دالان‌های نیمه‌روشن اقتصاد ایران

نهادهای عمومی غیردولتی و موسسات و بنگاه‌های زیرمجموعه آنها، به بخشی از اقتصاد ایران اطلاق می‌شود که به‌رغم گستردگی و تاثیرگذاری، برآورد دقیقی از ماهیت و ابعاد فعالیت‌های اقتصادی و گردش مالی آنها در دست نیست. این نهادها که در دهه‌های گذشته هر یک بر اساس ضرورتی تشکیل شده‌اند و در زمان خود نقش مهمی ایفا کرده‌اند، به تدریج تغییرات کارکردی و حتی ماهوی قابل توجهی یافته‌اند. تعیین جایگاه حقوقی و اقتصادی این نهادها و شفاف‌سازی نقش و عملکرد آنها در اقتصاد کشور، آثار مثبت زیادی برای اقتصاد کشور دارد و از ابعاد مختلف در جهت مصالح بلندمدت کشور است.

به عنوان یک یادآوری، می‌توان اشاره کرد که یکی از معضلات اقتصاد ایران و یکی از موانع رشد و توسعه اقتصادی، عدم‌شفافیت در اقتصاد کشور است. این عدم‌شفافیت در سطوح مختلف و در بخش‌های مختلف وجود دارد ولی به نظر می‌رسد ابعاد آن در نهادهای عمومی غیردولتی بیش از سایر بخش‌ها باشد. معضل عدم‌شفافیت، که همواره به طور تاریخی وجود داشته است، طی یک دهه گذشته ابعاد گسترده‌تری پیدا کرد. عدم‌شفافیت در اقتصاد، تبعات نامطلوب بسیاری دارد. اولاً عدم‌شفافیت مالی و اقتصادی، زمینه تخلفات و سوءاستفاده‌های مالی را مساعدتر می‌کند. ثانیاً عدم‌شفافیت، ریسک سرمایه‌گذاری را برای بخش خصوصی و سرمایه‌گذار خارجی افزایش می‌دهد. ثالثاً، هرگونه عدم‌شفافیت مالی و اقتصادی، احتمال خطا در برنامه‌ریزی و سیاستگذاری‌های کلان اقتصادی را برای دولت افزایش می‌دهد. عدم‌شفافیت‌ها، حتی می‌تواند منشأ و زمینه‌ساز بحران‌های بزرگ مالی شود. بنابراین لزوم افزایش شفافیت و سلامت در اقتصاد کشور اقتضا می‌کند، ماهیت و عملکرد اقتصادی مجموعه بزرگ موسوم به نهادهای عمومی غیردولتی، تا حد ممکن مورد توجه و حساسیت قرار بگیرد.

بر اساس قوانین موجود، موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی به منظور انجام وظایف و خدماتی که جنبه عمومی دارد به عنوان واحدهای سازمانی مشخصی تعریف شده و فعالیت می‌کنند. برخی از مصادیق این موسسات و نهادها عبارتند از شهرداری‌ها و شرکت‌های تابعه، بنیاد مستضعفان و جانبازان انقلاب اسلامی، هلال‌احمر، بنیاد مسکن انقلاب اسلامی، کمیته ملی المپیک، بنیاد 15 خرداد، سازمان تبلیغات اسلامی و سازمان تامین اجتماعی. اگرچه به لحاظ حقوقی برخی از مهم‌ترین نهادهای عمومی غیردولتی در قوانین کشور تعریف و تعیین تکلیف شده است ولی به لحاظ اقتصادی، هنوز ابهامات زیادی در خصوص جایگاه و کارکرد این نهادها و شرکت‌های اقماری آنها در اقتصاد وجود دارد. جدای از آن، برخی نهادهای عمومی بزرگ و تاثیرگذار نیز در کشور وجود دارند که با وجود فعالیت اقتصادی عمده‌ای که دارند، به لحاظ قانونی جایگاه آنها مشخص نیست. ضمن اینکه، تعریف حقوقی نهادهای عمومی غیردولتی، تفاوت‌های عمده‌ای با تعاریف و طبقه‌بندی‌های اقتصادی دارد. به عنوان مثال، شهرداری‌ها، به موجب قانون، یک نهاد عمومی غیردولتی هستند در حالی که بر اساس تعاریف و طبقه‌بندی‌های استاندارد اقتصادی، نهادی مانند شهرداری‌ها، جزئی از دولت عمومی محسوب می‌شود.

