه خصوصی‌سازی کشور مثالی است که محدودیت‌های مذکور باعث کاهش شدید اثربخشی سیاست شده است. بنابراین اجرای سیاست‌های اثربخش نیازمند کاهش محدودیت‌های سیاسی است و برای تحقق این امر باید بر مساله تضاد منافع گروه‌ها و نهادها و احزاب و عاملان اقتصادی با روشی فائق آییم.

با توجه به اهمیت موضوع، در ادامه به ذکر یک مثال از دلیل تداوم تورم مزمن در اقتصاد ایران پرداخته می‌شود.

شاید باور این نکته سخت باشد که مهم‌ترین دلیل تورم‌های بالا در اقتصاد ایران در 40 سال گذشته، بحث اقتصاد سیاسی تورم است. آیا می‌شود باور کرد که دانش کاهش تورم نزد کارشناسان وجود نداشته باشد؟ پس چرا تورم به‌رغم تحمیل زیان اجتماعی همچنان استمرار یافته است؟ پاسخ آن است که کاهش تورم نیازمند اجرای سیاست‌های ثبات‌سازی کلان با محوریت سیاست پولی بانک مرکزی است که با هزینه همراه است. 

در ادبیات اقتصادی فرآیند کاهش تورم را به دوران سخت و دردآور ترک اعتیاد تشبیه کرده‌اند که اگر اراده جدی بدان تعلق نگیرد به بهانه‌های مختلف وضعیت اولیه برمی‌گردد. بنابراین سیاستگذار باید منافع کوتاه‌مدت و گذرای سیاست انبساطی را، که همان افزایش موقتی تولید و اشتغال است، با منافع بلندمدت کاهش تورم، که زمینه‌ساز افزایش تولید بلندمدت است، مقایسه کند. 

ولی نکته مهم آن است که هیچ گروهی حاضر به پذیرش این هزینه و چشم‌پوشی از منافع خود در کوتاه‌مدت نیست. مطالعات تجربی در مورد تورم گویای آن است که نقدینگی از عوامل کلیدی تورم به‌شمار می‌آید حال سوال این است که چرا بانک مرکزی، به عنوان نهاد متولی کنترل نقدینگی، از اجرای وظیفه خود ناتوان است؟ پاسخ آن است که عنصر ضروری کاهش رشد نقدینگی در ایران مساله کنترل‌پذیری حجم پایه پولی است که تعیین بخش عمده آن خارج از اراده بانک مرکزی و تحت تاثیر سیاست‌های بودجه‌ای و اعتباری و ارزی است که بانک مرکزی را در کنترل پایه پولی به انفعال می‌کشد. در این رابطه کسری‌های سالانه بودجه دولت به طور عمده، به‌طور مستقیم یا غیرمستقیم، به روش پولی و از منابع بانک مرکزی تامین شده است. کسری منابع بانک‌ها در اعطای اعتبارات، که بخشی از آن به جهت تبصره‌های تکلیفی بودجه است، به بانک مرکزی تحمیل شده و همچنین اجرای سیاست ارزی ثابت و مدیریت‌شده درجه استقلال پولی را کاهش داده است. 

حال در بحث تسلط سیاست مالی دولت بر سیاست پولی بانک مرکزی، سوال این است که چرا دولت از تنظیم و اجرای یک بودجه متوازن عاجز است تا اجرای بودجه اثر پولی نداشته باشد؟ پاسخ آن است که بودجه اگرچه یک سند مالی دولت برای تخصیص منابع بودجه‌ای به بخش‌های مختلف است ولی در واقع یک سند مبتنی بر فشار و چانه‌زنی گروه‌ها و نهادهای سیاسی است که فرآیند تخصیص منابع را از ملاحظات اقتصادی خود دور می‌کند. بودجه حتی ترازنامه نظام بانکی را نیز با تعیین تکلیف اجباری برای آنها تحت تاثیر قرار می‌دهد (مانند خرید تضمینی گندم از کشاورزان، یا اجبار به خرید اوراق مشارکت دولتی، یا تکلیف برای پرداخت انواع وام‌های مختلف مانند تامین مالی مسکن مهر). 

