بار مقررات
آیا صدور بخشنامه تنها ابزار نظارتی بانک مرکزی است؟
در اینکه صنعت بانکداری به ناظر و مقررات‌گذار نیاز دارد چندان شبهه‌ای وجود ندارد اما کیفیت مقررات بانکی و کیفیت اقدامات نهاد ناظر و مقررات‌گذار بسیار مهم است.
در اینکه صنعت بانکداری به ناظر و مقررات‌گذار نیاز دارد چندان شبهه‌ای وجود ندارد اما کیفیت مقررات بانکی و کیفیت اقدامات نهاد ناظر و مقررات‌گذار بسیار مهم است. طبق قوانین پولی و بانکی ایران، بانک مرکزی به عنوان نهاد ناظر و شورای پول و اعتبار به عنوان نهاد مقررات‌گذار انتخاب شده است. شواهد نشان می‌دهد تقریباً سه‌شنبه هر هفته که شورای پول و اعتبار جلسه دارد یک حکم جدید برای بانک‌های کشور تصویب می‌کند یا اگر از نظر محتوایی آیین‌نامه‌ها، بخش‌نامه‌ها و دستورالعمل‌های بانکی را بررسی کنیم تعدد مقررات مشهود است. برای نمونه، مقررات متنوع و پرتکراری وجود دارد درباره شیوه پرداخت تسهیلات در قالب انواع عقود بانکداری اسلامی، نوع تسهیلات به بنگاه‌های صنعتی مشکل‌دار، به ازدواج جوانان، به منظور اشتغال‌زایی در روستاها. یا درباره سپرده‌های بانکی به منظور اجازه باز کردن انواع سپرده، رعایت سقف نرخ سود سپرده‌ها و گواهی‌های اعتباری چنین مقرراتی در حال اصلاح و ابلاغ است. یا در موضوع تلاطم‌های ارز که بانک مرکزی 11 اطلاعیه رسمی صادر کرد و مخاطب عمده آنها بانک‌ها هستند. در کفایت سرمایه، تاسیس و ادغام و انتصاب مدیران بانک‌ها و سایر موضوعات نیز چنین است.
تعدد مقررات در یک صنعت مانند صنعت بانکداری باعث می‌شود پدیده‌های «تورم مقرراتی»، «بی‌ثباتی مقرراتی» و «پیچیدگی مقرراتی» بروز کند. این پدیده‌ها به کارایی بانک‌های کشور آسیب می‌زند و زیان اجتماعی به همراه دارد. این زیان اجتماعی ناشی از هزینه‌های مستقیم و غیرمستقیمی است که نهاد مقررات‌گذار و ناظر به بانک‌ها تحمیل می‌کند. سازمان همکاری‌های اقتصادی و توسعه از سال 2002 در مجموعه گزارش‌هایی با عنوان «از نوار قرمز به نوار هوشمند» تلاش کرده است تا به کشورهای عضو رهنمود دهد که مقررات سخت اداری (نوار قرمز) که برای فعالان اقتصادی هزینه‌های غیرضروری دارد باید جای خود را به مقررات منعطف و کم‌هزینه (نوار هوشمند) بدهد.
طبق الگویی که در این مطالعات ارائه شده، بار مقرراتی نظام اداری بر فعالان اقتصادی بر مبنای هزینه‌های نظام اداری در زمینه‌های مختلف مالیاتی، تامین اجتماعی، قواعد کار و... محاسبه می‌شود. در این الگو، هزینه‌های یک اداره مانند نهاد مقررات‌گذار بانکی بر فعالان اقتصادی از سه قسمت تشکیل شده است: قسمت یکم، هزینه‌هایی که به شکل پرداخت‌های مستقیم باید فعالان صنعت به اداره پرداخت کنند. قسمت دوم، هزینه‌های تمکین مقررات که به شکل هزینه‌های اطلاع پیدا کردن و شناخت از مقررات جدید، تنظیم دفاتر و اسناد طبق مقررات و مراحل مختلف تعامل با مقررات‌گذار برای اجرای مقررات است که به شکل زمان (ساعت) خود را نشان می‌دهد. قسمت سوم، هزینه‌های ممانعت از اقدامات مولد فعالان اقتصادی است که به دلیل مقررات سختگیرانه انجام نشده است. این قسمت اخیر، به عبارتی نشان می‌دهد اگر این مقررات ناکارآمد وجود نداشت چقدر تولید کالا و خدمت بیشتر توسط کسب‌و‌کارها انجام می‌شد. به نظرم، در مقررات بانکی پرحجم، ناپایدار و پیچیده ایران، این قسمت سوم هزینه‌ها از اهمیت بیشتری برخوردار است. علت اینکه بانک‌های ایران از نظر مقیاس جهانی کوچک هستند، هزینه‌های غیربهره‌ای زیادی دارند، با نوآوری‌های مالی جهانی هماهنگ نیستند و خدمات نوین بانکی در تجهیز و تخصیص منابع را به خوبی انجام نمی‌دهند در چنین هزینه‌هایی ریشه دارد. یک نهاد رگولاتوری کارا نه‌تنها این هزینه‌ها را حداقل می‌کند بلکه در نوآوری‌های مالی و خدمات نوین و همکاری‌های بانکی داخلی و بین‌المللی راهگشاست.
