همه در جای خود
بررسی نحوه فعالیت نهادهای عمومی در گفت‌وگو با محسن جلال‌پور
محسن جلال‌پور می‌گوید: اگر هدف از ایجاد محدودیت برای نهادهای عمومی، اصلاح ساختار اقتصادی و ایجاد زمینه برای رقابتی شدن اقتصاد و در نهایت بزرگ شدن بخش خصوصی باشد، قطعاً سیاست درستی است.
از نگاه محسن جلال‌پور، رئیس سابق اتاق بازرگانی ایران، تاکنون فعالیت نهادهای حاکمیتی غیردولتی در اقتصاد به نفع اقتصاد کشور نبوده است. وی می‌گوید: «خیلی از این نهادها مالیات نمی‌دهند. عملکردشان شفاف نیست. بهره‌وری ندارند و عملکردشان منجر به اتلاف منابع تجدیدناپذیر کشور می‌شود. بر هم‌زننده رقابت در اقتصاد هستند. به کارهای غیرضروری رو آورده‌اند و به اندازه‌ای بزرگ شده‌اند که به نوعی تنظیم‌کننده یا بر هم زننده مناسبات اقتصادی و بین‌المللی هستند.» به گفته جلال‌پور، مجموعه فعالیت‌های اقتصادی نهادهای دولتی و غیردولتی، باعث کوچک ماندن بخش خصوصی شده است و هر سیاستی هم که با هدف اصلاح اقتصادی در کشور شکل می‌گیرد، عملاً به زیان بخش خصوصی تمام می‌شود. وی با بیان اینکه «عملکرد برخی بنگاه‌های اقتصادی حاکمیتی دولتی و غیردولتی بر هم زننده فضای رقابتی در کشور است» تصریح می‌کند: «وقتی قواعد رقابت در کشور رعایت نشود، بخش خصوصی که باید پیشران اقتصاد باشد به ورطه زیان‌دهی می‌افتد، چون توان رقابت با این بنگاه‌ها را ندارد.» این فعال بخش خصوصی توصیه می‌کند: «فعالیت بنگاه‌های عمومی غیردولتی را به ریل اصلی آنها بازگردانیم. خیلی مهم است که ساختار بخش‌های اقتصادی را به درستی تبیین کنیم. به قول سردار فیروزآبادی، نظامی‌ها به جای خود، عمومی‌ها و دولتی‌ها در جای خود و بخش خصوصی هم در مسیر خود.»
♦♦♦
اخیراً بحث‌های زیادی درباره لزوم محدودیت فعالیت نهادهای عمومی و نهادهای حاکمیتی غیردولتی مطرح شده است. به نظر شما این بحث‌ها چقدر جدی است و آیا این امکان وجود دارد که در این زمینه تصمیمی قاطعانه گرفته شود؟
تجربه نشان داده، هرزمان اداره دولت مشکل شده، سیاستگذار به گزینه‌هایی مثل کوچک‌سازی دولت فکر کرده است. در حالی که به نظرم کوچک‌سازی دولت، هدف خوبی برای واگذاری بنگاه‌های دولتی نبوده و نیست. چرا به چنین گزاره‌ای اعتقاد دارم؟ به این دلیل که وقتی هدف، کوچک‌سازی دولت است، فقط برای همین هدف سیاستگذاری می‌شود در حالی که اگر هدف، اصلاح ساختار اقتصادی و بزرگ شدن بخش خصوصی باشد، قاعدتاً کوچک شدن دولت هم محقق می‌شود. در دایره‌ای وسیع‌تر فکر می‌کنم نیاز داریم در اهداف اقتصادی کشور بازنگری داشته باشیم. مثلاً این یک اشکال جدی است که دولت به جای اینکه بر رشد اقتصادی متمرکز باشد، هدفش را ایجاد اشتغال اعلام کرده است. قاعدتاً رشد اقتصادی می‌تواند منجر به افزایش میزان اشتغال شود اما تخصیص منابع برای افزایش اشتغال دولتی حتماً منجر به رشد نمی‌شود. و حالا برمی‌گردم به پرسش شما.
اگر هدف از ایجاد محدودیت برای نهادهای عمومی، اصلاح ساختار اقتصادی و ایجاد زمینه برای رقابتی شدن اقتصاد و در نهایت بزرگ شدن بخش خصوصی باشد، قطعاً سیاست درستی است. هر سیاستی غیر از این، اصلاح ساختار اقتصادی محسوب نمی‌شود و منفعتی برای اقتصاد کشور و بخش خصوصی نخواهد داشت. به نظر من باید به صراحت گفته شود که هدف از محدود کردن فعالیت نهادهای حاکمیتی غیردولتی، رقابتی کردن اقتصاد و دادن میدان بیشتر به بخش خصوصی است. اگرنه همان اشتباهی را مرتکب می‌شویم که در خصوصی‌سازی مرتکب شدیم.