نظام بانکی تحت فشار کمبود منابع، ناگزیر به اضافه برداشت از منابع بانک مرکزی شده و پایه پولی را می‌افزاید. همچنین تورم بالای مورد انتظار و وجود رقبایی چون موسسات اعتباری غیرمجاز، نظام بانکی را متعهد به نرخ سود سپرده بالا می‌کند. از سوی دیگر افزایش مطالبات غیرجاری بانک‌ها به دلیل وضعیت رکود اقتصادی، بانک‌ها را مجبور به خارج کردن وجوه از چرخه تولید پر‌ریسک به سمت دارایی‌های ثابت با درجه نقدشوندگی کمتر می‌کند. 

بدین ترتیب هزینه تجهیز پول برای بانک‌ها و همچنین هزینه تامین منابع مالی بنگاه‌ها افزایش می‌یابد و جالب آنکه در این میان بانک مرکزی تحت قشار سیاسی برای کاهش نرخ سود بخشنامه می‌دهد. مکانیسم‌های فوق در نهایت بدهی دولت را به بانک مرکزی، بانک‌ها و پیمانکاران می‌افزاید و پیمانکاران و بنگاه‌ها را به بانک‌ها و بانک‌ها را به بانک مرکزی بدهکار می‌کند. به‌رغم شناسایی آثار زیانبار روش تامین منابع کسری بودجه دولت با انتشار پول در مبانی نظری و تجربی علم اقتصاد، درک صحیح آثار این روش همیشه از معضلات حوزه سیاستگذاری اقتصاد کلان ایران بوده و تاکنون حل نشده است. مهم‌ترین پشتوانه پول، حجم تولید و مقیاس فعالیت‌های اقتصادی است و مهم‌ترین علامت برای کنترل آن، نرخ تورم است. 

در تجربه دنیا نهاد مهمی چون بانک مرکزی برای کنترل متغیر مهمی چون حجم پول، با هدف اولیه کنترل تورم، تاسیس شده است ولی در اقتصاد ایران چنین نهادی به یک کارگزار تامین مالی دولت تبدیل شده و تعیین قیمت‌های دستوری و تثبیت غیراقتصادی و بی‌اثر قیمت‌های مهم و کلیدی چون نرخ ارز و انرژی، جایگزین وظیفه سیاست پولی می‌شود.

بنابراین، به دلیل وجود تضاد منافع، که محور مباحث اقتصاد سیاسی است، هر نهاد در اجرای وظایف خود توسط نهاد دیگر محدود می‌شود به‌طوری که انجام وظیفه درست هر نهاد مشروط به پرداخت هزینه توسط سایر نهادهاست و چون تمامی گروه‌ها و نهادها در دستیابی منافع خود حاضر به تحمل هزینه نیستند بنابراین مشکل همچنان ادامه می‌یابد. 

به عبارت دیگر سیاست پولی ضد‌تورمی بانک مرکزی منوط به توازن در بودجه است و این امر نیازمند تعدیل خواسته‌های نمایندگان سیاسی یا افزایش شدید درآمدهای مالیاتی است که هیچ‌کدام محقق نمی‌شود. در کلاف سر‌درگم فوق که منجر به تورم‌های بالا و مزمن و در نهایت کاهش رفاه اجتماعی شده است واقعاً چه کسی مقصر است؟ نهاد پولی یا نهاد مالی؟ بانک‌ها یا بنگاه‌ها؟ دولت یا مجلس؟ سپرده‌گذاران، وام‌گیرندگان یا مالیات‌دهندگان؟ پاسخ آن است که هیچ‌کس! زیرا در چنین شرایطی هیچ نهادی خود را مقصر نمی‌داند و حاضر به پذیرش هزینه کاهش تورم نیست و بدین‌جهت کاهش تورم برای مدت طولانی به تعویق می‌افتد. در این رابطه مساله اقتصاد سیاسی اثباتی آن است که آیا وجود محدودیت‌های سیاسی در تصمیم‌گیری بودجه‌ای قادر به توجیه این تاخیر هست و علاوه بر آن چگونه طول تاخیر، سازوکارهای سیاسی مختلف برای حل منازعات بودجه‌ای را بازتاب خواهد داد. مساله اقتصاد سیاسی هنجاری، چگونگی طراحی سازوکارها برای انتخاب سیاست‌هایی است که توافق درباره نحوه کاهش کسری بودجه را سرعت می‌بخشد. بنابراین مشاهده می‌شود که حل این مساله منوط به توافقی در جهت افزایش رفاه اجتماعی بلندمدت است که تا اتفاق نیفتد دوره تورمی پایان نیافته و کشور را همچنان جزو اقتصادهای محدود با تورم بالا نگه خواهد داشت.