علاوه بر مساله طبقه‌بندی و جایگاه حقوقی و اقتصادی نهادهای عمومی غیردولتی و بنگاه‌های وابسته به آنها، تکلیف این‌گونه نهادها در قبال قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات نیز چندان روشن نیست. مطابق قانون مذکور، مقرر است هر یک از موسسات عمومی، جز در موارد اطلاعات طبقه‌بندی‌شده، در راستای منافع عمومی و حقوق شهروندی اطلاعات و گزارش‌های عمومی شامل عملکرد و ترازنامه خود را دست‌کم به طور سالانه منتشر کنند. در قانون، تنها مواردی مانند اسرار دولتی و اسناد طبقه‌بندی‌شده و موارد مربوط به حریم خصوصی مستثنی شده است. با وجود اینکه در این قانون تصریح شده است که تمامی موسسات عمومی از جمله سازمان‌ها و نهادهای وابسته به حکومت به معنای عام کلمه شامل تمام ارکان و اجزای آن تحت شمول قانون قرار می‌گیرند، ولی معمولاً گزارش عملکرد و اطلاعات مالی چندانی از این‌گونه موسسات و نهادها منتشر نمی‌شود و کمتر مشاهده می‌شود که مرجعی عزم رسیدگی به این مساله را داشته باشد.

مواردی نظیر آنچه گفته شد، به وضوح ضرورت شفاف‌سازی و تعیین جایگاه حقوقی و اقتصادی نهادهای عمومی غیردولتی را نشان می‌دهد. این مساله البته به سادگی میسر نمی‌شود و هرگونه پیشرفتی در این زمینه نیازمند همکاری نزدیک مجلس و دولت و سایر مراجع تصمیم‌گیری کشور است.

نگاهی به طبقه‌بندی‌های استاندارد

جدای از تعریف حقوقی از نهادهای عمومی غیردولتی، لازم است یک تعریف اقتصادی دقیق و روشن از این نهادها ارائه شود. در استانداردهای پذیرفته‌شده بین‌المللی، که مبنای تهیه آمارها و حساب‌های اقتصادی کشورهای مختلف از جمله ایران قرار می‌گیرد، تعاریف دقیقی از بخش عمومی و تمایز آن از سایر بخش‌های اقتصادی ارائه شده است.

در استانداردهای بین‌المللی، بخش عمومی اقتصاد (Public sector) شامل دولت عمومی و شرکت‌های عمومی در نظر گرفته می‌شود. دولت عمومی متشکل از تمامی واحدهای دولتی زیرمجموعه دولت مرکزی، دولت‌های محلی و دولت‌های ایالتی است. دولت مرکزی هم خود متشکل از دولت مرکزی بودجه‌ای، دولت مرکزی فرابودجه‌ای و صندوق‌های تامین اجتماعی است. دولت مرکزی بودجه‌ای، شامل تمامی وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها، موسسات و واحدهایی است که عهده‌دار فعالیت‌های اصلی قوای مجریه، مقننه و قضائیه هستند. این بخش‌ها اغلب از بودجه عمومی تامین مالی می‌شوند. درآمد و هزینه‌های دولت مرکزی بودجه‌ای، معمولاً از سوی مجلس تصویب شده و از سوی دولت به اجرا درمی‌آیند. دولت مرکزی فرابودجه‌ای، شامل موسساتی است که از سوی دولت مدیریت می‌شوند ولی علاوه بر بودجه دولتی، دارای بودجه اختصاصی نیز هستند. این‌گونه موسسات، منابع درآمدی خاص خود را دارند ولی در عین حال کمک‌ها و اعتباراتی هم از دولت یا سایر منابع دولتی یا خصوصی دریافت می‌کنند.

