پارلمان نزدیک‌بین
نهاد قانونگذار چه نقشی در گرفتاری‌های فعلی جامعه ایرانی دارد؟
قانون‌گرایی و توسعه قانونگذاری از مهم‌ترین شاخصه‌های توسعه حکومت‌هاست. آیا کیفیت مجالس انتخابی در ایران به اندازه‌ای است که بتوانند کشور را از بزنگاه‌های سخت و دشواری‌های ناگزیر عبور دهند؟
جواد حیدریان: قانون‌گرایی و توسعه قانونگذاری از مهم‌ترین شاخصه‌های توسعه حکومت‌هاست. آیا کیفیت مجالس انتخابی در ایران به اندازه‌ای است که بتوانند کشور را از بزنگاه‌های سخت و دشواری‌های ناگزیر عبور دهند؟ وضع قوانین دوراندیشانه و نظارت دائمی بر روند اجرایی کشور، توقعی است که از مجلسی به نام شورای اسلامی انتظار می‌رود. اما آیا در وضعیت کنونی ما با چنین ساختار و با چنین نمایندگانی مواجه هستیم؟ پارلمانی که بتواند این دو مسوولیت مهم و اساسی -در قالب قانونگذاری و نظارت بر اجرای امور مملکتی که قانون اساسی بر عهده نمایندگان آن گذاشته است- را اجرایی کند، چه ویژگی‌هایی دارد؟ 38 سال از آغاز نخستین دوره مجلس شورای اسلامی می‌گذرد. خیلی‌ها معتقدند کارنامه همه مجالس پس از انقلاب در زمینه سیاستگذاری در حوزه‌های اجتماعی، سیاسی، دیپلماسی و اقتصادی کارنامه قابل قبولی نیست و با اهداف و آرمان‌های انقلاب فاصله دارد. نبود دوراندیشی در مصوبات مجلس، در نظر نگرفتن شاخص‌های تعیین‌کننده در آینده، آینده‌نگر نبودن قوانین و مصوبات، ملاحظات حداقلی و دم‌دستی و بسیاری موارد دیگر از جمله نقدهای جدی است که به پیکره نهاد قانونگذاری کشور وارد است.
آن‌طور که پژوهش‌های حوزه‌های سیاسی بررسی کرده‌اند، «عملکرد هنجاری و ساختاری قانونگذاری خوب با شاخص‌هایی نظیر نظارت، مشارکت و انتخابات آزاد مردمی، حاکمیت قانون، شفافیت، مسوولیت و پاسخگویی، تفکیک قوا، آزادی و مردم‌سالاری، برابری-انصاف و کارایی و اثربخشی» ارتباط مستقیم دارد. حالا باید به این نکته توجه کرد که نهاد قانونگذار در وضع موجود ایران چه سهمی دارد؟ چرا مجلس ما هیچ‌گاه آینده‌نگر نبوده و به مسائل مرتبط با توسعه به معنای مفهومی کلان بی‌توجهی نشان داده است؟
توسعه امری بلندمدت و نیازمند شاخص‌های زیادی از جمله قوانین و مقررات مصوب، مشارکت و آگاهی اجتماعی، مدیریت و برنامه‌ریزی خردگرایانه و دوراندیشانه، فرهنگ عمومی و... است. در این پرونده می‌خواهیم ببینیم چطور قانونگذاری و هدف‌گذاری‌های نامناسب، توانسته نقشی اساسی در شکل‌گیری ابرچالش‌های فعلی کشور داشته باشد. بحران‌های آب، محیط‌زیست، تجارت، دیپلماسی، مسائل اجتماعی، زنان و... از جمله مصداق‌هایی است که نمایندگان مجلس در طول دهه‌های گذشته بدون توجه به عوامل اثرگذار، صرفاً با ملاحظه‌کاری سهل‌انگارانه و شبه‌‌مُسکن، به تصویب رسانده‌اند و این قوانین ناقص، غیر‌جامع، ناکارآمد و... دومینویی از مشکلات را پیش پای فرآیند توسعه سیاسی، اجتماعی، اقتصادی کشور گذاشته است. بی‌توجهی به ظرفیت‌های سرزمینی، نادیده انگاشتن مطالعات جمعیتی، بی‌توجهی به مسائل فرهنگی و سیاسی در تصویب قوانین هم در بعد داخلی و هم در بعد بین‌المللی و دیپلماتیک توانسته است، شتاب توسعه متوازن در ایران را با چالش مواجه کند. در این پرونده بر روی بحران‌های اجتماعی، سیاسی و دیپلماسی متمرکز می‌شویم و می‌خواهیم ببینیم نهاد قانونگذار چه نقشی در گرفتاری‌های فعلی ایرانیان دارد؟ آسیب‌شناسی تصمیمات نمایندگان بر روند توسعه کشور به دلیل دخالت در قانونگذاری و اثرات پایدار این قوانین بر زندگی و حیات سیاسی و اجتماعی و اقتصادی شهروندان نیازمند بررسی جامعی است اما نگاهی ژورنالیستی به این موضوع می‌تواند به شناخت از وضعیت فعلی نهاد قانونگذاری در ایران کمک کند. باید در نظر داشت مردم به عنوان بدنه اصلی جامعه با توقعاتی که از نمایندگان مجلس دارند، دراین شرایط سهیم هستند. آنها نمایندگان را در پایین ماندن نگاه حداقلی به قوانین و مصوبات یاری می‌دهند. به عقیده منتقدان بسیاری از نمایندگان مجلس شأن پارلمان را به دلیل ضرورت پاسخگویی به مراجعات محلی و منطقه‌ای خود با یک اداره اشتباه می‌گیرند و جایگاه رفیع قانونگذاری را با روابط و تعاملات آمیخته به وعده‌های مکرر به سطح نازلی فرو می‌کاهند.
البته بی‌محلی و کم‌اهمیت جلوه دادن قوانین مادر که عمدتاً عمری طولانی و به درازای تاریخ قانونگذاری مدرن در ایران دارند در وقوع بسیاری از چالش‌های فعلی جامعه بی‌تاثیر نیست اما بررسی علل تغییر نیافتن چنین قوانینی در طول چهار دهه گذشته می‌تواند بخشی از چالش پیش‌رو را روشن سازد. مجلس شورای اسلامی البته در سال 96 بیش از ۵۸۰ قانون قدیمی را لغو کرد. قوانینی که متاسفانه بیش از صد سال سابقه اجرا داشته‌اند.
بررسی عوامل هنجاری و ساختاری قانونگذاری در نظام جمهوری اسلامی ایران پیشتر مورد مطالعه جریان‌های مختلف علمی و فرهنگی در کشور بوده است. غالب تحلیل‌ها بر این نکته استوار است که مجلس به عنوان نهاد ناظر و قانونگذار به دلیل فقر محتوایی در ورود نخبگان دچار نوعی اختلال ساختاری است. بعضی از نمایندگان مجلس چهره‌هایی بدون پشتوانه سیاسی و حزبی هستند که صرفاً با پشتوانه طایفه‌ای - ایلی انتخاب شده و نهاد قانونگذاری را به اداره‌ای برای رفع مشکلات کار و زندگی مردم حوزه انتخابیه تبدیل کرده‌اند.
نبود نگاه ملی و غلبه نگاه منطقه‌ای و کوتاه‌مدت حجم قابل توجهی از مصوبات 30سال اخیر مجلس شورای اسلامی را به خود اختصاص داده است. آفت قبیله‌گرایی و ترجیح منافع کوتاه‌مدت شخصی و گروهی بر مصالح ملی از مهم‌ترین نقدهایی است که شاید بتوان به بسیاری نمایندگان مجلس شورای اسلامی وارد دانست. دلیلی که یکی از باسابقه‌ترین نمایندگان مجلس بعد از انقلاب را نیز به صرافت انداخته تا هرازگاهی بر ضرورت شکل‌گیری دو مجلس در ساخت سیاسی ایران تاکید کند.
محمدرضا باهنر که 27 سال در کسوت نماینده مجلس مشغول فعالیت سیاسی بوده به ضرورت شکل‌گیری مجلس دومی در کنار مجلس شورای اسلامی اذعان کرده است. دلیل چنین اعتقادی را تنها می‌توان در ناکارآمد بودن نگاه منطقه‌ای و تصورات غیرکلان در ذهن نمایندگانی دانست که تنها برای یک دوره بنا به جبرهای سیاسی و منطقه‌ای وارد مجلس می‌شوند و گاه بدون اینکه اضافه‌ای بر کیفیت مجلس داشته باشند چهار سال بعد با حداقلی از اندوخته‌های سیاسی و حداکثری از انباشت‌های اقتصادی، صحن پارلمان را ترک می‌کنند.