نمونه‌هایی از سیاست‌های تعارض‌آمیز اقتصاد ایران را می‌توان به شرح زیر خلاصه کرد:

1- کاهش رقابت‌پذیری تولید داخلی در زمان افزایش درآمدهای نفتی، به دلیل تثبیت نرخ ارز اسمی و در نتیجه افزایش بی‌رویه واردات

2- ایجاد کسری بودجه دولت و تامین آن به روش انتشار پول و در نتیجه ایجاد تورم

3- نقش بانک مرکزی به عنوان کارگزار تامین مالی دولت، به‌جای نهاد کنترل‌کننده تورم

4- تثبیت قیمت‌های کلیدی (مانند نرخ ارز و انرژی) به عنوان ابزار کنترل تورم و در نتیجه اختلال در تخصیص منابع

5- به‌کارگیری سیاست پولی به عنوان ابزاری برای اشتغال‌زایی، به‌جای ابزاری برای کنترل تورم

6- وجود تورم مزمن، بدتر شدن توزیع درآمد، توزیع یارانه فراگیر در نبود نظام تامین اجتماعی کارآمد و در نهایت افزایش کسری بودجه و ایجاد مجدد تورم

7- خصوصی‌سازی با هدف بازتوزیع درآمد، به‌جای ارتقای کارایی تخصیص منابع

8- نظام بانکی بنگاهدار و مکلف و موظف در تبصره‌های بودجه، به‌جای نهاد تامین مالی

9- تنگنای مالی بنگاه‌ها به‌رغم رشد سالانه 30درصدی حجم نقدینگی

10- افزایش نقدینگی، نبود فضای کسب‌وکار، ایجاد زمینه برای فعالیت‌های سوداگرانه، افزایش انتظارات تورمی، اقدام مجدد برای تثبیت قیمت‌ها

11- کاهش درآمدهای نفتی و درآمدهای بودجه دولت، ایجاد رکود اقتصادی، ایجاد صندوق توسعه ملی، تضعیف مجدد بودجه و کاهش نقش حاکمیتی دولت و در نتیجه تعمیق رکود

بنابراین سوال این است که در فضای آشفته سیاسی کشور، با توجه به غیربهینه بودن سیاست‌های اقتصادی و ایجاد زمینه برای اعتراضات اجتماعی، چه باید کرد؟ برای این سوال پاسخ‌های متنوعی در چارچوب گزینه‌های چهارگانه زیر مطرح شده است که به نظر نگارنده این سطور باید پاسخ هیچ‌کدام را هم در میان جواب‌ها قرار دهیم. زیرا هیچ‌یک از آنها برای مرحله گذار ایران به سوی پیشرفت و توسعه، پاسخ صحیحی نیست.

♦ گفتمان ملی و اجماع‌سازی: فرآیندی است ناممکن

♦ ایجاد مطالبه عمومی: فرآیندی است طولانی و پرهزینه

♦ انجام رفراندوم: از که بپرسیم؟ از چه بپرسیم؟

♦ انتخابات زودهنگام: برای روی کار آوردن کدام گروه؟

در ادامه، با توجه به مبانی نظری و تجربی ادبیات رشد، و همچنین با توجه به ویژگی ساختار نسبتاً متمرکز سیاسی کشور، راهکار جایگزین و عملی پیشنهاد می‌شود.