بخشی از موسسات غیرانتفاعی فعال در اقتصاد کشور، در بخش دولت مرکزی فرابودجه‌ای طبقه‌بندی می‌شود. به این معنی که تمامی موسسات غیرانتفاعی غیربازاری که از سوی واحدهای دولتی کنترل می‌شوند، چنانچه یک واحد نهادی مستقل محسوب شوند، می‌توان به عنوان دولت مرکزی فرابودجه‌ای در نظر گرفت.

شرکت‌های عمومی عبارتند از شرکت‌هایی که از سوی واحدهای دولتی یا سایر شرکت‌های عمومی کنترل می‌شوند و متشکل از شرکت‌های مالی و غیرمالی هستند. یک شرکت، زمانی شرکت عمومی محسوب می‌شود که سیاست‌های مالی و اجرایی آن از سوی یک واحد دولتی (عمومی) یا یک شرکت عمومی دیگر تعیین شده و راهبری و هدایت شود.

تشخیص دادن اینکه شرکتی عمومی است یا خصوصی، در برخی موارد دشوار است. برای این منظور از معیارهایی مانند مالکیت بخش عمده سهام شرکت از سوی دولت یا تعیین مدیرعامل و اکثریت اعضای هیات‌مدیره شرکت از سوی دولت می‌توان استفاده کرد. چند نمونه متعارف از شرکت‌های دولتی در ایران عبارتند از شرکت هواپیمایی جمهوری اسلامی ایران، شرکت‌های برق منطقه‌ای، شرکت توانیر، شرکت‌های آب و فاضلاب شهری و شرکت راه‌آهن جمهوری اسلامی ایران.

بخشی از شبه‌شرکت‌ها و موسسات غیرانتفاعی تحت کنترل بخش عمومی، که محصولات بازاری تولید می‌کنند، به عنوان شرکت عمومی طبقه‌بندی می‌شوند. به عنوان مثال، بیمارستان‌های دولتی، مدارس و دانشگاه‌های دولتی را نیز می‌توان به عنوان یک شبه‌شرکت، در ردیف شرکت‌های دولتی محسوب کرد. البته باید توجه داشت موسسات غیرانتفاعی را که کمک‌هایی از دولت دریافت می‌کنند ولی از سوی دولت کنترل نمی‌شوند باید از بخش عمومی خارج کرد و به عنوان موسسات غیرانتفاعی در خدمت خانوار طبقه‌بندی کرد.

برای تفکیک یک موسسه غیرانتفاعی دولتی از خصوصی، می‌توان معیارهایی مانند انتصاب مدیران موسسات از سوی دولت، تعیین سیاست‌ها و برنامه‌های کلی موسسه از سوی دولت و تامین مالی موسسه از سوی دولت را در نظر گرفت.

بر اساس طبقه‌بندی‌های استاندارد، بخش‌های اقتصادی در یک کشور به پنج بخش دولت عمومی، شرکت‌های غیرمالی، شرکت‌های مالی، خانوار و موسسات غیرانتفاعی در خدمت خانوار تقسیم می‌شوند. شرکت‌ها می‌توانند متعلق به بخش عمومی یا بخش خصوصی باشند. موسسات غیرانتفاعی در خدمت خانوار، شامل موسسات غیرانتفاعی هستند که از سوی دولت کنترل نمی‌شوند. این موسسات غالباً خدمات و کالاهایی را برای خانوارها به صورت رایگان یا با قیمت‌های ناچیز تامین می‌کنند. نوع اول این موسسات، از سوی گروهی از افراد برای ارائه خدماتی به اعضای خودشان ایجاد می‌شود مانند انجمن‌های حرفه‌ای و تخصصی، احزاب سیاسی، اتحادیه‌های تجاری، مساجد و مراکز مذهبی، باشگاه‌های ورزشی و نظایر آن. نهادهای مذهبی، عموماً از دولت عمومی مستثنی شده و به عنوان موسسات غیرانتفاعی در خدمت خانوار طبقه‌بندی می‌شوند حتی اگر بخش عمده‌ای از هزینه‌های آن از سوی دولت پرداخت شود. نوع دوم این موسسات، عبارتند از موسسات و بنگاه‌های خیریه که بر اساس اهداف انسان‌دوستانه تاسیس شده‌اند. نوع سوم موسسات غیرانتفاعی در خدمت خانوار هم موسساتی هستند که خدمات جمعی ارائه می‌دهند مانند موسسات تحقیقاتی که نتایج کار خود را رایگان منتشر می‌کنند یا گروه‌های مدافع محیط‌ زیست.

