تعریف نقش نهادهای عمومی
چگونه می‌توان نهادهای عمومی را مکمل بخش خصوصی کرد؟
در این تحلیل می‌خواهیم پاسخ دهیم آیا نهادهای عمومی رقیب بخش خصوصی شده‌اند و اگر این چنین شده، علت چیست و سپس بررسی می‌کنیم چگونه می‌توان نهادهای عمومی را مکمل بخش خصوصی کرد؟
در این تحلیل می‌خواهیم پاسخ دهیم آیا نهادهای عمومی رقیب بخش خصوصی شده‌اند و اگر این چنین شده، علت چیست و سپس بررسی می‌کنیم چگونه می‌توان نهادهای عمومی را مکمل بخش خصوصی کرد؟
همچنین می‌خواهیم بررسی کنیم که این نهادها چه خصوصیاتی دارند و چه نقشی می‌توان برای آنها در اقتصاد تعریف کرد. در این تحلیل به این نتیجه می‌رسیم که شناسایی خصوصیات و قوانین مشخص و شفاف و همچنین تصریح در عدم بنگاهداری در کلیه راهبردها برای موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی شاخصه تعیین نقش مشخص برای حضور در عرصه اقتصادی و مشارکت با بخش خصوصی است.
ابلاغیه‌ای برای مردمی کردن اقتصاد
قانون اساسی به عنوان میثاق ملی تعیین‌کننده ارکان نظام اقتصادی و بازیگران اقتصادی است. به موجب اصل 44 قانون اساسی نظام اقتصادی کشورمان بر پایه فعالیت بخش‌های دولتی، تعاونی و خصوصی تقسیم شده است. تعیین حدود فعالیت هر یک از این سه بخش با 27 سال تاخیر و در سال‌های 1384 و 1385 با ابلاغ سیاست‌های کلی اصل (44) قانون اساسی از سوی مقام معظم رهبری انجام شد، که از آن تعبیر انقلاب اقتصادی شده است. از آن ابلاغیه این انتظار وجود داشت که پاسخگوی تعیین میزان ورود دولت و تعیین وظیفه دقیق حاکمیت در حوزه‌های اقتصادی باشد. با نگاهی به بخش تعیین اهداف در سیاست‌ها ملاحظه می‌شود علاوه بر انتظار فوق موضوع رقابت‌پذیری و گسترش عمومی مالکیت‌ها به مفهوم مردمی کردن اقتصاد از اهداف دیگر ابلاغ سیاست‌ها بوده است.
برای دستیابی به اهداف مذکور قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی در سال 1387 به تصویب رسید.
در پاسخ به این سوال که «آیا نهادهای عمومی رقیب بخش خصوصی شده‌اند»، توجه به تاریخچه فعالیت بخش‌های دولتی، خصوصی، موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی، قابل ذکر است.
علل جایگزینی نهادهای عمومی به جای بخش خصوصی
عرصه اقتصاد قبل از ابلاغ سیاست‌های مذکور با برآوردهای 80 تا 85 درصد تصدی دولت همراه بوده است. بدیهی است مراکزی مانند موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی با پشتوانه حمایت‌های دولتی و دسترسی به منابع قابل توجه، جایگزین بخش خصوصی ضعیفی شده بود که این مساله چند دلیل داشت.
1- بعد از پیروزی انقلاب اسلامی به دلایلی از جمله فضای انقلابی و طرح مخالفت‌هایی برای تجمیع منابع در دست سرمایه‌دار فضای خاصی حاکم بود.
2- به علت حاکم بودن فضای جنگ در دوره‌ای که به‌طور جدی امنیت سرمایه‌گذاری را تحت‌الشعاع قرار داده بود.
3- ملی کردن بسیاری از صنایع بعد از پیروزی انقلاب اسلامی
4- مهم‌تر از سه علت دیگر، محدودیت‌ها و انحصار قانونی اصل 44 قانون اساسی برای ورود بخش خصوصی به برخی از بخش‌های اقتصادی بود که تا سال‌های 1384 و 1385 تعیین تکلیف نشده بود.
بدین ترتیب حاکم بودن فضای پیروزی انقلاب اسلامی در مقاطعی و سپس فرا رسیدن دوره جنگ و حاکم شدن فضای جنگ که امنیت سرمایه‌گذاری را تحت تاثیر قرار داده بود از سویی و ملی کردن صنایع و محدودیت‌های ورود بخش خصوصی به برخی از بخش‌های اقتصادی از سوی دیگر منجر به این شده بود که مراکزی مانند موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی جایگزین بخش خصوصی تضعیف‌شده شوند.
