تمدید تنفس

ماجرای رابطه ایران با گروه اقدام مالی یا FATF ماجرای جدیدی نیست. اگرچه این داستان در یک سال گذشته بسیار پررنگ شده اما حقیقت این است که ارتباط با گروه اقدام مالی سال‌هاست در دستور کار دولت بوده است. با این حال ماجرای مخالفت‌ها با تعامل با گروه اقدام مالی و حساسیت‌هایی که خواسته یا ناخواسته در این رابطه ایجاد شده، درس‌های جالبی برای آموختن دارد. در ادامه به برخی از این نکات اشاره می‌شود.

آغاز کار گروه اقدام مالی، مربوط به مبارزه با پولشویی بود. پولشویی به زبان ساده عبارت است از تطهیر عواید ناشی از جرم به این منظور که منشأ مجرمانه این عواید پنهان شود. تقریباً در قوانین همه کشورها این قاعده وجود دارد که اگر مالی از جرم حاصل شود، باید مقامات قضایی در خصوص آن مال تعیین تکلیف و مشخص کنند که آن مال باید مسترد یا ضبط یا معدوم شود. به دلیل وجود همین قاعده، کسانی که مرتکب جرائم مالی می‌شوند، در پی آن برمی‌آیند که منشأ عواید ناشی از جرم را مخفی کنند. آنها سعی می‌کنند به طرق مختلف، با انجام عملیاتی این‌طور وانمود کنند که اموال مزبور در نتیجه فعالیت‌های اقتصادی مشروع و نه در اثر ارتکاب جرم به‌دست آمده‌اند تا جایی که پولشویی از سوی یک مجرم عادی در داخل یک کشور انجام می‌شود، مبارزه با آن نیز یک پدیده داخلی است و در داخل همان کشور و از سوی مقامات همان کشور انجام می‌شود. اما در رابطه با جرائم سازمان‌یافته فراملی مانند قاچاق مواد مخدر، قاچاق اسلحه یا قاچاق انسان، پولشویی در سطح بین‌المللی و به طور فرامرزی انجام می‌شود لذا مبارزه با آن نیز باید در سطح بین‌المللی باشد. نهادها و قواعد بین‌المللی مرتبط با مبارزه با پولشویی، معلول این وضعیت هستند. به عبارت دیگر «از آنجا که پولشویی، پدیده‌ای بین‌المللی است مبارزه با آن نیز باید در سطح بین‌المللی صورت گیرد». این جمله در ادبیات گروه اقدام مالی بسیار زیاد شنیده می‌شود.

گروه اقدام مالی در ابتدای کار برای پاسخگویی به همین دغدغه شکل گرفت؛ همکاری برای مبارزه با پولشویی. گروه اقدام مالی در مراحل اولیه کار خود خیلی سریع 40 استاندارد یا توصیه برای مبارزه با پولشویی ایجاد کرد. آیا این 40 استاندارد برای کشورها و بانک‌ها الزام‌آورند؟ بله و خیر. از جهتی می‌توان گفت این استانداردها الزام‌آور نیستند چون اگر دولت، شخص یا فردی آنها را اجرا نکند، نمی‌توان وی را محاکمه کرد یا از آن خسارت گرفت. اما از جهت دیگر، آنها الزام‌آورند چون کشورها با یکدیگر توافق می‌کنند که روابط خود با کشورها و اشخاصی که آنها را اجرا نمی‌کنند، کاهش دهند. به عبارت دیگر اجرا نکردن این قواعد باعث منزوی شدن بانک‌ها و کشورهایی می‌شود که آنها را اجرا نمی‌کنند. به این قواعد در حقوق بین‌الملل، soft law یا حقوق قوام‌نیافته گفته می‌شود. حقیقت آن است که گروه اقدام مالی در انجام مأموریت خود بسیار موفق بوده است. اکثر کشورهای دنیا پذیرفته‌اند که قواعد گروه اقدام مالی را اجرا کنند و توصیه‌های گروه اقدام مالی به استانداردها و نرم‌های اصلی بانکداری در دنیا مبدل شده است. بعد از حوادث 11 سپتامبر سال 2001، ماموریت جدیدی به گروه اقدام مالی محول شد؛ مبارزه با تامین مالی تروریسم. دولت‌ها به این نتیجه رسیدند که تروریسم نیز همچون پولشویی یک پدیده بین‌المللی است و برای مبارزه با آن نیاز به مشارکت و همکاری بین‌المللی وجود دارد. در این راستا یکی از مهم‌ترین راه‌ها برای مبارزه با تروریسم، مبارزه با تامین مالی آن است.