تطبیق بخش عمومی اقتصاد ایران با استانداردها

در اقتصاد ایران، بسیاری از بخش‌های اقتصادی متعارف، با صراحت و دقت قابل قبولی طبقه‌بندی شده‌اند ولی در مورد طبقه‌بندی نهادهای عمومی غیردولتی، ابهامات بسیاری وجود دارد. البته باید در نظر داشت در برخی موارد تشخیص ماهیت یک بنگاه وابسته به نهادهای عمومی غیردولتی، به دلیل در اختیار نبودن اطلاعاتی مانند اساسنامه و صورت‌های مالی و همچنین گزارش‌هایی از عملکرد آن بنگاه‌ها، بسیار دشوار است. با این حال بر اساس اطلاعات عمومی موجود در جامعه، می‌توان برخی از نهادهای عمومی مشهور را بر اساس تعاریف استاندارد، طبقه‌بندی کرد.

بخشی از نهادهای عمومی غیردولتی، نهادهایی هستند که از منابع عمومی تامین مالی می‌شوند و ستانده آنها ماهیت خدمات جمعی (Collective services) دارد. در مقابل، برخی دیگر از نهادهای عمومی، ساختاری شرکتی دارند و خدمات بازاری را در ابعاد اقتصادی معنی‌دار عرضه می‌کنند. بنابراین نمی‌توان تمامی نهادهای عمومی غیردولتی را به صورت یکسان و یکجا طبقه‌بندی کرد.

با توجه به تعاریف و استانداردهای پذیرفته‌شده، بخشی از موسسات و نهادهای عمومی مانند بنیاد مستضعفان،  دانشگاه آزاد اسلامی، قرارگاه‌های سازندگی و نهادهایی نظیر آنها، قابلیت آن را دارند که راساً یا از طریق شرکت‌ها و موسسات تابعه خود اقدام به انعقاد قرارداد و تملک دارایی و ایجاد بدهی کنند. بر اساس تعاریف، این موارد را می‌توان اصطلاحاً یک واحد نهادی مستقل در اقتصاد کشور محسوب کرد. این‌گونه نهادها، در کنار ماموریت‌های اصلی خود، به عنوان یک ماموریت فرعی، خدماتی را نیز به بازار عرضه می‌کنند. این نهادها به لحاظ حقوقی، ماهیت شرکتی ندارند ولی از آنجا که این نهادها ستانده قابل فروش در بازار تولید می‌کنند و گردش مالی معنی‌داری دارند، می‌توان آنها را به عنوان یک شبه‌شرکت به حساب آورد. از طرف دیگر چون این نهادها، تحت کنترل نهادهای دولتی و حکومتی هستند، بنابراین می‌توان آنها را، بر اساس یک تعریف وسیع، همانند یک شرکت دولتی طبقه‌بندی کرد، حتی اگر به لحاظ حقوقی به عنوان یک شرکت ثبت نشده باشند.

جدای از چند نمونه قبلی، موسسات و نهادهایی هم در اقتصاد ایران وجود دارند که از منابع عمومی تامین مالی می‌شوند و خدمات جمعی تولید می‌کنند بدون آنکه ستانده بازاری داشته باشند. در واقع خروجی و ستانده این نهادها، از نوع خدمات جمعی و ستانده غیربازاری (Non-market output) است. در این زمینه می‌توان به نهادهایی مانند کمیته امداد، هلال‌احمر، کمیته ملی المپیک و سازمان تبلیغات اسلامی و نظایر آن اشاره کرد که تا حد زیادی ویژگی یک موسسه غیرانتفاعی غیربازاری عمومی را دارند. این‌گونه موسسات و نهادها، شرکت عمومی محسوب نمی‌شوند و می‌توان آنها را در بخش دولت مرکزی فرابودجه‌ای طبقه‌بندی کرد. به بیان دیگر این‌گونه نهادها، زیرمجموعه دولت عمومی هستند. بسیاری از شرکت‌ها، بنگاه‌ها و موسسات زیرمجموعه نهادهای عمومی غیردولتی را بر حسب معیارهایی مانند دارا بودن ستانده بازاری، دارا بودن گردش مالی معنی‌دار، ماهیت ستانده اصلی و همچنین بر حسب نحوه کنترل و مدیریت آنها، می‌توان بین یکی از سه دسته شرکت‌های عمومی، دولت مرکزی فرابودجه‌ای و موسسات غیرانتفاعی در خدمت خانوار طبقه‌بندی کرد.