تلاش برای محدود کردن بنگاهداری نهادهای عمومی
در مجموع این عوامل مورد اشاره باعث تقویت نهادهای عمومی غیردولتی شد که نوعاً با اهداف مختلف و ساختار متفاوت شکل پیدا کرده بود. اما پس از آن در مسیر اصلاحات قانون مذکور در سال 1393 اتفاق نظر مشترک دولت و مجلس شورای اسلامی برای قرار دادن بخش خصوصی در جایگاه واقعی و تعیین راهبرد مشخص برای فعالیت موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی منتج به تکمیل ماده 6 قانون و اضافه کردن محدودیت بنگاهداری برای موسسات و نهادهای عمومی و غیردولتی شد. به موجب این اصلاحیه: «ماده 6-3- مجموع حق مالکیت مستقیم و غیرمستقیم سهام و کرسی مدیریتی (سهم در هیات مدیره) در هر بنگاه اقتصادی تا سقف 40 درصد برای هر موسسه و نهاد عمومی غیردولتی موضوع ماده (5) قانون محاسبات عمومی که قانوناً مجوز فعالیت اقتصادی دارند مجاز است.»
برخی از این موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی به موجب قوانین متعدد احصا شده است ولی تعریف ارائه‌شده در قانون مدیریت خدمات کشوری بسیار وسیع‌تر از تعداد محدود مذکور است. به موجب تعریف این قانون و طبق ماده 3 آن موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی واحد سازمانی‌ای هستند که استقلال حقوقی دارند و با تصویب مجلس شورای اسلامی ایجاد شده یا می‌شوند و بیش از 50 درصد بودجه سالانه آن از محل منابع غیردولتی تامین می‌شود و عهده‌دار وظایف و خدماتی هستند که جنبه عمومی دارد.
فرض بر تبعیت همه این موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی (تصریح‌شده و نشده) از قانون است. از طرف دیگر تکلیف سرمایه‌گذاری دولت از طریق سازمان‌های توسعه‌ای در قانون اجرای اصل 44 مشخص شده است.
خصوصیات نهادهای عمومی غیردولتی
به عبارتی اگر در حال صحبت در مورد یک موسسه و نهادهای عمومی غیردولتی هستیم باید این خصوصیات در مورد آن صدق کند.
♦ نباید بیش از 40 درصد سهام یک شرکت و بنگاه را در مالکیت داشته باشد.
♦ فعالیت باید در چارچوب ضوابط و اساسنامه‌های مصوب باشد.
♦ راهبرد کلی در مورد این موسسات عدم بنگاهداری است.
علاوه بر ملاحظات فوق و اصلاحیه‌های قانون در سال‌های 1393 و 1395 برای نحوه فعالیت این موسسات نکات دیگری برای اینکه نمی‌توان دقیقاً به پرسش مطرح برای این سطور پاسخ دقیق داد قابل طرح است.
ملاحظه تنوع و تعدد این موسسات را که به موجب قانون مدیریت خدمات کشوری باید به تعداد بیشتری از آنچه در قوانین تصریح‌شده اندیشید، از عمده‌ترین موانع عدم امکان پاسخ صریح به سوال مطرح‌شده باید دانست. از صندوق‌های بازنشستگی، سازمان تامین اجتماعی که متولی پرداخت حقوق بازنشستگی و تعهدات اساسنامه‌ای به بازنشستگان است، هلال احمر، کمیته ملی المپیک ایران، بنیاد مستضعفان و جانبازان انقلاب اسلامی، شهرداری‌ها، فدراسیون‌ها و کتابخانه حضرت آیت‌الله مرعشی‌نجفی گرفته تا زیرمجموعه آستان‌های مقدسی که دارای فعالیت‌های اقتصادی هستند و همچنین ستاد اجرایی فرمان امام(ره) و خیلی بیشتر که با کارکردهای متفاوت در این مجموعه فعالیت می‌کنند.
شاخصه تعیین نقش نهادهای عمومی
از این جهت به نظر می‌رسد با این ترکیب نمی‌توان یک هدف و راهبرد مشترک برای همه موارد تصریح‌شده و نشده قائل بود. بدیهی است شناسایی خصوصیات و قوانین مشخص و شفاف و همچنین قطعاً تصریح در عدم بنگاهداری در کلیه راهبردها برای موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی شاخصه تعیین نقش مشخص برای حضور در عرصه اقتصادی و مشارکت با بخش خصوصی است.
بدیهی است با توجه به کارکردهای متفاوت تنها معدودی از این موسسات می‌توانند به عنوان مکمل بخش خصوصی یا به عبارتی مشارکت با بخش خصوصی فعالیت کنند که آن هم مستلزم اصلاح اساسنامه‌های مصوبه موسسات مذکور است. در پایان باید متذکر شد که همه مباحث مطرح‌شده موکول به صرفاً موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی (تصریح‌شده و به موجب قانون مدیریت خدمات کشوری) است و شامل نهادهایی که در این چارچوب فعالیت نمی‌کنند و از عناوینی مانند شبه‌دولتی از آنان نام برده می‌شود نیست.