به باور بسیاری از اهل سیاست فرآیند قانونگذاری در ایران فرآیندی ناقص است. چراکه به دلیل نبود پشتوانه سیاسی و حزبی توان نمایندگی نیز افت و کیفیت قانونگذاری سقوط می‌کند.
محمدرضا باهنر تیرماه سال 96 که دیگر البته در مجلس حضور نداشت در جمعی تاکید کرده است: «من 27 سال در مجلس حضور داشتم و باید تعصب داشته باشم، اما باید واقعیت‌ها را بیان کرد. مدت‌هاست که معتقدم کشور را نمی‌توان با یک مجلس اداره کرد؛ آن هم چه مجلسی! مرحوم پرورش می‌گفت نمایندگان تا می‌آیند نام خیابان‌های تهران را یاد بگیرند، دوره آنها تمام می‌شود و همین نمایندگان هستند که باید طبق ساختار قانون اساسی نقشه راه کشور و برنامه توسعه را ترسیم کنند. سیستم دومجلسی در بسیاری از کشورها اجرا می‌شود؛ به‌نحوی که بعضاً دارای یک مجلس اعیان و یک مجلس عوام هستند.»
پیشتر البته جواد اطاعت استاد علوم سیاسی دانشگاه و نماینده پیشین مجلس نیز گفته بود: «فرآیند قانونگذاری در ایران ناقص و به‌عبارتی «مرخم» است. به نظر می‌رسد نظام دومجلسی خواهد توانست این نارسایی را برطرف کند، چراکه هر یک از دو مجلس یک فلسفه وجودی دارد. به‌نظر من فقدان وجود مجلس دوم در ایران سبب شده نیازمند تشکیل نهادهای مختلفی شویم که هزینه‌های مادی و غیرمادی زیادی را هم در پی داشته است.»
به نظر می‌رسد با تجمیع نگاه منتقدان وضعیت مجلس شورای اسلامی که اغلب تجربه فعالیت در پارلمان را دارند، می‌توان میل به پوپولیسم و عوامگرایی را از مهم‌ترین علل ناکارآمدی مجلس در وضعیت فعلی قلمداد کرد. برون‌رفت از بن‌بست‌های سیاسی و اجتماعی داخلی و البته بهبود مسیر توسعه کشور که رشد اقتصاد و به‌تبع رفاه اجتماعی و البته مشارکت سیاسی و نفوذ بین‌المللی را نیز به دنبال دارد، نیازمند واشکافی اثرات مخرب تدوین قوانین مخرب و ناکارآمدِ برآمده از خواست حداقلی نمایندگانی است که از قضا تمامی مردم سرزمین را نمایندگی نمی‌کنند.
مروری بر چالش‌های نظام قانونگذاری در ایران نشان می‌دهد، نظام تقنین در کشور دارای چالش‌های جدی است و مشکل قانونگذاری ریشه در مسائلی دارد که بدون تغییر ساختار مجلس و البته دگرگونی در ساختار سایر قوا این مشکلات حل نمی‌شود.
بر اساس گزارشی که معاونت قوانین مجلس در سال‌های 91 تا 93 بر اساس عملکرد این نهاد منتشر کرده چالش‌های اساسی نظام قانونگذاری در ایران تازه و نو نیستند و سالیان طولانی است که بر این موارد تاکید می‌شود که می‌توان به مواردی از جمله «وضع قوانین متعدد (افزایش حجم قانونگذاری)» اشاره کرد. بر اساس این تحلیل «کارایی مجلس در کیفیت تقنین است نه کمیت آن ولی هم مجلس و هم دولت به مشکل تولید قوانین و مقررات مبتلایند». همچنین در این گزارش به «اصلاحات مکرر قوانین و استفساریه‌ها»، کاهش چشمگیر قوانین جامع، تعارض در نظام تقنین، فقدان ضمانت اجرای مناسب برای قوانین، به‌روز نبودن قوانین، مشکلات اجرایی قوانین و... اشاره شده است.