3- نقش کیفیت حکمرانی و رویکردهای اقتصاد سیاسی رشد در ایران

 نقش کیفیت نهادهای سیاسی و اجتماعی و اقتصادی در فرآیند رشد و توسعه اقتصاد نفتی ایران دوچندان اهمیت می‌یابد. طبیعی است که تعاملات صحیح و کامل بین عناصر حاکمیت از جمله دولت، جامعه مدنی و بخش خصوصی در کشور، در چارچوب یک دموکراسی رشد‌یافته مبتنی بر فرهنگ و ارزش‌های جامعه ایرانی در بلندمدت امکان‌پذیر است و این همان رویکرد به اقتصاد سیاسی رشد است که باید بسیار طولانی به انتظار بنشینیم و صبورانه کار فرهنگی و آموزشی انجام دهیم تا فرهنگ مسلط در عرصه سیاسی کشور تبدیل به قواعد حکمرانی عقلانی شود. تحقق این نوع از بلوغ سیاسی نیازمند یک فرآیند زمانبر و رو به تکامل است که باید حوصله کنیم حتی اگر سال‌ها طول کشد و نسل‌های آتی از میوه درخت توسعه بهره جویند. در این رویکرد نهادها به تدریج شکل گرفته و باکیفیت می‌شوند. مهم‌تر آنکه همه نهادها در یک فرآیند یادگیری، قواعد بازی را در عرصه اقتصاد و سیاست می‌آموزند.

 در رویکرد دوم اقتصاد سیاسی رشد نشان داده می‌شود که در شرایط نبود دموکراسی بالغ، وجود احزاب متعدد و همچنین عدم یکپارچگی سازمان اجرایی حکومت می‌تواند اثر منفی بر رشد اقتصادی داشته باشد. زیرا اگرچه نهادهای اقتصادی در تشکیل سرمایه‌های فیزیکی و انسانی، توسعه تکنولوژی و همچنین سازمان تولید موثرند ولی خود تحت تاثیر و تقابل بین منافع گروه‌ها و افراد مختلف و ذی‌نفعی هستند که توزیع منابع و انتخاب نهادهای اقتصادی را براساس چگونگی تخصیص قدرت سیاسی شکل می‌دهند. 

بنابراین مطالعات تجربی نشان می‌دهد که اگرچه دموکراسی با وجود نهادهای باکیفیت منجر به رشد اقتصادی شده است ولی نهادهای سیاسی خوب نیز حتی در نظام‌های اتوریته و در جوامع با دموکراسی نامستحکم منجر به ارتقای رشد اقتصادی شده است. 

شاید از بهترین تجربه‌های رویکرد اقتصاد سیاسی فوق، تجربه کشورهای آسیای شرقی در دهه‌های اخیر باشد. این کشورها با ویژگی‌های تاریخی متفاوت، رشد اقتصادی بالایی را به علت اتخاذ عوامل و جهت‌گیری‌های مشترک در نظام تصمیم‌گیری، سیاست‌های مهم اقتصاد کلان و ارتقای سرمایه‌گذاری به نمایش گذاشته‌اند. تجربه نشان می‌دهد که علت معجزه‌ها و فاجعه‌های رشد کشورها، نه به دلیل وجود شوک بلکه به‌طور عمده ناشی از تغییرات بزرگ در بنیان‌های اقتصادی و سیاسی است. 

به‌علاوه از آنجا که زیرساخت اجتماعی در کانون بنیان‌ها قرار دارد، بیشتر معجزه‌ها و فاجعه‌های رشد، نتیجه تغییرات بزرگ و سریع در زیرساخت‌های اجتماعی است. جای تعجب نیست که معجزه‌ها و فاجعه‌های رشد در شرایط نظام‌های سیاسی متمرکز، بیشتر عمومیت دارد. زیرا ایجاد تغییرات بزرگ و سریع در نهادها تحت نظام‌های دموکراسی مشکل است.

بنابراین، تا تحقق کامل نهادهای باکیفیت در چارچوب یک نظام دموکراسی مبتنی بر فرهنگ و ارزش‌های بومی، اتخاذ رویکرد دوم اقتصاد سیاسی رشد اجتناب‌ناپذیر است. 

در مقطع کنونی کشور ترسیم مسیر توسعه و تبیین الزامات آن در یک آینده‌نگری صحیح و در انطباق با اصول علمی اقتصاد و سیاست، وظیفه رهبران و نخبگان سیاسی جامعه است. در این شیوه با خواست و اراده حاکمیت برای حل مساله، قاعده بازی با تعیین خطوط قرمز برای دولت مشخص می‌شود و نتایج پیاده‌سازی برنامه‌های عملیاتی دولت بر اساس اعتماد، مورد نقد سازنده قرار می‌گیرد.