فکر می‌کنید بحث محدود کردن فعالیت اقتصادی نهادهای حاکمیتی غیردولتی چقدر جدی است؟
به نظرم جدی نیست. چون مجموعه مدیران و سیاستگذاران و تصمیم‌سازان کشور هنوز بحران‌های اقتصادی را باور نکرده‌اند. چون هنوز دولت هم چنین باوری ندارد. مساله خیلی ساده است. ما با بحران بیکاری جوانان تحصیل‌کرده مواجه هستیم. در اعتراض‌های اخیر جوانان تحصیل‌کرده بیکار نقش مهمی داشتند. بیشتر آنها متولدین دهه 60 هستند که به دلیل بالا رفتن سن، به تدریج در حال خروج از بازار کار کشور هستند. متولدین دهه 70 هم در حال پیوستن هستند و به این خیل افزوده می‌شوند. برای این همه جوان بیکار تحصیل‌کرده باید شغل ایجاد شود. در غیر این صورت باید تبعات اجتماعی، سیاسی و امنیتی آن را بپذیرد. راه‌حل چیست؟
راه این است که فضا برای فعالیت بخش خصوصی باز شود. از آن طرف رابطه خود را با جهان خوب کنیم و برای فعالیت‌های دولت هم حدومرز تعیین شود.
به نظر شما نهادهای عمومی چه خدماتی به اقتصاد کشور کرده‌اند؟ و در مقابل چه هزینه‌هایی به اقتصاد کشور به خصوص برای بخش خصوصی تحمیل شده است؟
اقتصاد ایران به صورت رسمی به سه بخش دولتی، تعاونی و خصوصی تقسیم شده اما در عمل، بخش حاکمیتی غیردولتی را هم باید بخش چهارم اقتصاد ایران دانست. ریشه اصلی شکل‌گیری برخی نهادهای عمومی در ملی شدن‌های سال‌های اولیه انقلاب شکل گرفته است. بنیادها دقیقاً در همین دوره شکل گرفتند. همین‌طور نهادهای عمومی، نهادهای حاکمیتی غیردولتی و ساختارهای اقتصادی وابسته به نهادهای انقلابی که بر اساس برخی ماموریت‌ها شکل گرفتند اما قرار نبود تا این اندازه بزرگ شوند و انحصار ایجاد کنند.
من خیلی در فعالیت نهادهای حاکمیتی غیردولتی، عملکرد مثبت نمی‌بینم. عملکردی که به سود اقتصاد کشور تمام شده باشد. مثلاً خیلی از این نهادها مالیات نمی‌دهند. عملکردشان شفاف نیست. بهره‌وری ندارند و عملکردشان منجر به اتلاف منابع تجدیدناپذیر کشور می‌شود. بر هم زننده رقابت در اقتصاد هستند. به کارهای غیرضروری رو آورده‌اند و به اندازه‌ای بزرگ شده‌اند که به نوعی تنظیم‌کننده یا بر هم زننده مناسبات اقتصادی و بین‌المللی هستند. تقریباً همه قبول دارند که اقتصاد ایران به بی‌نظمی و آنارشی رسیده است. دلیلش این است که از ابتدای شکل‌گیری جمهوری اسلامی، مالکیت خصوصی همواره نقض شده است. در حال حاضر انواع مالکیت‌ها در کشور ما وجود دارد. ما بنگاه‌های حاکمیتی غیردولتی داریم، بنگاه‌های عمومی غیردولتی داریم، بنگاه‌های نظامی داریم، بنگاه‌های خصوصی داریم، بنگاه‌های تعاونی هم داریم و در نهایت بنگاه‌های دولتی هم داریم. ما همه اینها را در اقتصاد کشور خود شاهد هستیم. ما در کمتر کشوری چنین پراکندگی مالکیتی را شاهد هستیم. خیلی از این بنگاه‌ها به هیچ نهادی پاسخگو نیستند. مالیات نمی‌دهند، شفاف هم نیستند و از هیچ قاعده‌ای پیروی نمی‌کنند. منافع بنگاه‌های خودمختار در این است که ما با دنیا همیشه مشکل داشته باشیم. چون اگر مشکل ما با دنیا حل شود، هم جغرافیای تجارت تغییر می‌کند و هم بنگاه‌هایی وارد اقتصاد ما می‌شوند که بنگاه انحصاری نمی‌تواند با آنها رقابت کند. بنگاه انحصاری از رقابت می‌ترسد چون غرق در ناکارآمدی است. چون بویی از بهره‌وری نبرده و تداوم حیاتش بسته به انحصار است.
