عقبگرد در صحن قانونگذاری
تحلیل داریوش قنبری از مضرات آینده‌نگر نبودن مجلس شورای اسلامی
داریوش قنبری می‌گوید: خیلی از مسائل را به صورت آزمون و خطا جلو می‌بریم. به چارچوب‌های علمی و تجربه‌شده توجهی نمی‌شود. چارچوب‌های آزمون پس‌داده اگر به خوبی مورد توجه قرار بگیرند به ما می‌گویند برای مدیریت کشور چه‌کار باید بکنیم تا بهترین استفاده را برای توسعه کشور ببریم و با رونق اقتصادی و قدرت سیاسی کشور حداکثر استفاده را از کمترین امکانات ببریم اما در ایران چنین رویه‌ای نداریم.
مجلس شورای اسلامی 38 سال پیش آغاز به کار کرد و اکنون دهمین دوره آن را پشت سر می‌گذاریم. البته سبقه شورای قانونگذاری در ایران به صورت امروزی به دوران مشروطه برمی‌گردد. زمانی که احزاب و جریان‌های سیاسی و تفکرات متعدد در آن دخیل بودند. اما امروز به‌زعم بسیاری از منتقدان با نوعی عقبگرد در صحنه قانونگذاری و نظارت کشور مواجه هستیم که دلایل متعددی دارد. یکی از عمده این دلایل آینده‌نگر نبودن مجالس است و اینکه نمایندگان اغلب نگاه ملی و بلندمدت ندارند و در دالان پرپیچ‌وخم مناسبات محلی و منطقه‌ای مهم‌ترین نهاد قانونگذاری و نظارت کشور را گیر انداخته‌اند. حالا به نظر می‌رسد بهارستان به جای آنکه صحنی برای تصویب قوانین مترقی برای گام‌های بلند توسعه ایرانی باشد، عرصه‌ای برای تلاش بر سر منافع کوتاه‌مدت محلی شده است. گفت‌وگوی داریوش قنبری نماینده دو دوره هفتم و هشتم مجلس شورای اسلامی با تجارت فردا، در جست‌وجوی پاسخی بر این نقد است.
♦♦♦
چهار دهه از آغاز مجلس شورای اسلامی می‌گذرد و دهمین مجلس نیز اکنون مشغول به فرآیند قانونگذاری است. بسیاری بر این باور هستند که مجالس ما در طول این چند دهه هرگز آینده‌نگر نبوده‌اند. عملاً قوانینی تصویب نمی‌شوند که بر پایه تفکری بلندمدت باشند. نمایندگان کم‌تجربه از چرخه کار کنار می‌روند و نیروهای جدید وارد گود بهارستان می‌شوند. این روند اثری منفی بر روند توسعه متوازن کشور می‌گذارد. آیا شما با این تحلیل موافق هستید؟
قطعاً همین‌طور است. ضعف آینده‌نگری را ما در تمامی ابعاد و ساختار حاکمیت می‌توانیم ببینیم. در دولت و مجلس بسیار مشهود است. این موضوع به عدم حاکمیت تفکر علمی بر کشور برمی‌گردد. این مساله خاص مجلس نیست. ما در تمامی ابعاد مدیریتی و حکمرانی برای آینده فکر نمی‌کنیم و این مساله به خودی خود بر روند توسعه تاثیر سوء می‌گذارد. متاسفانه برنامه عملیاتی برای رفع این مشکل هم یا طراحی نمی‌شود یا اگر طراحی شود و اهدافی در فرآیند آینده‌نگری مدیریت کشور تدوین شود به طریقی مورد بی‌توجهی قرار می‌گیرد. نمونه چنین برنامه‌ریزی‌های ابتری سند چشم‌انداز توسعه کشور در افق 20ساله است که قرار بود تا سال 1404 ایران قدرت اول منطقه و کشوری توسعه‌یافته باشد. متاسفانه بی‌توجهی غالب است و آن الزامات لازم برای تبدیل شدن کشور به قدرت اول منطقه را در نظر نگرفتیم. برنامه‌ریزی‌ها در کشور ما عمدتاً موضوعی جنبی است و نوعی جنبه عارضه‌نگاری پیدا کرده است تا اینکه نوشتن برنامه به معنی دقیق کلمه باشد. واقعیت این است که در برنامه‌نویسی برای آینده کشور عمدتاً توان کشور سنجیده می‌شود و بر اساس داشته‌های کشور برنامه‌ریزی برای آینده نیز صورت می‌گیرد ولی به نظر می‌رسد در کشور ما چنین سنجشی برای کاربرد توانمندی در مدیریت و برنامه‌ریزی آینده کشور اعمال نمی‌شود. نمی‌توان متغیرهای نظام بین‌الملل را نادیده گرفت و تبدیل به قدرت اول منطقه شد و وقتی این متغیرها و دیگر عوامل موثر را که در برنامه‌ریزی مشهود است نادیده بگیریم قطعاً اینها در هدف‌گذاری اقتصادی و سیاسی نمی‌تواند به ما کمک کند.