مهم آن است که بدانیم اقتصاد و سیاست دارای تعامل درونی است. توفیقات اقتصادی در عرصه داخلی و بین‌المللی منجر به تقویت منافع ملی و بنیه‌های سیاسی نظام می‌شود. افزایش توانمندی و کاهش آسیب‌پذیری اقتصاد کشور از طریق توسعه پیوندهای راهبردی و همچنین گسترش همکاری و مشارکت با کشورهای منطقه و جهان و استفاده از دیپلماسی در جهت حمایت از هدف‌های اقتصادی، همگی نیازمند وارد شدن ایران به بازی با جمع غیرصفر با بازیگران بین‌المللی عرصه اقتصاد و سیاست است. از سوی دیگر سیاست نیز می‌تواند محدودیتی برای پیشرفت اقتصاد باشد. نمی‌توان در هر شرایطی از عرصه سیاست، پیشرفت اقتصادی را انتظار داشت. 

شرایط نااطمینانی سیاسی، بنگاه‌ها را گرفتار تصمیمات اقتصادی کوتاه‌مدت و سرمایه‌گذاران را در بازارهای غیرکارا، گرفتار فعالیت‌های سوداگرانه می‌کند. ایجاد توازن منطقی و بهینه در اهداف سیاسی و اقتصادی کشور از اولویت‌های مهم حکمرانی است. 

سیاستمداران باید برای شاخص‌های مهم اقتصادی همچون نرخ رشد اقتصادی، نرخ بیکاری، نرخ تورم، سطح رفاه خانوارها و همچنین آثار آنها بر شاخص‌های آسیب‌های اجتماعی، همچون طلاق، جرم و اعتیاد، یک سطح آستانه‌ای را تعریف کنند که شکنندگی آن منجر به بازنگری حوزه تصمیمات سیاسی شود. یکی از معضلات کشور، تعریف استراتژی‌های انعطاف‌ناپذیر سیاسی در 40 سال گذشته و عدم تعدیل آن در تحولات زمان است در حالی که می‌شود با حفظ اهداف اصولی نظام، در جهت تقویت بنیه‌های سیاسی و اقتصادی کشور، با دنیا وارد بازی برد-برد شد و به تدریج ظرفیت‌های بالقوه اقتصاد را بارور کرد و در تنیدگی و مشارکت بیشتر با اقتصاد بین‌الملل، هزینه تحریم را پایین آورد.

مشکلات نظام حکمرانی موجود را به شرح زیر می‌توان خلاصه کرد:

♦ در نظام حکمرانی موجود هیچ مکانیسمی برای ایجاد توازن بهینه بین اهداف سیاسی و اقتصادی وجود ندارد. به دلیل وابستگی درونی اقتصاد و سیاست، نمی‌توان این دو عرصه را مستقل از هم هدفگذاری کرد.

♦رویکرد واحدی در جهت‌گیری‌ها و الزامات رشد اقتصادی پایدار نزد سیاستگذاران و سیاستمداران وجود نداشته و هیچ نقشه راهی، به عنوان میثاق بین حاکمیت و مردم در فضای نااطمینانی کشور وجود ندارد. به این دلیل انتظارات ارکان نظام از جمله دولت و گروه‌های سیاسی و اجتماعی، به طور غیر‌همسو شکل گرفته و فضای ناامیدی را دامن می‌زند.

♦وجود تشتت آرای سیاسی و اقتصادی و تعدد نهادهای تصمیم‌گیر اقتصادی، در نبود یک شورای اقتصادی نافذ، قوی و ناظر، منجر به از بین رفتن فرصت‌ها می‌شود. در چنین فضایی یا تصمیم جدی اتخاذ نمی‌شود یا سیاست‌های اتخاذ‌شده اثربخش نخواهند بود. همچنان‌که گذشت، لازم نیست که برای راضی نگه‌داشتن همه، نظر همه کس در تصمیمات نسبت به همه چیز منظور شود. اگرچه نظرخواهی و نظر دادن لازمه توسعه مشارکت‌های اجتماعی است ولی رجوع به متخصص نیز عین عقلانیت است. بنابراین مهم آن است که صدای نخبگان در اداره کشور شنیده شود و به تصمیمات حاکمیتی راه یابد. با این حال به طور موازی باید صبورانه تمرین دموکراسی را ادامه دهیم که لازمه رشد اقتصادی پایدار در بلندمدت است.

♦ وجود تضاد و ناهمگنی منافع گروه‌ها و نهادهای مختلف، موجب ایجاد محدودیت‌های سیاسی شده و امکان حل و فصل مشکلات اقتصادی را در چارچوب مدیریت‌های علمی میسر نمی‌سازد.