به هر حال درباره پدیده‌هایی صحبت می‌کنیم که اندازه و توان آنها را نمی‌دانیم. نمی‌دانیم این بنگاه‌ها چه سهمی در اقتصاد کشور دارند. برآوردی دقیق و نظریه‌ای منسجم درباره ماهیت و ابعاد فعالیت‌های اقتصادی و گردش مالی این نهادها در دست نداریم اما می‌دانیم وجود آنها باعث شده که بخش خصوصی شکل نگیرد.
به گفته نماینده مقام معظم رهبری و دبیر شورای عالی امنیت ملی ستاد اجرایی فرمان امام نهادی است که هدف آن خدمت‌رسانی به محرومان و خدمت عام‌المنفعه است. چرا نهادهای عمومی با وجود چنین هدفی وارد فعالیت‌های اقتصادی شده‌اند؟
همه‌چیز ابتدا بر اساس نیت‌های خیر شکل گرفته است. مثلاً پس از مصادره اموال سرمایه‌داران، بخش عمده‌ای از شرکت‌ها و اموال آنها بلاتکلیف بود. از این‌رو نهادی مثل بنیاد مستضعفان شکل گرفت تا به وضعیت این شرکت‌ها رسیدگی کند. در دهه 70 مرحوم هاشمی‌رفسنجانی برای بالا بردن توان بازسازی کشور از برخی نیروهای نظامی خواستند که در سازندگی مشارکت داشته باشند. به قول احمد توکلی، آنها با سلام‌وصلوات و با نیت خیر آمدند اما امروز حاضر به ترک زمین اقتصاد نیستند. ستاد اجرایی فرمان امام هم وظیفه مدیریت اموالی را بر عهده دارد که طبق اصل ۴۹ قانون اساسی و دیگر قوانین در اختیار ولی فقیه است. این ستاد یک‌بار در سال 1387 با ایجاد برخی تغییرات در ساختار خود، تلاش کرد در بخش‌هایی از اقتصاد سرمایه‌گذاری کند که بخش خصوصی علاقه به حضور ندارد.
همان‌طور که اشاره کردید در مهرماه سال 87 در ساختار جدید این ستاد اعلام شد دارایی‌های سنتی به سرمایه‌گذاری‌های نوین و ورود به عرصه‌های جدید تبدیل می‌شود. آیا این اصلاح ساختار مانعی برای فعالیت‌های بخش خصوصی نشد؟
به طور مشخص تحقیقی وجود ندارد که نشان‌دهنده اثر مثبت یک نهاد خاص در اقتصاد کشور باشد اما همه از عواقب این حضور اطلاع داریم. مجموعه فعالیت‌های اقتصادی نهادهای دولتی و غیردولتی، باعث کوچک ماندن بخش خصوصی شده است. به همین دلیل هر سیاستی که با هدف اصلاح اقتصادی در کشور شکل می‌گیرد، عملاً به زیان بخش خصوصی تمام می‌شود. لانه پرنده‌ای را در نظر بگیرید که چند جوجه دارد. پدر و مادر جوجه‌ها مدام در رفت‌وآمد هستند تا جوجه‌ها را سیر کنند. معمولاً جوجه‌هایی که قوی‌ترند غذای بیشتری می‌خورند و زنده می‌مانند و جوجه‌های ضعیف‌تر در نهایت ممکن است از گرسنگی بمیرند. مثلاً اصل 44 در کشور ما بازنگری شد تا دولت کوچک و چابک شود؛ اما دیدیم که عملاً به سود این بخش تمام نشد یا خصوصی‌سازی که عملاً به زیان بخش خصوصی تمام شد و بخش شبه‌دولتی را فربه‌تر کرد. یک‌بار سازمان بازرسی کل کشور گزارشی منتشر کرد که نشان می‌داد سهم بخش خصوصی واقعی از فرآیند خصوصی‌سازی تقریباً هیچ بوده است. نتیجه اینکه در ایران بنگاه‌های انحصاری دولتی و حاکمیتی شکل گرفته‌اند و مانع از نفس کشیدن بخش خصوصی شده‌اند. ما بنگاه‌های دولتی را به نهادها و شرکت‌هایی واگذار کردیم که اکنون به هیچ نهاد و سازمانی پاسخگو نیستند. در چند سال گذشته هم خصوصی‌سازی عملاً متوقف شده و هیچ گامی برای آزادسازی برداشته نشده است. شما بگویید بخش خصوصی چقدر در سال‌های گذشته توانمند شده است؟ بخش خصوصی چقدر بزرگ شده است؟ چه تغییری در وضعیت بخش خصوصی به وجود آمده است؟
دکتر نیلی معتقدند باید در فرآیندی آرام و تدریجی تکلیف بنگاه‌های حاکمیتی غیردولتی مشخص شود. به عقیده ایشان می‌توان «جغرافیا» و «موضوع» بنگاه‌های حاکمیتی غیردولتی را از بخش خصوصی متمایز کرد. به عنوان مثال اگر نهادهای نظامی در امور پیمانکاری فعالیت دارند، در حوزه‌هایی از کشور عمل کنند که نظیر شهرهای مرزی دارای مسائل امنیتی است. در واقع می‌توان بین فعالیت‌های بخش خصوصی و بخش عمومی غیردولتی تفکیک قائل شد و از این رهگذر، رفته‌رفته به سوی یک شرایط متعارف گام برداشت.
