بی‌ثباتی ساختاری و حکمرانی بد

«دچار بی‌ثباتی ساختاری در سیاست و در حکمرانی هستیم و طبیعتاً این امر در بی‌ثباتی ساختاری در سیاستگذاری هم مشاهده می‌شود. به‌هم‌ریختگی یا گسیختگی تئوریک و نظری یا نظام فکری، ما را در تله انتخاب بین سنت و مدرنیته گیر انداخته است. همه این نکات دست به دست داده که اینک یک اقتصاد مافیایی داریم.» احمد عزیزی مدیری که سال‌ها در عرصه نظام بانکی کشور فعالیت کرده با بیان این جملات به بررسی ریشه‌های اصلی شیوع بانکداری رفاقتی که از سیاستگذاری نادرست ناشی می‌شود، در اقتصاد ایران می‌پردازد و معتقد است که «حکمرانی بد» باعث فرسودگی مفرط و توسعه بحران، از ‌جمله در بانکداری، شده است و بانک‌ها را به موسسات بوروکراتیک، فاقد استقلال و فارغ از استانداردهای حرفه‌ای تبدیل کرده است. پدیده‌هایی از قبیل تقویت و ازدحام نهادهای نامربوط و غیرحرفه‌ای، مانند انجمن‌های ایدئولوژیک، اعمال سلایق و روش‌های غیرعلمی، سهم‌خواهی قدرت‌های خرد و کلان و گروه‌های ذی‌نفوذ، گروه‌های فشار، ترویج سیاست چاپ پول برای حل مشکلات و تخلیه همه مشکلات بر ترازنامه بانک‌ها هریک نقشی در بانکداری مافیایی یا رفاقتی دارند.» این صاحب‌نظر اقتصادی در ادامه این گفت‌وگو تبعات تشدید برخوردهای قوه قضائیه در مبارزه با فساد بدون اصلاح سیاستگذاری و انجام اصلاحات ساختاری را بررسی می‌کند و می‌گوید: «متاسفانه نظام و سیستم کارآمد بانکداری یا اقتصادی نداریم و همزمان می‌توانیم ادعا بکنیم که با این قوه قضائیه متاسفانه ضمانت اجرای مناسبی برای قراردادها، مقابله با جرم‌ها، تجاوزها و تخطی‌ها هم وجود ندارد و حتی سیستم‌های فنی موردنیاز ضمانت اجرا (سیستم‌های اطلاعاتی و پایین‌دستی) را هم نداریم. در نتیجه نمی‌توانیم به‌درستی از جرم پیشگیری کنیم.»

♦♦♦

به‌‌نظر می‌رسد مساله سیاستگذاری و سیاست‌های نادرست باعث شده‌اند فساد عمق بیشتری پیدا کند و به ویژه در نظام بانکی که امکان سوءاستفاده به علت نظارت‌های ضعیف وجود دارد، بیشتر نمایان شود. با توجه به این امر نقش سیاست‌ها یا بهتر بگوییم سیاستگذاری در ایجاد بانکداری رفاقتی کجاست و چقدر در بروز این پدیده در اقتصاد ایران اثرگذار بوده است؟ در واقع سیاستگذاری یا حکمرانی نادرست چگونه باعث شکل‌گیری  بانکداری رفاقتی شده است؟