گروه اقدام مالی ابتدا هشت توصیه ویژه برای مبارزه با تامین مالی تروریسم تهیه کرد و بعدها یک توصیه ویژه دیگر برای مبارزه با تامین مالی تروریسم اضافه شد و تعداد این توصیه‌ها به 9 رسید. بنابراین تعداد کل توصیه‌های گروه اقدام مالی به 9+40 بالغ شد. بعدها این 49 توصیه با یکدیگر ادغام شدند و 40 توصیه ادغام‌شده از این رهگذر حاصل شد که هسته اصلی الزامات گروه اقدام مالی را تشکیل دادند. در کنار این توصیه‌ها تعداد زیادی راهنما و تفسیر و نظایر آن وجود دارد که ادبیات بین‌المللی مبارزه با پولشویی و مبارزه با تامین مالی تروریسم را تشکیل می‌دهند.

واقعیت این است که مجلس شورای اسلامی از سال‌ها قبل متوجه ضرورت تصویب قانونی برای مبارزه با پولشویی شده بود اما فرآیند قانونگذاری در ایران بسیار آهسته و زمانبر است. قانون مبارزه با پولشویی سال‌ها بین مجلس، شورای نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت نظام در رفت‌وآمد بود تا بالاخره بخت یار آن شد و تصویب شد. این تاخیر در تصویب قانون مبارزه با پولشویی، موجب شد نهادهای لازم برای مبارزه با پولشویی نیز در ایران بسیار با‌تاخیر تاسیس شوند و شورای عالی مبارزه با پولشویی، واحد اطلاعات مالی، واحدهای مبارزه با پولشویی بانک‌ها و موسسات مالی و نظایر آن که همه منوط به تصویب قانون مبارزه با پولشویی بودند، بسیار دیر شکل بگیرند. ازاین‌رو تعامل با گروه اقدام مالی نیز بسیار دیرهنگام انجام شد. این امر باعث شد ایران در فهرست کشورهای پرخطر و غیرهمکار گروه اقدام مالی قرار گیرد. بعدها هنگامی که مبارزه با تامین مالی تروریسم نیز جزو ماموریت‌های گروه اقدام مالی قرار گرفت و در مجموعه استانداردهای آن اهمیت قابل توجهی پیدا کرد، مشکل دیگری برای کشور پیدا شد. 