به نظرم دیدگاه آقای دکتر نیلی کاملاً درست و اتفاقاً منطبق با اهداف اصلی نهادهای حاکمیتی غیردولتی است. بنیاد مستضعفان، ستاد اجرایی فرامین امام، کمیته امداد و خیلی از نهادهای حاکمیتی با هدف فقرزدایی ایجاد شده‌اند اما در طول زمان از اهداف اولیه خود دور شده‌اند. قطعاً هدف از شکل‌گیری این نهادها این نبوده که مثلاً وارد مبادلات بازار سرمایه شوند و به اصطلاح نوسان‌گیری کنند. یا اینکه واردات خودرو جزو اهداف نهادهای عمومی نبوده است اما به مرور زمان برخی انحراف‌ها در عملکرد آنها دیده شده که عواقب نامطلوبی به دنبال داشته است. به هر حال این ساختارها در کشور شکل گرفته‌اند و حذف دفعتی آنها نه امکان‌پذیر است و نه اصلاً به صلاح کشور خواهد بود. چاره این است که یک نهاد فراقوایی شکل بگیرد و یک‌بار دیگر درباره ادامه فعالیت این نهادها -تاکید می‌کنم همه نهادهای حاکمیتی دولتی و غیردولتی- تصمیم بگیرد. قطعاً این کار به تنهایی از عهده دولتی که خودش نیز متهم به فعالیت‌های غیرضروری در اقتصاد ملی است برنمی‌آید. ما وقتی درباره اصلاح ساختار اقتصادی صحبت می‌کنیم قطعاً از شکل‌گیری اجماع و اراده فراتر از یک قوه صحبت می‌کنیم. اگر مجموعه حاکمیت ما به این نتیجه برسد که باید بخش خصوصی بزرگ و توانمند شود و ساختار اقتصاد به گونه‌ای بازسازی شود که نتیجه‌اش رشد اقتصادی پایدار و اشتغال‌زا باشد، درباره فعالیت ساختارهای اقتصادی هم تصمیم درست خواهد گرفت. در دوره‌ای که در اتاق ایران مسوولیت داشتم از من درباره فعالیت نهادهای حاکمیتی غیردولتی سوال شد. اشاره کردم که اگر همه قوای فعال در اقتصاد کشور رقابت را بپذیرند و قبول کنند که مالیات بدهند و شفاف عمل کنند، خیلی از مسائل خود به خود حل می‌شود. معضل بزرگ ما این است که چندین نهاد قدرتمند در کشور داریم که بخش خصوصی در برابر آنها نحیف و ناتوان است. نه قدرت آنها را برای تامین مالی دارد و نه می‌تواند مثل آنها پروژه بگیرد. اگر حدومرزی برای فعالیت این نهادها ترسیم شود، می‌توانیم امیدوار باشیم که بخش خصوصی هم در مرزهایی که برایش تعیین شده، رشد کند اما در حال حاضر چنین بستری وجود ندارد.