اصطلاح بانکداری رفاقتی را نمی‌دانم چه کسی ابداع کرده است. نقدی که بر استفاده از واژه رفاقتی در این قالب دارم این است که ما از واژگانی استفاده می‌کنیم که تخصصی نیستند. در حالی که در این مورد خوشبختانه فقر واژگان نداریم و می‌توان از واژگان دقیق‌تری، مانند تبانی، تبارگرایی و بهتر از همه «بانکداری مافیایی» استفاده کرد. رفاقت واژه‌ای است که عمدتاً در زمینه مثبت به‌کار می‌رود، که با کاربرد غلط به تبدیل یک واژه مثبت به منفی کمک می‌کنیم. مثلاً یک مصرع عرض می‌کنم که «اگر رفیق شفیقی، درست‌پیمان باش». خب ببینید! رفاقت با درست‌پیمانی و خوش‌عهدی آورده شده است. حیف است که ما رفاقت را در عبارتی مثل «بانکداری رفاقتی» یا «سرمایه‌داری رفاقتی» در معنای منفی به‌کار ببریم. باید توجه کرد که مفهوم نهایی واقعاً رفاقتی نیست چون در بانکداری رفاقتی مدنظر شما، آدم‌ها با هم رفیق نیستند، بلکه با هم تبانی کرده‌اند و با این عمل، جرمی را مرتکب می‌شوند؛ یا مثلاً شعر دیگری داریم که می‌گوید «رفیقان قدر یکدیگر بدانید  / چو معلوم است شرح از بر مخوانید». لذا مشخص است که رفاقت واژه مثبتی است. مرحوم شریعتی در یک سخنرانی که از قضا من هم در آن حضور داشتم از «مقدمهٌ بی‌ربطهٌ» سخن می‌گفت. امیدوارم که سخنان ابتدایی من برای شما مقدمه بی‌ربط نباشد. اما به موضوع اصلی برگردیم، شما می‌گویید، ساختار سیاستگذاری مساله اصلی است من این‌گونه این موضوع را اصلاح می‌کنم که مساله سیاستگذاری در حقیقت زیرمجموعه و یکی از اجزای ساختار است. ما اگر بخواهیم حق مطلب را ادا کنیم باید از سلسله‌مراتب حاکمیت و حکمرانی و سپس از سیاستگذاری آن هم در قالب اقتصاد سیاسی صحبت کنیم. ریشه مطلب در اینجاست؛ و واقعاً تقلیل‌گرایی است اگر ما سیاستگذاری را مقدم بشماریم و اثر سیاست را در پدیده‌ای مثل فساد نبینیم. لذا باید دید که نظام و اهداف سیاسی چیست، چون شما سیاستگذاری را برای اهداف مشخصی انجام می‌دهید. اگر آن اهداف را بشناسید، می‌توانید سیاستگذاری را سنجش و ارزیابی کنید. ما دچار بی‌ثباتی ساختاری در سیاست و در حکمرانی هستیم و طبیعتاً این امر در بی‌ثباتی ساختاری در سیاستگذاری هم مشاهده می‌شود. به‌هم‌ریختگی یا گسیختگی تئوریک و نظری یا نظام فکری، ما را در تله انتخاب بین سنت و مدرنیته گیر انداخته است. همه این نکات دست به دست هم داده که اینک یک اقتصاد مافیایی داریم. این پدیده حاصل تسلط دولت و دستکاری بیش از حد در همه مفاهیم، پند نیاموختن از تجربه‌ها، حاکمیت روابط به‌جای ضوابط، عدم‌ شایسته‌سالاری، فرهنگ توزیع رانت و رانت‌جویی و تطور و تحول آن به شیوه‌ای از «بده‌بستان متقابل» در حوزه قدرت و ثروت است؛ اینجا چون در مورد بانکداری صحبت می‌کنیم، این پدیده به‌دلیل ماهیت نظام بانکی اثر بسیار وخیم‌تری دارد. به‌عنوان نمونه، نظام بانکی می‌تواند پول خلق کند؛ دقیق‌تر آنکه می‌تواند از هیچ، پول خلق بکند. این توانایی اثر فوق‌العاده فاحشی در افزایش فساد دارد و به همین دلیل است که مقررات، نظارت، تنظیم‌گری بخش مالی اقتصاد و بانکداری به مراتب دارای پیچیدگی‌ها و قوانین و مقررات وسیع‌تری است و خیلی شدیدتر و عمیق‌تر و وسیع‌تر رصد می‌شود و تحولات آن هم خیلی می‌تواند پرهزینه یا پردرآمد باشد. بانکداری مافیایی یا به قول شما رفاقتی مانند اقتصاد مافیایی و رفاقتی کار می‌کند. البته فکر می‌کنم هنوز بانکداری ما بهتر از دیگر صنایع عمل می‌کند، زیرا در بانکداری، نیاز به پاسخ‌دهی به ذی‌نفعان، اعم از سهامداران، سپرده‌گذاران، دولت یا هر ذی‌نفع دیگری، بیشتر از سایر بخش‌های اقتصاد است. لذا بانکداری یک حرفه نسبتاً شفاف و پیشرفته‌تری از دیگر صنایع است. درنتیجه فکر نمی‌کنم اوضاع بانکداری ما در مقایسه با بخش‌های دیگر بدتر باشد، منتها همین‌طور که عرض کردم ماهیت بانکداری این است که آثار سوء پدیده‌های منفی در آن به مراتب فاحش‌تر است. «حکمرانی بد» باعث فرسودگی مفرط و توسعه بحران، از جمله در بانکداری، شده است، بانک‌ها را به موسسات بوروکراتیک، فاقد استقلال و فارغ از استانداردهای حرفه‌ای تبدیل کرده است. پدیده‌هایی از قبیل تقویت و ازدحام نهادهای نامربوط و غیرحرفه‌ای، مانند انجمن‌های ایدئولوژیک، اعمال سلایق و روش‌های غیرعلمی، سهم‌خواهی قدرت‌های خرد و کلان و گروه‌های ذی‌نفوذ، گروه‌های فشار، ترویج سیاست چاپ پول برای حل مشکلات و تخلیه همه مشکلات بر ترازنامه بانک‌ها هر یک نقشی در بانکداری مافیایی دارند.