اینها به نظر می‌رسد به نوعی نتایج آینده‌نگر نبودن نهادها و تفکر حاکم بر مدیریت کشور در نهادهایی مثل دولت، مجلس و... است. دلایل شکل‌گیری چنین تفکری در ساختار اداره مملکت چیست؟
اگر برنامه‌ای هم تدوین شود در مجموع مورد بی‌توجهی واقع می‌شود و ما اتفاقاً مسائلی را که باید در نظر بگیریم در نظر نمی‌گیریم و به همین خاطر بسیاری از برنامه‌ها بی‌نتیجه باقی می‌ماند. در بحث سند چشم‌انداز توسعه کشور، ما به نوعی در اجرای این سند به دشمنان خود اجازه دادیم که آنها ما را به سمت تحریم‌ها ببرند و به نوعی به سمت جنگ اقتصادی رفتیم که همه نتیجه آن را داریم می‌بینیم. هیچ کشوری در تحریم و جنگ اقتصادی به رشد مطلوب نمی‌رسد و نمی‌تواند مشکلاتش را حل کند. ما باید طوری برنامه‌ریزی می‌کردیم که به سمت‌وسوی اهدافی که دشمن طراحی کرده نمی‌رفتیم و اجازه نمی‌دادیم بر روند توسعه کشور چنین تاثیری بگذارد. اینها همه در نبود آینده‌نگری در ساختار نهادهای تصمیم‌گیر کشور است.
به نظر می‌رسد ما در روند توسعه کشور به نوعی در حال آزمون و خطا هستیم. در حالی که مخاطرات زیادی نظام سیاسی، اجتماعی و اقتصادی کشور و در نهایت امنیت عمومی و رفاه اجتماعی را تهدید میکند.
ما خیلی از مسائل را به صورت آزمون و خطا داریم جلو می‌بریم. به چارچوب‌های علمی و تجربه‌شده توجهی نمی‌شود. چارچوب‌های آزمون پس‌داده اگر به خوبی مورد توجه قرار بگیرند به ما می‌گویند برای مدیریت کشور چه‌کار باید بکنیم تا بهترین استفاده را در جهت توسعه کشور ببریم و با رونق اقتصادی و قدرت سیاسی کشور حداکثر استفاده را از کمترین امکانات ببریم. اما در ایران چنین رویه‌ای نداریم. ما چون علمی برخورد نمی‌کنیم حتی اگر امکانات زیادی نیز در خدمت ما باشد بعضاً از آن استفاده نمی‌کنیم و به نوعی هدر می‌دهیم و در جهت عکس استفاده می‌کنیم و کشور را به سمت بحران می‌بریم.
نبود پشتوانه سیاسی و احزاب در مدیریت و اداره کشور به‌خصوص در بحث مجلس به عنوان رکن قانونگذاری و نظارت کشور چه نقشی در این نابسامانی مدیریتی که اشاره کردید دارد؟
واقعیت این است که بحث از مجلس هم فراتر است و دولت ما هم حتی حزبی نیست. نمی‌توانیم در دنیا دنبال توسعه کشور باشیم ولی در داخل بخواهیم حزب را کنار بگذاریم. احزابی که در کشور ما فعالیت می‌کنند به معنای واقعی کلمه حزب نیستند. جناح‌های سیاسی تا حدودی وظیفه احزاب را انجام می‌دهند و در ظاهر در وزارت کشور 160 حزب مجوز دارند ولی اینها کارکردهای حزب به معنای واقعی کلمه را ندارند. احزاب در کشورهای دیگر باشگاه‌های سیاسی هستند که ایدئولوژی‌های سیاسی برای اداره کشور در آنها پرورده می‌شود. آنجا اندیشه برای اداره سیاسی کشور تولید می‌کنند و برنامه‌های مدیریتی هم در این احزاب ترتیب داده می‌شود. احزاب هر کدام دانشگاه‌هایی برای اداره کشورها هستند. دانش سیاسی در بستر احزاب به بدنه جامعه و ساختار مدیریتی کشور در زمینه‌های سیاسی، اقتصادی، فرهنگی و... و در یک کلام توسعه کشور تزریق می‌شود. احزاب نقشه توسعه کشور را طراحی و چیدمان می‌کنند و کادر لازم برای عملی کردن برنامه‌ها را تربیت می‌کنند. متاسفانه در کشور ما نه مجلس حزبی است، نه دولت حزبی است. زمان انتخابات که فرا می‌رسد، در ایران مسائل طایفه‌ای و قبیله‌ای و مناسبات غیرسیاسی ماقبل مدرن پررنگ می‌شود و اغلب افرادی را با گرایش‌های قبیله‌ای