علی شمخانی گفته «ستاد اجرایی باید مکمل سیاست‌های اقتصادی دولت و بخش خصوصی باشد نه رقیب آنها». می‌خواهیم بررسی کنیم چرا نهادهای عمومی رقیب بخش خصوصی شده‌اند و در ادامه چگونه می‌توان چنین نهادهایی را به یک بخش مکمل بخش خصوصی تبدیل کرد؟
با احترام به آقای شمخانی باید بگویم آنچه ایشان مطرح کرده‌اند، راه‌حل نیست. نهادهای عمومی دولتی و غیردولتی را با نصیحت نمی‌توان اصلاح ساختار کرد. معتقدم عملکرد برخی بنگاه‌های اقتصادی حاکمیتی دولتی و غیردولتی در وهله اول بر هم‌زننده فضای رقابتی در کشور است. وقتی قواعد رقابت در کشور رعایت نشود، بخش خصوصی که باید پیشران اقتصاد باشد به ورطه زیان‌دهی می‌افتد، چون توان رقابت با این بنگاه‌ها را ندارد. وقتی بخش خصوصی زیان‌ده شد، عملاً زمینه برای رشد مجدد فعالیت بنگاه‌های حاکمیتی فراهم می‌شود. این یک چرخه معیوب است.
به نظر شما چگونه می‌توان نهادهای عمومی را بهتر در خدمت اقتصاد کشور به کار گرفت؟
همان‌طور که اشاره کردم، شخصاً مخالف توقف دفعتی فعالیت بنگاه‌های حاکمیتی و دولتی در اقتصاد هستم. در کوتاه‌مدت نمی‌شود اقتصاد ایران را به ریل اصلی‌اش برگرداند. اما لازم است به درستی سیاستگذاری کنیم تا نتیجه‌اش در بلندمدت به سود کشور تمام شود. مثلاً همان‌طور که دکتر نیلی در مطالعات اقتصاد ایران پیشنهاد کرده‌اند، باید این‌گونه سیاستگذاری شود که بنگاه‌های حاکمیتی به حوزه‌هایی هدایت شوند که واقعاً بخش خصوصی علاقه و توان حضور ندارد. این همه در کشور محرومیت داریم و می‌شود این بنگاه‌ها را تشویق کرد که فعالیت خود را در این حوزه‌ها متمرکز کنند. می‌خواهم بگویم باید حوزه فعالیت بخش خصوصی و بخش حاکمیتی را مشخص کرد. باید گفت بخش خصوصی در چه حوزه‌ای می‌تواند فعالیت داشته باشد و در چه حوزه‌ای مجاز نیست. در واقع می‌توان بین فعالیت‌های بخش خصوصی و بخش عمومی غیردولتی تفکیک قائل شد و در فرآیندی تدریجی به سوی اصلاح ساختار گام برداشت.
شمخانی گفته که ستاد اجرایی امام متمرکز بر اجرای پروژه‌هایی مانند صنایع دانش‌بنیان و پیشران شود که امکان تحقق آن توسط سایر بخش‌ها نیست، آیا بخش خصوصی در اجرای چنین پروژه‌هایی ناتوان است؟
در شرایط پیچیده امروز بهتر است به فکر راه‌حل‌های درست و اصولی باشیم. راه‌حل‌هایی که در آینده بار مشکلات کشور را کم کند نه اینکه بر مشکلات موجود بیفزاید. باید ببینیم ورود نهادهای عمومی به فعالیت‌های اقتصادی دانش‌بنیان چقدر لازم و ضروری است. من نمی‌دانم دعوت آقای شمخانی از یک نهاد حاکمیتی غیردولتی برای ورود به فعالیت اقتصادی دانش‌بنیان بر چه اساسی صورت گرفته اما همین‌قدر می‌دانم که این حوزه، روزنه امیدی برای جوانان کشور است. خیلی از جوانان تحصیل‌کرده ما به این حوزه امید بسته‌اند. زمانی که رهبر انقلاب بر اهمیت ترویج اقتصاد دانش‌بنیان تاکید کردند، خیلی از جوانان ما امیدوار شدند که روزنه‌ای برای آنها باز شده است. نمی‌دانم اگر نهادهای عمومی با آن همه سرمایه‌ای که دارند در این حوزه فعال شوند، چه بر سر جوانان تحصیل‌کرده ما خواهد آمد.
به نظر شما دامنه فعالیت‌های این نهادهای عمومی چقدر باید محدود و متمرکز بر چه بخش‌هایی شود؟
پیش از این توضیح دادم که باید فعالیت بنگاه‌های عمومی غیردولتی را به ریل اصلی آنها بازگردانیم. خیلی مهم است که ساختار بخش‌های اقتصادی را به درستی تبیین کنیم. به قول سردار فیروزآبادی، نظامی‌ها به جای خود، عمومی‌ها و دولتی‌ها در جای خود و بخش خصوصی هم در مسیر خود.