مزایای شفاف‌سازی نهادهای عمومی

تعیین جایگاه حقوقی و اقتصادی نهادهای عمومی غیردولتی و شفاف‌سازی نقش و عملکرد آنها در اقتصاد کشور، مزایای متعددی برای اقتصاد کشور خواهد داشت.

موسسات و شرکت‌های زیرمجموعه نهادهای عمومی غیردولتی در حوزه‌های متنوع و گسترده‌ای مانند آموزش عالی، نفت، پتروشیمی، صنایع معدنی، مخابرات، خدمات مالی، بازرگانی و... فعالیت می‌کنند ولی ابعاد و گستره فعالیت‌های آنها با وضوح و شفافیت کافی برای دولت به عنوان سیاستگذار اقتصادی مشخص نیست، از این‌رو ابهام و عدم‌شفافیت فعلی امکان برنامه‌ریزی و سیاستگذاری موثر را از دولت‌ها سلب کرده است. در این زمینه، هرگونه پیشرفتی در جهت افزایش شفافیت و تبعیت نهادهای عمومی غیردولتی از قواعد و اصول یک محیط اقتصادی قانونمند و رقابتی، موجب افزایش اثربخشی سیاستگذاری و برنامه‌ریزی‌های کلان اقتصادی در مسیر توسعه کشور و همچنین صیانت از منافع و ثروت‌های عمومی جامعه خواهد شد.

از سوی دیگر، بخشی از نهادهای عمومی غیردولتی مورد اشاره در اینجا،‌ نوعاً ماهیت یک بنگاه اقتصادی بسیار بزرگ را دارند، یا بنگاه‌ها و شرکت‌های بسیار بزرگ اقتصادی را تحت مالکیت خود دارند. این بنگاه‌ها، عموماً تابع مقررات و محدودیت‌های بنگاه‌های دولتی نبوده و مشمول واگذاری به بخش خصوصی نیز نیستند. در فرآیند واگذاری شرکت‌های دولتی نیز اغلب همین نهادهای عمومی غیردولتی در ابتدای صف خرید بنگاه‌های دولتی بوده‌اند. علاوه بر آن، با توجه به انحصارات و امتیازاتی که اغلب این بنگاه‌ها از آن برخوردارند، عملاً نقش یک رقیب بسیار جدی را برای بخش خصوصی بازی می‌کنند. این مساله، مانعی جدی برای رفع انحصارات اقتصادی و دستیابی به یک محیط اقتصادی رقابتی و شفاف در کشور است. به بیان دیگر، نحوه حضور و فعالیت نهادهای عمومی غیردولتی در اغلب صنایع و فعالیت‌های عمده اقتصادی، رقابتی نابرابر را شکل داده است و مانعی برای حضور و رقابت شرکت‌های خصوصی است. علاوه بر آن، حضور انحصاری نهادهای عمومی در برخی صنایع و فعالیت‌های اقتصادی، زمینه جذب سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی را نیز تحت تاثیر قرار داده است. تعیین تکلیف بنگاه‌های بزرگ وابسته به نهادهای عمومی موجب خواهد شد بنگاه‌های مذکور با پذیرش الزامات فعالیت به عنوان یک بنگاه بزرگ دولتی، ملزم به رعایت قواعد و مقررات ناظر بر شرکت‌های دولتی شوند که در نهایت زمینه واگذاری بنگاه‌های عمومی به بخش خصوصی واقعی و افزایش رقابت و شفافیت در اقتصاد فراهم خواهد شد.