صاحب‌نظران علم اقتصاد معتقدند که ریشه اصلی فسادها در اقتصاد ایران افراد نیستند بلکه سیاست‌های نادرست هستند که رانت و فساد ایجاد می‌کنند با توجه به این امر چرا نقش سیاستگذاری و سیاست‌های نادرست در زمینه بروز فساد که در اینجا بحث ما فساد بانکداری است، نادیده گرفته می‌شود؟ این مساله چه تبعاتی دارد؟

در حقیقت می‌فرمایید چرا سیاستگذاری اصلاح نمی‌شود؟ فکر می‌کنم بهتر است بگوییم چرا سیستم اصلاح نمی‌شود. به‌‌نظر می‌رسد اصلاح سیستم و نظام بسیار سخت‌تر و پرهزینه‌تر است و به اراده متقن‌تر و تفکر منجزتری نیاز دارد. لذا آسان‌تر است به‌جای علت، با علامت برخورد کنیم. برخورد با اشخاص، برخورد با علامت است و آنان‌ که تجربه کافی دارند، می‌دانند که برخورد با علامت و رها کردن علت، امکان دارد با ایجاد رعب و وحشت در کوتاه‌مدت آثاری داشته باشد، ولی رها کردن علت‌ها آثار منفی زیان‌بارتری دارد. به‌‌نظر می‌رسد فاقد اراده اصلاح سیستمی هستیم که این تفکر باعث می‌شود صرفاً با اشخاص برخورد کنیم. یک گرایش هم در ما هست که مسائل را سرهم‌بندی کنیم. به‌جای اینکه علاج کنیم، کاری کنیم که فعلاً امروزمان بگذرد و همه چیز را مدام به آینده موکول می‌کنیم. دولت و حتی قوای سه‌گانه به مثابه آتش‌نشانی عمل می‌کنند که فقط به نقاطی که امروز احتیاج به اطفای حریق دارد، می‌پردازند. قوای سه‌گانه دنبال این نیستند که توسعه کشور را مدیریت کنند. این شیوه برخورد ما را به آن سمت برده که در یک محیط بحرانی به سر بریم و این وضعیت، به‌تدریج بخشی از ذات محیط شده و درنتیجه بی‌ثباتی هم ذات سیستم می‌شود. در این سیستم نمی‌شود اصلاحات انجام داد. ما در حقیقت داریم به second best یا گزینه بعد از گزینه (یا گزینه‌های بعد از گزینه) مطلوب پناه می‌بریم.