♦ وجود ناهماهنگی‌های بین‌دستگاهی عملاً منجر به کاهش اثربخشی انجام وظایف دستگاه‌ها شده است.

♦وجود ناهماهنگی بین دولت و نهادهای تصمیم‌گیر فرادولتی و عدم کفایت ابزارهای سیاستگذاری دولت، باعث ناکارایی سیاست‌های اقتصادی دولت می‌شود.

با توجه به نکات فوق، اصلاح نظام حکمرانی اقتصادی کشور بر پایه چهار رکن زیر پیشنهاد می‌شود:

♦ خواست و اراده حاکمیت برای حل مسائل اقتصادی و پذیرش رابطه بهینه بین اقتصاد و سیاست

♦ پذیرش قاعده بازی برای تحقق الزامات پیشرفت اقتصادی با تعیین خطوط قرمز

♦ اعتماد به پارادایم اعتدالی دولت برای تبیین و پیاده‌سازی الزامات و برنامه‌های عملیاتی در چارچوب خطوط قرمز

♦ حمایت حاکمیت از چارچوب کلی نتایج و ترغیب ایجاد فضای نقد سازنده به‌جای تقابل سیاسی.

با توجه به ساختار سیاسی کشور، چارچوب فوق می‌تواند در اتخاذ برنامه‌های سرنوشت‌ساز اقتصادی تعیین‌کننده باشد و اقتصاد را در یک مرحله گذار به مسیر توسعه و پیشرفت هدایت کند. در این شیوه با خواست و اراده حاکمیت برای حل مساله و تعیین خطوط قرمز، قاعده بازی برای دولت مشخص می‌‌شود و نتایج اجرای برنامه‌های عملیاتی دولت بر اساس اعتماد، مورد نقد غیرتقابلی قرار می‌گیرد.

در این نظام پیشنهادی یک شورای اقتصادی قوی، هوشمند، نافذ و ناظر به منظور مدیریت تدوین، اجرا و نظارت بر برنامه اصلاحات اقتصادی، برای استفاده از فرصت‌های پیش‌رو، ظرفیت‌ها و مزیت‌های بالقوه کشور برای دستیابی به رشد اقتصادی اشتغال‌زا، پایدار، درون‌زا و برون‌گرا تشکیل شده و وظیفه ارتقای هماهنگی نظام تصمیم‌گیری اقتصادی کشور را در ارتباط با دستگاه‌های ستادی، اجرایی و مراکز تصمیم‌گیری دولتی و غیردولتی، بخش خصوصی، اقتصاددانان و فعالان اقتصادی، بر عهده می‌گیرد. از جمله وظایف مهم این شورا باید رفع موانع و چالش‌های اقتصاد سیاسی کشور، در جهت تحقق اهداف تعریف‌شده شاخص‌های کلیدی اقتصادی باشد و الزامات قانونی برنامه اصلاحات را به سایر قوا ارائه دهد. در این رابطه شورای مزبور میزان اثربخشی اقدامات خود را هر سه ماه یک‌بار برای استحضار رهبری و کسب رهنمود، در جلسه مشترک با روسای قوای سه‌گانه، بررسی کرده و به منظور حل مشکلات پیش‌روی دولت، به دلیل وجود تزاحم منافع بین گروه‌ها و نهادهای سیاسی مختلف، پیشنهادهای مشخص خود را در چارچوب خطوط قرمز، ارائه می‌کند. 

در این فرآیند، خطوط قرمز می‌تواند مسائلی چون تحقق پیشرفت همراه با عدالت، جلوگیری از نفوذ اقتصادی و سیاسی بیگانگان، تبدیل نشدن ایران به بازار کالاهای خارجی، حفظ شتاب علمی در سال‌های آتی، عدم گسترش بخش دولتی و شبه‌دولتی و تقویت بخش خصوصی و جلوگیری از بروز بحران‌های بدهی خارجی و ارزی تعریف شود.

امید آنکه بتوان در یک مرحله گذار، با زدودن فقر و بیکاری و بی‌عدالتی، پیشرفت اقتصادی ایران را شاهد بود تا فرهنگ و مبانی ارزشی غنی کشور فرصت بیشتری برای پرتوافشانی داشته باشد.