سیگنال مثبت در گام اول

احمد عزیزی، مدیرعامل پیشین بانک ملی PLC لندن و مشاور رئیس‌کل بانک مرکزی پیام تمدید تعلیق اقدامات تنبیهی FATF علیه ایران را «مثبت» ارزیابی می‌کند و می‌گوید: «اگر برجام پابرجا بماند و ایران تکالیف خود را در قبال استانداردهای FATF تا حد نسبتاً رضایت‌بخش انجام دهد، به سرعت می‌تواند از طبقه‌بندی فعلی خارج شود.» عزیزی که به‌تازگی به عنوان یکی از چهره‌های ماندگار بانکی معرفی شده، با انتقاد از حملات صورت‌گرفته به FATF می‌افزاید: «اگر خط قرمزهای ما آنقدر گسترده باشد که به امثال FATF هم تسری پیدا کند، مطمئناً نخواهیم توانست در دنیای امروز کاری از پیش ببریم.»

♦♦♦

 پیام تعلیق اقدامات تنبیهی FATF علیه ایران برای دومین سال متوالی چیست؟ آیا می‌توان گفت در نگاه خصمانه به نظام بانکی و کلیت اقتصاد ایران تعدیلاتی حاصل شده است؟

این سوال باید در «زمینه» واقعیت‌های موجود پاسخ داده شود. یادآوری می‌کنم که لغو تحریم‌ها در قالب برجام، محدود به تحریم‌های هسته‌ای بوده و ایران هنوز در حوزه حقوق‌بشر، تروریسم، فعالیت‌های موشکی و... تحت تحریم‌های نسبتاً وسیعی قرار دارد. البته از ابتدا هم سیاست ایران مبتنی بر این نبود که در مورد مسائل غیرهسته‌ای وارد مذاکره شود. با در نظر گرفتن این نکته می‌توان گفت که دنیا با ایران نسبتاً با احتیاط برخورد کرده است. اما وقتی این احتیاط از سطوح سیاسی، استراتژیک و دیپلماتیک به سطوح فنی‌تری همچون FATF و استانداردهای بین‌المللی مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم می‌رسد، کم‌کم به یک نگاه حرفه‌ای تبدیل می‌شود که فارغ از سلایق سیاسی و بر اساس قوانین، استانداردها و تعاریف موجود با کشورها برخورد می‌کند. من در سطوح حرفه‌ای لغتی مثل «خصمانه» را به کار نمی‌برم. برجام کشور را از بن‌بستی بسیار خطرناک نجات داد و نگاه دنیا به ما را با احتیاط تعدیل کرد هرچند آن را به طور کامل تغییر نداد. محدودیت‌های شدیدی که در حوزه FATF در مورد ایران وجود داشت نیز «تعلیق» شده که خود نشان‌دهنده احتیاطی است که از آن صحبت کردم.

علاوه بر این باید در نظر داشت که از منظر حرفه‌ای، سیستم مالی و بانکی ایران در زمینه‌های زیادی از جمله مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم دچار کاستی‌های فراوان است و حتی اگر به‌جای ایران، کشور غیرتحریمی دیگری با همین کاستی‌ها موضوع بحث بود، باز هم با همین مشکلات در برقراری ارتباط با دنیا روبه‌رو می‌شد.

با این مقدمات به نظر می‌رسد تمدید تعلیق اقدامات تنبیهی FATF پیام مثبتی در خود دارد به ویژه از این نظر که در اجلاس اخیر، اسرائیل، آمریکا، عربستان سعودی و برخی کشورهای دیگر منطقه به‌شدت پیگیر بازگشت ایران به لیست سیاه بودند و می‌خواستند مانع تمدید تعلیق شوند. بنابراین اقدام اخیر FATF برای نظام بانکی و اقتصاد ایران پیام مثبتی دارد هرچند با توجه به اینکه اشخاص و بخش‌های گسترده‌ای از اقتصاد ما کماکان تحت تحریم‌های غیرهسته‌ای -به‌ویژه تحریم‌های آمریکا- قرار دارند، به‌طور کلی باید گفت ایران همچنان مورد بی‌مهری جامعه بین‌المللی است.