ایران قانون مبارزه با تامین مالی تروریسم نداشت و نه‌تنها قانون مبارزه با تامین مالی تروریسم در ایران تصویب نشده بود بلکه خود تروریسم نیز در ایران جرم‌انگاری نشده بود و برای آن مجازاتی در نظر گرفته نشده بود. عناوین دیگری مانند محاربه و افساد فی‌الارض وجود داشتند و برای آنها مجازات در نظر گرفته شده بود اما خود عنوان تروریسم جرم‌انگاری نشده بود و تعریف عناوین محاربه و افساد فی‌الارض نیز اگرچه مشابهت‌ها و همپوشانی‌هایی با تروریسم داشت اما دقیقاً با آن منطبق نبود. مجدداً سال‌ها طول کشید تا پس از رفت‌وآمدهای زیاد میان مجلس و شورای نگهبان، قانون تامین مالی تروریسم در ایران تصویب شود. پس از تصویب این قانون، ایران عملاً به جایی رسیده بود که می‌توانست از گروه اقدام مالی درخواست کند که از فهرست کشورها و مناطق پرخطر و غیرهمکار خارج شود. نکته قابل توجه این بود که در سال‌های دولت‌های نهم و دهم، به دلیل تحریم‌هایی که به تدریج و به نحو فزاینده علیه کشور وضع شده بود، روابط مالی و بانکی خارجی با کشور تقریباً به طور کامل قطع شده بود و تاثیر قرار داشتن ایران در فهرست سیاه گروه اقدام مالی عمدتاً به واسطه تحریم‌های مالی و بانکی بین‌المللی نادیده گرفته می‌شد. پس از برجام و رفع تحریم‌های هسته‌ای که علیه نظام مالی و بانکی کشور وضع شده بود، این زمینه ایجاد شد تا مذاکرات با گروه اقدام مالی برای خروج ایران از فهرست کشورها و مناطق پرخطر و غیرهمکار گروه اقدام مالی آغاز شود.

در این راستا اولین گام مذاکره با گروه اقدام مالی برای تهیه برنامه اقدام بود. برنامه اقدام یا Action Plan میان وزیر اقتصاد به نمایندگی از شورای عالی مبارزه با پولشویی و گروه اقدام مالی مورد توافق قرار گرفت. در این مورد که آیا وزارت اقتصاد این اختیار را داشت که این برنامه را مورد توافق قرار دهد یا خیر، بحث‌ها و اختلاف‌نظرهای زیادی مطرح شده است. یک دیدگاه این بوده که وزیر امور اقتصادی و دارایی به عنوان رئیس شورای عالی مبارزه با پولشویی بر اساس قوانین و مقررات متعددی که آن شورا را ملزم به تعامل و روابط با سازمان‌های بین‌المللی مرتبط می‌کند (از جمله قانون الحاق ایران به کنوانسیون سازمان ملل متحد برای مبارزه با فساد و نیز قانون مبارزه با پولشویی و قانون مبارزه با تامین مالی تروریسم) نه‌تنها مجاز بلکه مکلف بوده است که این تعاملات را انجام دهد و از آنجا که لازمه تعامل با گروه اقدام مالی، توافق بر سر برنامه اقدام بوده است و نظر به اینکه «اذن در شیء اذن در لوازم آن نیز هست» توافق بر سر برنامه اقدام، خلاف قانون نبوده است. 

دیدگاه دیگر این است که از آنجا که برنامه اقدام متضمن تعهداتی از سوی دولت جمهوری اسلامی ایران است، وزیر امور اقتصادی و دارایی به عنوان بخشی از دستگاه اجرایی کشور نمی‌توانست بدون اجازه مجلس چنین تعهدی را از طرف کشور به گروه اقدام مالی بدهد.

با این حال وزارت امور اقتصادی و دارایی همواره اذعان کرده است که در متن برنامه اقدامی که با گروه اقدام مالی مورد توافق قرار گرفته، این نکته قید شده است که برنامه یادشده تا حدی که مطابق قانون اساسی ایران باشد، اجرا خواهد شد. از آنجا که بخشی از قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، بیان حقوق و اختیارات متقابل دولت و مجلس است، این امر بدان معناست که هر جایی که نیاز به تصویب مجلس شورای اسلامی وجود داشته باشد، مجوز مجلس اخذ خواهد شد لذا اختیارات مجلس شورای اسلامی نادیده گرفته نخواهد شد. با این حال باید توجه داشت که به‌‌رغم همه انتقاداتی که به وزارت امور اقتصادی و دارایی وارد شد، مجلس هیچ‌گاه برنامه اقدام را ملغی اعلام نکرد و هیچ مصوبه‌ای در رد برنامه اقدام صادر نشد. 