قانون تجارت
قانون تجارت ایران مصوب سال ۱۳۰۳ و ۱۳۰۴ برگرفته از قوانین تجاری فرانسه است. قانون مشتمل بر ۳۰۰ ماده مربوط به شرکت‌های سهامی در تاریخ ۲۴ اسفند ۱۳۴۷ به تصویب کمیسیون مشترک خاص مجلسین رسید. این قانون با تغییرات اندکی هنوز پابرجاست. این قانون از ابتدا تا الان مورد نقد متخصصان است. سال ۸۷ با تصویب کلیات لایحه قانون جدید تجارت در کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی لایحه «قانون تجارت ایران» تغییر کرد. تعلل در رسیدگی به این قانون تا سال ۹۱ و ۹۲ نیز طول کشید و در نهایت فروردین‌ماه سال 93 نمایندگان مجلس شورای اسلامی پیشنهاد اجرای آزمایشی لایحه «قانون تجارت ایران» را به مدت چهار سال با ۱۹۳ رای موافق در برابر ۱۲ رای مخالف در صحن علنی به تصویب رساندند.
قانون آلودگی هوا
۴۰ سال از قانونگذاری درباره آلودگی هوا در ایران می‌گذرد اما هنوز آلودگی رفع نشده است. سال ۵۴ «آیین‌نامه جلوگیری از آلودگی هوا» در مجلس شورای ملی تصویب شد. پس از انقلاب و در برنامه‌های دوم و سوم توسعه نیز دولت موظف شد، در طول این برنامه‌ها یعنی سال‌های ۱۳۷۳ تا ۱۳۸۳، نسبت به کاهش میزان آلودگی هوای تهران، مشهد، تبریز، اراک، اهواز، شیراز و اصفهان در حد استاندارد سازمان بهداشت جهانی اقدام کند. سال ۱۳۷۴ یک سال بعد از تدوین برنامه دوم توسعه نیز قانون «جلوگیری از آلودگی هوا» در مجلس تصویب شد. سال ۱۳۷۹ نیز هیات دولت «برنامه جامع کاهش آلودگی هوای تهران» را تصویب کرد. با این حال با این همه سابقه در قانونگذاری همچنان کلانشهرهای ایران دچار آلودگی هوا هستند.
قانون حمایت از خانواده
قانون حمایت از خانواده مصوب 1391 بر مبنای چارچوب و اصول مقرر در قانون حمایت از خانواده مصوب سال 1353 و ارکان عمده مندرج در آن تدوین شده است. قانون حمایت از خانواده به پیشنهاد قوه قضائیه در دولت محمود احمدی‌نژاد و در تیر ۱۳۸۶ به مجلس ارسال شد. این قانون مورد انتقاد فعالان سیاسی و اجتماعی قرار گرفت و همچنان یکی از چالش‌های جدی حوزه اجتماعی است. برخی این قانون را در جهت تضعیف خانواده و مغایر با قانون اساسی می‌دانند. بر اساس یکی از مواد این قانون که جنجالی‌ترین بخش آن نیز هست، مردان برای ازدواج مجدد نیازی به اجازه و آگاهی همسر قبلی خود نداشتند و تنها لازم بود به دادگاه توانایی مالی خود برای داشتن زن جدید را اثبات کنند. مجلس هشتم در اسفند ۱۳۹۰ لایحه را مصوب و به شورای نگهبان ارسال کرد. سرانجام مجلس نهم با اصلاح لایحه نظر شورا را تامین کرد و در اسفند ۱۳۹۱ لایحه به تایید شورا رسید و تبدیل به قانون شد.
قانون تصرف اراضی ملی
اواخر سال 96 مجلس با تصویب قانون واگذاری اراضی ملی، دولت را مجاز به واگذاری اراضی ملی و دولتی برای احداث شهرک‌های صنعتی و کشاورزی کرد. بسیاری بر این باور هستند با این اجازه زمین‌خواری قانونی شده است. این در حالی است که بر اساس قوانین داخلی سالانه ۲۰۰ تا ۳۰۰ هزار هکتار از عرصه‌های ملی واگذار می‌شود. نمایندگان مجلس، دولت را مجاز به واگذاری اراضی ملی و دولتی برای احداث شهرک‌های صنعتی، کشاورزی و خدمات گردشگری و مناطق ویژه اقتصادی مصوب و طرح‌های قابل واگذاری دولتی با رعایت مقررات زیست‌محیطی کردند. بر اساس مصوبه مجلس، از این پس واگذاری زمین‌هایی که قلع‌وقمع آنها امکان‌پذیر نیست، به فرد متخلف امکان‌پذیر می‌شود. این در حالی است که بر اساس قوانین قبلی، واگذاری زمین‌هایی که در آنها تخلف در اجرای طرح‌ها رخ داده بود، به متخلفان ممنوع بود؛ به‌این‌ترتیب، انگیزه هم برای بروز تخلف کاهش می‌یافت.