جمع‌بندی

نهادهای عمومی غیردولتی و موسسات و بنگاه‌های زیرمجموعه آنها، نقشی تاثیرگذار و سهمی قابل‌ توجه در اقتصاد کشور دارند ولی عموماً به دلیل ماهیتی که دارند نه تابع مقررات و الزامات شرکت‌های دولتی هستند و نه به عنوان یک بنگاه خصوصی، قواعد بازی در یک اقتصاد رقابتی و شفاف را می‌پذیرند. اغلب این نهادها در دهه‌های گذشته برحسب ضرورت تشکیل شده و در زمان خود نقش مفیدی ایفا کرده‌اند ولی به تدریج کارکرد آنها تغییر یافته و سهم فعالیت‌های اقتصادی آنها در قالب یک بنگاه اقتصادی افزایش یافته است.

اقتصاد ایران برای دستیابی به رشد اقتصادی پایدار به طور جدی نیازمند افزایش سرمایه‌گذاری‌های داخلی و خارجی است و آن هم نیازمند کاهش انحصارات و فراهم ساختن محیطی شفاف و رقابتی در اقتصاد است. در این زمینه چاره‌ای جز پذیرش الزامات و قواعد فعالیت‌های اقتصادی شفاف و رقابتی از سوی نهادهای عمومی نیست. اگرچه به لحاظ حقوقی جایگاه برخی از مهم‌ترین نهادهای عمومی غیردولتی در قوانین کشور تعریف و تعیین تکلیف شده است ولی به لحاظ اقتصادی، هنوز ابهامات زیادی در خصوص جایگاه و کارکرد این نهادها و شرکت‌های اقماری آنها در اقتصاد وجود دارد. جدای از آن، برخی نهادهای عمومی بزرگ و تاثیرگذار دیگر نیز در کشور وجود دارند که با وجود فعالیت اقتصادی عمده‌ای که دارند، به لحاظ قانونی جایگاه آنها مشخص نیست. ضمن اینکه، تعریف حقوقی نهادهای عمومی غیردولتی، تفاوت‌های عمده‌ای با تعاریف و طبقه‌بندی‌های اقتصادی دارد.

با توجه به ماهیت و نوع فعالیت شرکت‌ها، بنگاه‌ها و موسسات زیرمجموعه نهادهای عمومی غیردولتی، اغلب آنها ماهیتاً یک شرکت عمومی محسوب می‌شوند. بنابراین به منظور تعیین جایگاه حقوقی و اقتصادی نهادهای عمومی غیردولتی و شفاف‌سازی نقش و عملکرد آنها در اقتصاد کشور، در گام نخست لازم است شرکت‌ها و بنگاه‌های زیرمجموعه این نهادها به لحاظ حقوقی به عنوان یک شرکت دولتی،‌ طبقه‌بندی و شناسایی شوند. این مساله مستلزم مشارکت و همکاری نزدیک دولت و مجلس است. طبقه‌بندی این‌گونه موسسات و بنگاه‌ها به عنوان شرکت‌های دولتی، آنها را مشمول تکالیفی مانند پرداخت مالیات، تهیه و انتشار صورت‌های مالی، حسابرسی و پاسخگویی به نهادهای نظارتی و شفافیت در برابر جامعه و قرارگرفتن در فرآیند واگذاری به بخش خصوصی خواهد کرد. البته به طور طبیعی،‌ هیچ بنگاه اقتصادی فعال در یک محیط غیررقابتی و برخوردار از امتیازات و مزایای انحصاری، تمایلی به پذیرش الزامات فعالیت در یک محیط شفاف و رقابتی و پاسخگویی به نهادهای نظارتی را نخواهد داشت. با این حال، لزوم دوراندیشی در جهت منافع بلندمدت کشور ایجاب می‌کند، مجموعه نظام تصمیم‌گیری کشور، نسبت به رفع یکی از گلوگاه‌های رشد و توسعه اقتصادی، حساسیت و توجه لازم را داشته باشند.