 چرا سیاستگذار برای اصلاح سیاست‌های نادرستش به اصلاحات ساختاری در جهت کسب مطلوبیت در بلندمدت تن نمی‌دهد اما حاضر است هزینه‌های بیشتری برای سیاست‌هایش که به آزمون و خطا می‌ماند بپردازد و بازهم آش همان است و کاسه همان؟

به‌نظر می‌رسد اصلاحات برای دولت مطلوبیتی ندارد. فرض کنید که دولت می‌گوید من دو سال دیگر ترک پست می‌کنم و اگر بخواهم اصلاحات ساختاری کنم هزینه‌اش برایم بسیار زیاد است. پس عطای آن را به لقایش می‌بخشد. یا جاهای دیگر برخورد ایدئولوژیک می‌کنیم و ادعای ایدئولوژیک داریم! در ابتدا با ادعاهای ایدئولوژیک چیزهایی را دستکاری کردیم که نباید می‌کردیم و دچار بحران شدیم؛ بانکداری نیز یکی از صحنه‌های اجرا و اعمال این ادعاهای ایدئولوژیک بوده است که با اعمال آنها یا در حقیقت به‌رغم چنین ادعاهایی، نتوانسته‌ایم به راه‌حل درست برسیم. پدیده‌ای مثل «بانکداری اسلامی» نمونه قاطعی است که کمتر کسی از نظام بانکداری اسلامی ایران راضی باشد و بگوید این نظامی است که ما می‌توانیم آن را پرچم کنیم و به آن افتخار کنیم. چنین چیزی نداریم؛ ولی در عین حال شما اگر بخواهید از این مفهوم عبور هم بکنید، در تله‌ای گرفتار شدید که نمی‌توانید به‌سادگی از آن رها شوید. بالاخره قوانینی وجود دارد که رعایت آنها برای تمامیت بخش مالی الزامی است. و از آن قوانین نمی‌توانیم با اجتهادی که ادعایش را داریم به راه‌حل بهینه و متعادلی برسیم که هم بتواند اقتصاد روز و نیازهای مدرن را جواب بدهد و هم دستورات شریعت را اجرا کند. یعنی خلاصه ما گرفتار شرایطی شده‌ایم که برون‌رفت از آن تقریباً محال به‌نظر می‌رسد و یکسری مشکلات دیگر روزمره هم داریم که آنها هم مانع می‌شود که کار اساسی بخواهیم بکنیم.

شاهدیم که در شرایط فعلی بار قوه قضائیه در مبارزه با فساد بانکی سنگین شده است و همه توقع دارند نهاد قضایی این نوع فسادها را با شدت دادن در دستگیری افراد، ریشه‌کن کند، چون هرچقدر تعداد بیشتری از افراد را دستگیر کند یعنی کارش را بهتر انجام داده است (البته به‌نظر می‌رسد در برخی موارد، خودی‌ها جان سالم به در می‌برند و غیرخودی‌ها مجازات می‌شوند و پرونده هم بسته می‌شود و نوبت به رسیدگی به فساد بعدی می‌رسد.)، با توجه به این امر تله‌های پیش‌روی نهاد قضایی در این زمینه چیست؟