 ایران در یک سال گذشته برای خروج از لیست سیاه گروه ویژه اقدام مالی چه اقداماتی انجام داده و چه کارهای دیگری لازم است تا به‌کلی از این لیست خارج و دست‌کم به لیست خاکستری منتقل شود؟ آیا دوره زمانی پیش‌بینی‌شده در این زمینه کافی است یا باز هم امکان تمدید تعلیق وجود دارد؟

پیش‌بینی من این است که در بهترین شرایط، ایران در فاز تمدید مجدد تعلیق باقی خواهد ماند زیرا متاسفانه «اراده» و «توان» انجام کارهایی که باید صورت بگیرد را مشاهده نمی‌کنم.

ابتدا درباره «اراده» توضیح می‌دهم: اگر از تیرماه 1395 -که برنامه اقدام اعلام شد- رسانه‌های کشور را رصد کنید، فشار عظیمی علیه توافق ایران و FATF را مشاهده می‌کنید. حرف‌هایی زده شد که کاملاً اشتباه بود. نمی‌خواهم بگویم عمداً دروغ گفته می‌شد اما فضای عمومی کشور برای مدتی نسبتاً طولانی چنان مشغول تقبیح و سرکوب این تفاهم بود که گویی یک خیانت بزرگ اتفاق افتاده است. در چنین شرایطی نیروهای کارشناسی و مدیران بانک‌ها و موسسات مالی، با سنجیدن مدیریت ریسک خود رویکردی محافظه‌کارانه اتخاذ کردند و کسی جرات شروع به کار برای اجرای این تفاهم را نداشت. البته نهایتاً ماه گذشته شنیدم که وزیر اقتصاد گفته است: «مقامات عالی در ماجرای FATF به من اعتماد کردند و قرار است کار را پیش ببریم.» از مسائل پشت پرده اطلاعی ندارم اما وقتی در رسانه‌های عمومی چنین فشاری وجود داشت، می‌توان حدس زد که در اتاق‌های دربسته و در مراکز تصمیم‌گیری فشار بیشتری اعمال شده باشد. وقتی هنوز قبول نداریم که اجرای استانداردهای FATF برای نظام مالی ایران درست و حتی واجب است، نمی‌توان کار حرفه‌ای در سطح استانداردهای بین‌المللی را برنامه‌ریزی و اجرا کرد.

اما درباره «توان» با توجه به اینکه نظام مالی ایران سال‌های طولانی از سطح قابل قبول استانداردهای بین‌المللی دور بوده است، متاسفانه هم در سطوح بالای مدیریتی و هم در سطوح کارشناسی و اجرا، توان اندکی دارد. بدیهی است که این مساله از نگاه نافذ کارشناسان ماهر بین‌المللی دور نخواهد ماند. بنابراین فکر می‌کنم اگر ما یک کار جهادی (جهاد به معنای واقعی کلمه: سعی و کوشش و تلاش) انجام ندهیم و از تجارب و منابع بین‌المللی استفاده نکنیم، سال‌های سال در سطح تمدید تعلیق باقی خواهیم ماند و شاهد استمرار تحمیل هزینه‌های گزاف بر اقتصاد ایران خواهیم بود.

 آیا اگر ایران همه استانداردهای FATF را به موقع اجرا بگذارد، تضمینی برای خروج ایران از لیست محدودیت‌ها وجود دارد؟ چقدر می‌توان به برخورد غیرسیاسی کشورهایی همچون آمریکا در این زمینه امیدوار بود؟

جواب عمومی این است که در دنیای امروز همه‌چیز به همه‌چیز مربوط است و حتی خود ما هم اگر بگوییم سیاست در تصمیمات حرفه‌ای و تخصصی‌مان تاثیری ندارد، حرف صددرصد درستی نزده‌ایم. بنابراین هیچ‌گاه نمی‌توان در این زمینه با اطمینان صددرصدی حرف زد و از «تضمین» سخن گفت. با این حال اگر برجام پابرجا بماند، می‌توان گفت همین تمدید تعلیق اقدامات تنبیهی نشان می‌دهد که سازمان FATF -که تمام تصمیماتش باید با اتفاق آرا تصویب شود- سیاسی رفتار نکرده است. شما را ارجاع می‌دهم به صحبت‌های خانم الیزابت روزنبرگ از مقامات پیشین وزارت خزانه‌داری آمریکا که بعد از تصمیم اخیر FATF گفت: «اگر این تعلیق تمدید نمی‌شد یا بالعکس اگر محدودیت‌های ایران کاهش پیدا می‌کرد، FATF به کار سیاسی متهم می‌شد.» فکر می‌کنم امکان موضع‌گیری سیاسی وجود دارد چراکه به هر حال نمایندگان کشورهای مختلف در این سازمان حضور دارند و اظهارنظر می‌کنند اما همان‌طور که آقای روحانی اخیراً درباره برجام گفته‌اند (در اجرای برجام، آمریکا در حال منزوی شدن است) در FATF این اتفاق افتاد و کشورهای مخالف ایران منزوی شدند.