مخالفان همکاری و تعامل با گروه اقدام مالی هیچ‌گاه نتوانستند مصوبه یا مقرره‌ای مبنی بر قطع همکاری با گروه اقدام مالی تحصیل کنند و این امر می‌تواند به این معنا تفسیر شود که همکاری با گروه اقدام مالی در چارچوب قوانین و مقررات جاری کشور و با توجه به مصالح کشور می‌تواند ادامه یابد.

آثار همکاری با گروه اقدام مالی

نکته مهم دیگر این است که اثر همکاری با گروه اقدام مالی چه می‌تواند باشد؟ در این رابطه دو دیدگاه وجود داشت؛ دیدگاه نخست این بود که به محض امضای برنامه اقدام، ایران باید از فهرست کشورها و مناطق پرخطر و غیرهمکار خارج شود چراکه نفس امضای برنامه اقدام به معنای همکاری با گروه اقدام مالی است. دیدگاه دیگر این بود که صرف امضای یک برنامه نمی‌تواند چنین اثری داشته باشد و آنچه برای گروه اقدام مالی مهم است، اجرای برنامه اقدام است نه صرف امضای آن. به عبارت دیگر گروه اقدام مالی به اعمال و اقدامات می‌پردازد نه صرفاً به کلمات و الفاظ. سال گذشته گروه اقدام مالی راه میانه‌ای را برگزید. بر اساس آنچه در سال گذشته اتفاق افتاد، ایران اگرچه از فهرست کشورها و مناطق پرخطر و غیرهمکار به طور کامل خارج نشد اما اقدامات متقابل علیه ایران به حالت تعلیق درآمد. البته با توجه به اینکه برنامه اقدام برای 18 ماه بود این تعلیق نیز مدت محدودی داشت و صرفاً برای مدت یک سال بود. گروه اقدام مالی مقرر داشت که بعد از یک سال، نحوه اجرای برنامه اقدام از سوی ایران را مورد ارزیابی قرار می‌دهد. اگر ایران برنامه اقدام را به نحو مناسبی اجرا کند این تعلیق تمدید خواهد شد والا ایران به وضعیت سابق بازخواهد گشت. اکنون بعد از یک سال، تعلیق اقدامات متقابل علیه ایران تمدید شده است. این بدان معناست که ایران تاکنون برنامه اقدام را به نحو موفقیت‌آمیزی اجرا کرده است. با این حال نکته مهم این است که بخش مهمی از برنامه اقدام باید در شش ماه باقیمانده عملیاتی و اجرایی شود. مهم این است که در این شش ماه باقیمانده، اقدامات مهمی همچون تشدید مجازات جرم پولشویی از سوی مجلس شورای اسلامی عملیاتی شود. حقیقت این است که مجازات جرم پولشویی در ایران بسیار پایین است (یک‌چهارم جزای نقدی). این امر بدان معناست که حتی اگر گروه اقدام مالی وجود نداشت نیز لازم بود مجازات مزبور اصلاح و تشدید شود. 

با این حال باید توجه داشت که این مجلس و شورای نگهبان هستند که لازم است در این خصوص و بر اساس لایحه‌ای که دولت تقدیم می‌کند، تصمیم‌گیری کنند و همان‌طور که اشاره شد در ایران فرآیند قانونگذاری بسیار بطئی و کند است. در اینجا این پرسش مهم مطرح می‌شود که اگر برنامه اقدام به صورت کامل اجرایی نشود، وضعیت ایران به چه صورت خواهد بود؟ در این رابطه نیز دو دیدگاه وجود دارد؛ دیدگاه بدبینانه این است که ایران به فهرست سیاه بازخواهد گشت و برنامه اقدام دیگری تعریف خواهد شد تا از سوی ایران اجرایی شود. دیدگاه واقع‌بینانه‌تر این است که حتی اگر برنامه مزبور به طور کامل اجرایی نشود، ایران از فهرست خارج خواهد شد اما در فهرست کشورهایی که کاستی‌های اساسی در مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم دارند، قرار خواهد گرفت تا به تدریج و طی برنامه زمانی دیگری بتواند از آن فهرست نیز خارج و وارد لیست سفید شود.