اگر قوه قضائیه ما یک قوه قضائیه کارآمد و مطلوب می‌بود، شاید می‌توانست بار بزرگی از این‌گونه مسائل را بردارد. متاسفانه خود قوه قضائیه کمتر از سایر قوا مشکل ندارد. درنتیجه فاقد اعتبار سیستمی مورد نیاز برای اصلاحات و ایفای نقش قوه است. این در حالتی است که قوه قضائیه مهم‌ترین قوه از نظر اصلاحات سیستمی است. در حقیقت قوه قضائیه ضامن اجرای قانون است و اگر ضامن اجرای قانون، خود نتواند درست کار بکند، تا حدود زیادی نظام درست و کارآمدی هم نمی‌تواند ایجاد شود. ما می‌توانیم بگوییم که متاسفانه نظام و سیستم کارآمد بانکداری یا اقتصادی نداریم و همزمان می‌توانیم ادعا بکنیم که با این قوه قضائیه متاسفانه ضمانت اجرای مناسبی برای قراردادها، مقابله با جرم‌ها، تجاوزها و تخطی‌ها هم وجود ندارد و حتی سیستم‌های فنی موردنیاز ضمانت اجرا (سیستم‌های اطلاعاتی و پایین‌دستی) را هم نداریم. درنتیجه نمی‌توانیم به‌درستی از جرم پیشگیری کنیم. لذا اینکه از بانک‌ها برای جرم استفاده می‌شود بیشتر به‌خاطر مستعد بودن محیط خلق پول و سرعت گردش پول و ایضاً ماهیت بخش مالی و نظام بانکداری است. این اتفاقات از بیرون به نظام بانکداری وارد شده و همان‌طور که عرض کردم کم‌وبیش در نظام بانکداری هم مانند بقیه حوزه‌ها و بخش‌ها فساد در حال گسترش است. اکتفای اشتغال قوه قضائیه به مبارزه با فساد در سطح فاسدان، فراغت از اصلاحات اساسی و پیشگیرانه از جرم، بزرگ‌ترین چالش و تله پیش‌روی قوه قضائیه است. این روش باعث ترویج مشکلات و از جمله فساد است.

  اگر سیاستگذاری اصلاح نشود و تنها بخواهیم مثلاً نظارت را تقویت و نقش قوه قضائیه را پررنگ کنیم، آیا باعث کاستن از فساد می‌شود؟ برای نمونه در مورد امهال تسهیلات اعطایی بانک‌ها وقتی دولت به بانک مرکزی فشار می‌آورد و قانون این اجازه را می‌دهد که بنگاه‌ها تسهیلات عقب‌افتاده خود را امهال کنند؛ به‌نظر می‌رسد که در این میان یکسری افراد از این فرصت سوءاستفاده کنند، از طریق رفاقت و تبانی تسهیلات بگیرند و هیچ‌گاه اصل و سود آن را پرداخت نکنند. حال در چنین شرایطی هرچقدر هم که ما نظارت‌ها را تقویت کنیم و بگیر و ببند انجام دهیم، آیا واقعاً فساد را کم می‌کند؟

به‌‌نظر می‌رسد نظارت هم جزئی از اجزای فساد است. متاسفانه ما اکنون کم و بیش دچار فساد سیستمی هستیم و این‌گونه نیست که نظارت از فساد سیستمی مبرا باشد. در نتیجه به‌نظر می‌رسد که نه‌تنها پاسخ به سوال شما منفی است، بلکه حتی باید ما خود نظارت را هم یکی از اجزا و گاهی حتی دلیل فساد بدانیم. سهم‌خواهی ناظران، دخالت قدرت‌های غیرحرفه‌ای و غیرذی‌ربط نظارتی و امثالهم، در همه شئون از جمله در بانکداری، به وضوح باعث افزایش فساد شده است. درباره بخشنامه امهال تسهیلات غیرجاری بسیار متاسف هستم؛ هرچند بهترین نیات هم پشت چنین کارهایی باشد ولی سیستم بانکی به جایی می‌رود که بانک مرکزی تنها بانک کشور باشد و بقیه بانک‌ها را مثل شعب خودش اداره کند. که این‌گونه اتفاقات به لحاظ سیستمی یک گام به عقب است. زیرا قالب‌های صلب توانایی بهبود امور را ندارند و انعطاف لازمه اصلاح در حوزه‌های مشابه است.