جمع‌بندی کنم اگر برجام پابرجا بماند و ایران تکالیف خود در قبال استانداردهای FATF را تا حد نسبتاً رضایت‌بخش انجام دهد، به سرعت می‌تواند از طبقه‌بندی فعلی خارج شود و در کنار کشورهای دیگری قرار گیرد که ایراداتی به آنها وارد است اما در مسیر رفع ایرادات قدم برمی‌دارند.

 نسبت استانداردهای گروه اقدام با قوانین داخلی به‌ویژه دو قانون «مبارزه با تامین مالی تروریسم» و «مبارزه با پولشویی» چیست؟ از منظر حقوقی و همچنین از منظر ساختارهای مالی و بانکی، آیا ظرفیت لازم برای اجرای توصیه‌های FATF در ایران وجود دارد؟

بر اساس اطلاعات من، قانون مبارزه با پولشویی ایرادات کمتری دارد اما قانون مبارزه با تامین مالی تروریسم با مشکلات بیشتری مواجه است. در مجموع به نظر من این قوانین به سختی می‌توانند حداقل استانداردهای بین‌المللی را پاسخگو باشند و باید در نظر داشت که مساله فقط این دو قانون نیست: مقررات بسیار جزئی که توسط بانک مرکزی و سایر مراجع ذی‌ربط تدوین شده، اگرچه «جامع» هستند اما در «مانع» و کامل بودن آنها تردید وجود دارد. اطمینان از چنین مساله‌ای جز با اجرای صحیح و کامل این مقررات قابل حصول نیست. متاسفانه ما در اجرا و نشان دادن کارایی قوانین به‌شدت ضعیف هستیم. مراجعه به موسسات مالی و بانک‌ها «به سرعت و سهولت» نشان می‌دهد که سیستم‌ها و ساختارهای لازم برای اجرای کارآمد این قوانین و مقررات وجود ندارد. مدیران داخلی ما شاید متوجه این نکته نباشند اما کسانی که از FATF برای ارزیابی کار ما به ایران می‌آیند، عدم پیاده‌سازی مطلوب این قواعد در بانک‌ها و موسسات مالی خارجی را دیده‌اند بنابراین وقتی سیستم‌ها، روش‌ها، آموزش‌ها و صلاحیت‌های حرفه‌ای مسوولان و ماموران ما را می‌سنجند، «به سرعت و سهولت» درمی‌یابند که ما با نقصان‌های وسیعی مواجه هستیم. باور کنیم که فقط با چند مصاحبه درمی‌یابند که عموم مسوولان مالی-بانکی ایران درک درستی از مفاهیم مذکور ندارند، چه رسد به راهبری برای اجرا و پیاده‌سازی آنها. این نقصان‌ها باعث می‌شود نتوانیم به طور موثر و مفید اطمینان دهیم که قوانین -حتی در شکل حداقلی خود- پیاده می‌شود. ضمن اینکه در 15-10 سال اخیر استانداردهای جهانی مقابله با پولشویی و تامین مالی تروریسم مرتباً تغییر کرده و از کشورها خواسته شده که مفاهیم جدیدی را در قوانین خود درج کنند. سایر کشورها هم مرتباً قوانین و مقررات و سیستم‌های خود را تغییر می‌دهند و نمونه‌های آن را به سهولت می‌توان نشان داد در صورتی که طی دهه اخیر و در دوره تحریم‌های اتمی، ایران از پیاده‌سازی استانداردهای مورد بحث دورتر شده است.