یکی از دلایل ناکارآمدی مقررات‌گذاری بانکی در ایران در ماهیت مقررات بانکی ریشه دارد. به دلیل اینکه دو قانون اصلی بانکداری کشور یعنی قانون پولی و بانکی مصوب 1351 (پیش از انقلاب اسلامی) با قانون عملیات بانکی بدون ربا 1362 (پس از انقلاب اسلامی با اندیشه‌های بانکداری اسلامی) دارای تناقضات ساختاری است این تناقضات خود را در سطح مقررات مصوب دولت و نهاد مقررات‌گذار نیز نشان می‌دهد. به عبارتی، برداشت‌های متفاوت از این دو قانون حتی نهاد مقررات‌گذار را در برخی مواقع در بلاتکلیفی قرار می‌دهد. در نتیجه، با آنکه طبق این قوانین نظام نظارت بانکی کشور، سنتی و سختگیرانه با دخالت‌های روزمره در امور بانکی است اما در همین نظام نظارتی هم قواعد و استانداردها چندان شفاف نیست. در حالی که لازم است مقررات بانکداری کشور به سمت معیارهای کمیته بازل حرکت کند و از نهادهای نظارتی بین‌المللی مانند صندوق بین‌المللی پول خواسته شود تا کیفیت مقررات بانکداری کشور را مانند بسیاری از کشورهای جهان به صورت دوره‌ای (در قالب برنامه ارزیابی بخش مالی شامل بیمه و بانکداری و بورس) ارزیابی کند و رهنمودهای لازم را برای بهبود کیفیت این مقررات ارائه دهد.
اما از بین مهم‌ترین دلایل اینکه چرا بار مقررات بانکی در ایران زیاد است، دو دلیل مهم دیگر قابل طرح است: ماهیت بی‌ثبات تصمیم‌گیری و سیاستگذاری اقتصادی در کشور و ماهیت نهاد مقررات‌گذار و ناظر که در ادامه بر ماهیت این نهاد تاکید می‌کنم و به ساختار سیاستگذاری اقتصادی نمی‌پردازم. بانک مرکزی ایران بیشتر یک اداره دولتی «بسته» است تا یک نهاد رگولاتوری بانکی استاندارد. ترکیب اعضای یک نهاد استاندارد به این صورت است. از ذی‌نفعان اصلی بانکداری باید تشکیل شده باشد اما هیات عامل بانک مرکزی که چنین وضعیتی ندارد و همه منصوبین دولت هستند از بین معمولی‌ترین کارمندها و در رکن مهم شورای پول و اعتبار نیز یا دولتی‌ها عضو هستند یا مصرف‌کنندگان اعتبارات بانکی. برخلاف کشورهایی مانند آمریکا که هیات‌مدیره فدرال‌رزرو به شکل نیمه‌انتخابی از بین برجسته‌ترین اقتصاددانان انتخاب می‌شوند و تیم فدرال‌رزروهای منطقه‌ای توسط بانک‌های عضو انتخاب می‌شوند. کافی است نگاهی به سوابق و جایگاه علمی مسوولان بانک مرکزی ایران بیندازید. نکته دیگر سیستم تصمیم‌گیری در بانک مرکزی است. در بانک مرکزی آمریکا، گزارش‌ها و پیشنهادهای سیاستگذاری و مقررات‌گذاری با رنگ‌های متفاوت چاپ شده و در دسترس ذی‌نفعان و متخصصان و عموم قرار می‌گیرد و در جلساتی شفاف درباره آن تصمیم‌گیری می‌شود اما تصمیمات در بانک مرکزی ایران پشت درهای بسته و بدون اطلاع افراد خارج از بانک گرفته می‌شود. شواهدی نشان می‌دهد که در درون بانک نیز از نظرات کارشناسی اعضا استفاده نمی‌شود. یک مساله برجسته دیگر این است که بانک مرکزی از وضعیت مالی بانک‌های کشور به تفکیک هر بانک و اقدامات آنها، گزارش یا آماری را برای عموم منتشر نمی‌کند تا نتیجه اجرای مقررات توسط بانک‌ها قابل ارزیابی باشد. از همه مهم‌تر در نظام‌های دموکراتیک یکی از مهم‌ترین ابزارهای پاسخگویی قوه مجریه به قوه قانونگذاری ارائه گزارش‌های عملکردی در دوره‌های مشخص دوماهه یا سه‌ماهه است که برای عموم نیز منتشر می‌شود. بانک مرکزی ایران چنین گزارش‌هایی را تهیه و منتشر نمی‌کند. در حالی که در قالب این گزارش‌ها، نتیجه عملکرد بانک‌ها و عملکرد نظارتی و مقررات‌گذاری خود بانک مرکزی قابل ردیابی است.
در مجموع، تعدد بخشنامه‌های بانک مرکزی یکی از مهم‌ترین معیارهایی است که نشان می‌دهد نهاد بانک مرکزی ایران چه از نظر کیفیت مسوولان و نیروی انسانی، چه از نظر روابط درونی، چه از نظر تنظیم روابط با بانک‌ها، با سایر ارکان دولت، با قوه مقننه و با بخش خصوصی به اصلاحات اساسی نیاز دارد. نظارت و مقررات‌گذاری بر بانک‌ها بر اساس قواعد سنتی و نگرش‌های سنتی نه‌تنها هزینه‌های مستقیم نقدی و غیرنقدی به بانکداری کشور تحمیل می‌کند بلکه زیان‌های بزرگ‌تری به شکل از بین رفتن پیشرفت‌های بانکداری برای کشور دربر دارد. سال‌هاست مفهوم استقلال بانک مرکزی در کشور فقط به عنوان «شیوه انتخاب یا انتصاب رئیس‌کل بانک مرکزی» مطرح می‌شود در حالی که استقلال بانک مرکزی ابعاد بسیار وسیع‌تری دارد و همه فرآیندهای سیاستگذاری پولی، سیاستگذاری ارزی و نظارت بر بانک‌ها را باید پوشش دهد.