با این اوصاف، سیاستگذاری درست برای جلوگیری از شیوع بیشتر بانکداری رفاقتی یا به تعبیر شما مافیایی چیست؟

یکسری اقدامات سلبی است، به این معنا که چه کارهایی را نباید انجام دهیم و یکسری اقدامات ایجابی که ناچار به اجرای آن هستیم. حسب شرایط کنونی، اقدامات سلبی ما باید بیشتر باشد. در واقع باید از سیاست‌های اصلی که در گذشته زیربنای گزینش، انتصابات و... بودند، روی برگردانیم. حالا اگر بخواهیم در باب سیستم بانکی صحبت کنیم، به‌‌نظر می‌رسد اصلاحات در ساختار سهامداری بانک‌ها، اکثریت‌زدایی از سهامداران  مسلط و نفوذزدایی از قدرت سهامداران و سهامداران ذی‌نفوذ باید تغییر جدی کند. یکی، دو سال پیش، شاید تنها کسی بودم که گفتم اگر ما توان اداره چنین مسائلی را نداریم و نمی‌توانیم جلوی نفوذ سهامداران یا گروه‌های ذی‌نفوذ در بانک‌های خصوصی را بگیریم و نمی‌توانیم اصلاحات بانکی انجام بدهیم، بهتر است که بانک‌ها را ملی کنیم. این یک ایده است که به‌نظر می‌رسد باعث کاهش فساد و کاهش هزینه‌های اصلاحات بانکی می‌شود.

رئیس قوه قضائیه یکی از اعضای شورای هماهنگی اقتصادی است و همراه با رئیس‌جمهور در این جلسات حضور دارد. به‌نظر می‌رسد تعیین سیاست‌های مناسب که خود به عاملی به فسادزایی تبدیل نشوند باید بیشتر در این جلسات مورد توجه قرار گیرد. آیا با سیاستگذاری مناسب زمینه بروز فساد کمتر نخواهد شد که در نتیجه قوه قضائیه بتواند به وظایف اصلی خود در مبارزه با فساد بپردازد؟ از طرفی چگونه می‌توان بار قوه قضائیه را در مبارزه با فساد بانکی کمتر کرد؟

سیاستگذاری برای تقویت نقش نهادهای حرفه‌ای از قبیل کانون کارشناسان دادگستری، جامعه حسابداران رسمی، تقویت نهاد داوری، سرعت در توزیع اطلاعات و رسیدگی‌های قضایی، واگذاری فصل تخاصم در مورد دعاوی کوچک‌تر به نهادهای حرفه‌ای-صنفی، اتکای بیشتر به رویه‌های حل اختلاف محلی و کدخدامنشانه و امثال اینها، می‌تواند تا حدودی از بار قوه قضائیه بکاهد. باید اشاره کرد بسیاری از نهادها هستند که در بانکداری ما به بهانه نظارت، دخالت می‌کنند و بسیاری از موازی‌کاری‌ها در مسائل مربوط به گزینش و انتصابات و نظارت یا حتی امنیت انجام می‌شود که واقعاً اثر منفی می‌گذارد. هماهنگی نهادهایی که وظایف مشابه دارند یا ادغام این نهادها و خلاصه سلب قدرت از قدرت‌های غیرمتخصص با کمک قوای سه‌گانه ضروری به‌نظر می‌رسد. ارتقای پاسخگویی، ارتقای اثربخشی و کارآمدی، جلب مشارکت در مدیریت امور، شفافیت و اینکه منصفانه و عادلانه عمل کردن را در برنامه‌ریزی‌مان، در تحلیل‌هایمان، در اجرا و عملکردمان، ارزیابی و بازخورد را کلاً در سیستم خود حاکم کنیم. بالاخره ایده‌های بسیاری هست که می‌شود تا اصلاحات عمیق جامعه، هر کدام را که قابل انجام است عملیاتی ساخت تا همان‌گونه که اشاره کردید، زمینه بروز فساد کمتر شود.