از سوی دیگر نباید فراموش کنیم که مهم‌ترین قوانین مبارزه با فساد همین دو قانون هستند و ما نباید اجرای آنها را فقط به خاطر FATF مدنظر قرار دهیم. اگر واقعاً به دنبال مبارزه با فساد هستیم، این دو قانون بیش از هر تمهید دیگری می‌تواند با جنبه‌های مختلف فساد، اعم از معاملات خارجی و داخلی مقابله کند. مقابله با پولشویی، انواع و اقسام کارهای غیرقانونی -حتی فرار از مالیات و قاچاق کالا- را دربر می‌گیرد و می‌تواند ضامن سلامت عملیات مالی در داخل کشور هم باشد.

 اتفاقاً سوال بعدی من همین است که چرا قاطبه کارشناسان اقتصادی داخلی رعایت توصیه‌های FATF را به سود اقتصاد ایران می‌دانند؟ منافع اجرای این توصیه‌ها برای نظام بانکی ما چیست؟

دو دسته استدلال در این زمینه وجود دارد: نفی‌ای و اثباتی. سرسلسله استدلالات نفی‌ای همان مبارزه با فساد است که برای اقتصاد ایران یک مساله بسیار مهم و عاجل است. در یک دهه اخیر به خصوص با وجود تحریم‌ها، بهانه برای دور زدن سیستم‌های مرسوم و رو آوردن به کارهای غیرمعمول -که خواسته یا ناخواسته با فساد همراه می‌شود- به‌شدت ترویج و تبلیغ می‌شد و در نتیجه ابعاد فساد وسعت بیشتری پیدا کرد.

در حوزه دلایل ایجابی هم می‌توان به فراهم شدن فضای سالم برای کسب‌وکار اشاره کرد چراکه اگر با فساد، پولشویی و اقدامات خلاف قانون مبارزه شود، شرایط مساوی برای فعالیت اقتصادی افراد درستکار فراهم می‌شود. ایجاد فضای اعتماد، رقابت سالم، شفافیت و اعمال استانداردهایی از این قبیل که در دهه‌های گذشته در دنیا بیش از پیش ترویج شده، وابسته به مبارزه با فساد اقتصادی است. اما متاسفانه چون در دهه‌های گذشته به خصوص در زمان تحریم‌های هسته‌ای، ایران از همکاری با دنیا محروم بوده و در همین دوره تحولات جهانی نیز با سرعت بیشتری رخ داده، میزان عقب‌ماندگی ما از این استانداردها بسیار زیاد شده است. پیاده‌سازی این استانداردها هم برای اتباع ایرانی و هم برای غیرایرانیانی که به دنبال تجارت با کشور ما یا سرمایه‌گذاری در کشور هستند -و حتی برای گردشگرانی که به ایران سفر می‌کنند- محیط سالم، امن و قابل‌اعتمادتری ایجاد می‌کند.

 راه کاهش مقاومت‌های داخلی بر سر راه اجرای برنامه اقدام چیست؟ اعم از مقاومت کسانی که بر پایه بدبینی به گروه اقدام در این باره نظر می‌دهند یا آنها که صرفاً بر پایه مخالفت سیاسی با دولت روحانی علیه FATF موضع می‌گیرند. به عنوان مثال آیا می‌توان با تاکید بر نقش این استانداردها در مقابله با فرار مالیاتی، به نوعی اجماع‌سازی کرد؟

من تا حدودی به آنها که با حسن نیت ایراداتی به برنامه اقدام وارد می‌کردند، حق می‌دهم چراکه در دوره فترت همکاری‌های بین‌المللی شناخت لازم ایجاد نشد. به عنوان مثال FATF زیرمجموعه سازمان ملل متحد نیست لذا در مورد همکاری با آن تردید وجود داشت. البته با اینکه FATF زیرمجموعه OECD (سازمان همکاری‌های اقتصادی و توسعه) است، تمام سازمان‌های معتبر بین‌المللی مانند سازمان ملل، صندوق بین‌المللی پول، بانک جهانی، گروه 20 یا BIS (بانک تسویه‌حساب‌های بین‌المللی) FATF را به رسمیت شناخته‌اند و با آن همکاری می‌کنند. از آنجا که FATF اولاً سازمان جوانی است که کمتر از 50 سال عمر دارد و ثانیاً در یکی‌دو دهه اخیر که ما از دنیا دور بوده‌ایم، اهمیت بیشتری پیدا کرده است، حتی در مراجع دیپلماتیک و دولتی ما به خوبی شناخته‌شده نبود، چه رسد به مراجع حرفه‌ای ما. در نتیجه بخش زیادی از مخالفت‌های داخلی با FATF ناشی از عدم شناخت بود اما با فشار عظیمی که سال گذشته در این زمینه وارد شد و حالا کم‌کم در حال خروج از آن فشار اولیه هستیم، به نظر می‌رسد تنها چیزی که از این پس ممکن است آزارنده باشد، «تنبلی» خواهد بود زیرا درک بهتر مفاهیم و تدوین سیستم‌ها، روش‌ها و آموزش‌های لازم برای دستیابی به استانداردهای FATF امور بسیار جدی و انرژی‌بری است. باید با این تنبلی مقابله کنیم تا بتوانیم عقب‌ماندگی یکی دو دهه اخیر را جبران کنیم. ضمن اینکه حقیقت همه ما را نجات خواهد داد بنابراین باید جزئیات این مقوله را به خوبی برای مراجع مختلف و افراد تاثیرگذار توضیح داد.

در نهایت باید یک تصمیم اساسی بگیریم که آیا می‌خواهیم با دنیای مدرن کار کنیم یا خیر؟ اگر خط قرمزهای ما آنقدر گسترده باشد که به امثال FATF هم تسری پیدا کند، مطمئناً نخواهیم توانست در دنیای امروز کاری از پیش ببریم و هزینه‌های بسیار گزاف به ملتی تحمیل می‌شود که ما از طرف آنها تصمیم‌گیری می‌کنیم.

 آیا هیچ‌یک از نگرانی‌های منتقدان داخلی درباره FATF را قابل قبول می‌دانید؟ به بیان دیگر در میان نگرانی‌های ابرازشده، چیزی وجود دارد که ملحوظ شدن آن را لازم بدانید؟

این سوال را با دو نگاه مختلف می‌توان پاسخ داد. اگر از زاویه ویژگی‌های درونی FATF بحث کنیم، به نظر من ایراداتی که گرفته می‌شد، وارد نبود و به خصوص در برخی موارد دروغ گفته می‌شد مثل اینکه گفتند دولت تعهد داده که اطلاعات معاملات کشور را در اختیار خارجی‌ها قرار دهد یا گفتند دولت می‌خواهد اطلاعات موسسات تحت تحریم آمریکا یا امثال آن (مانند سپاه پاسداران) را در اختیار آمریکا قرار دهد. اینها به وضوح دروغ بود. FATF و برنامه اقدام توافق‌شده به هیچ وجه در جزئیات معاملات یا حتی رسیدگی به سیستم‌های نرم‌افزاری وارد نمی‌شود؛ تنها کلیات مشخصات سیستم‌ها را به صورت مفهومی مطرح می‌کند تا مطمئن شود اهداف مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم تامین می‌شود. بنابراین در تحلیل درونی از FATF انتقادِ واردی وجود نداشت: یا از ناآگاهی بود یا سوءنیت و اهداف سیاسی. اما اگر بخواهیم از بیرون FATF به ماجرا نگاه کنیم، چون تحریم‌های غیرهسته‌ای علیه ایران لغو نشده و نهادهای مهم و بزرگی از ایران مورد تحریم هستند، باید ارتباط آن تحریم‌ها با مفاهیم FATF و کار کردن با دنیا را سنجید. هرچند حتی در این مورد، به نظر من اگر کشور به طور کلی محدودیت‌های FATF و تحریم‌ها بازگردند و خارجی‌ها با هیچ نهادی از ایران کار نکنند، برای اشخاص و نهادهای تحت تحریم هم کار کردن سخت‌تر خواهد بود. اما اگر فضا بازتر شود، راه تنفس بیشتری برای همه فراهم می‌شود. ضمن اینکه در برجام به سیستم بانکی ما اجازه داده شده با نهادها و اشخاص تحریمی داخلی کار کند. به عبارت دیگر، حداقل این است که با پیاده‌سازی استانداردهای FATF شرایط برای اشخاص و نهادهای تحت تحریم‌های غیرهسته‌ای، عموماً اگر تسهیل نشود -که می‌شود- سخت‌تر از قبل نخواهد شد. در هر صورت تاکید می‌کنم که این مساله سیاسی است و باید در خارج از موضوع FATF بررسی شود و در تحلیل داخلی از FATF فقط بحث بر سر رعایت استانداردهاست.