و طایفه‌ای و پایگاه اجتماعی ایلی به قدرت می‌رساند. این رفتار در مجلس شورای اسلامی و شوراهای شهر و روستا و دیگر نهادهای انتخابی مشهود است. این یکی از معضلات جدی است. فردی بدون عقبه و پشتوانه سیاسی و تنها با اتکا به رای قبیله‌ای وقتی وارد مجلس می‌شود سردرگم است و نمی‌داند چه‌کار باید بکند. بسیاری از نمایندگان مجلس حتی اطلاعات و دانش اولیه را در ارتباط با مجلس و وظایف نمایندگی ندارند، چه برسد به اینکه بخواهند در فرآیند قانونگذاری مملکت نیز نقش ایفا کنند و مشکلات کشور را حل کنند. برآورد من این است که جز نمایندگان تهران و چند کلانشهر کشور که براساس گرایش‌های جناحی انتخاب می‌شوند، در مجموع نمایندگان حوزه‌های کوچک بر اساس گرایش‌های قبیله‌ای انتخاب می‌شوند و آن توانایی لازم و استعداد بالقوه برای نمایندگی مردم را ندارند. باید احزاب جایگاه واقعی خود را پیدا کنند تا این مشکل را بتوان مرتفع کرد و افراد بر اساس گرایش‌های سیاسی خود بتوانند از طریق مردم وارد جریان انتخابات و بعد نمایندگی مجلس یا دیگر فعالیت‌ها شوند. اگر به این سمت‌وسو رفتیم، آن وقت می‌توان انتظار داشت احزاب رشد کرده و اندیشه‌های مدیریتی خوب تولید کنند و برنامه لازم برای اداره کشور را طراحی کرده و کادر اجرایی متخصص برای کشور را پرورش دهند.
سابقه پارلمانی و قانونگذاری در ایران بیش از یک قرن است. فکر می‌کنید ریشه ناکارآمدی مجالس ما در بحث قانونگذاری، ایجاد گفتمان سیاسی و اجتماعی و نظارت در کجاست؟
ما قطعاً نسبت به گذشته در مباحثی مثل دموکراسی، توسعه، حاکمیت قانون، نظارت و رفتار و منش سیاسی عقبگرد داشتیم. اگر به دوران مشروطیت برگردیم می‌بینیم احزاب نقش پررنگی دارند و کارکرد واقعی خود را برای جامعه اجرا می‌کنند. احزابی مثل اعتدالیون و عامیون را داریم...
خلأ احزاب چگونه به وجود آمده است؟ این نقش چطور و چرا در شرایط فعلی کمرنگ شده است؟
خلأ احزاب دلایل مختلفی دارد. پایگاه اجتماعی لازم برای توسعه احزاب فراهم نشده است. احزاب خودشان در ناکارآمدی مقصر هستند. احزابی که شکل می‌گیرند به جای آنکه بیایند منافع طبقاتی را نمایندگی کنند و به عنوان نماینده یک طبقه یا اقشار خاصی فعالیت کنند به سمت دیدگاه‌های پوپولیستی می‌روند و خود را نماینده همه مردم تلقی می‌کنند. نمی‌شود در جامعه‌ای شما نماینده همه تفکرها باشید. این یعنی عوامگرایی و فریب. شما نمی‌توانید هم نماینده کارگر باشید، هم نماینده کارفرما. اینها تضادهای منافع متفاوتی دارند. احزاب کارگری در تمامی دنیا از احزاب حامی کارفرمایی متمایز هستند. ببینید شما نمی‌توانید دو جریان با منافع متضاد را کنار هم جمع کنید. منفعت کارگر در کار کمتر و مزد بیشتر است و منفعت کارفرما در کار بیشتر و مزد کمتر است. اینها را نمی‌توان به این راحتی کنار هم جمع کرد. احزاب سیاسی دقیقاً اینجا نقش خود را بازیابی می‌کنند و اینجاست که هویت احزاب نمود پیدا میکند. احزاب باید از این حالت عوامگرایی خارج شوند و مبتنی بر طبقات و بر پایه دفاع از منافع جریان‌ها و طبقات خاصی برنامه‌ریزی شوند تا بتوانند پایگاه اجتماعی برای خود دست‌وپا کنند و در مجموع نماینده تفکر، اقشار، طبقات و جریان‌های خاصی در مقابل جریان دیگری باشند تا در سایه رقابت‌های سیاسی رشد و توسعه برنامه‌ریزی و مدیریت کیفی بهتر را شاهد باشیم. در این صورت یک ساختار سیاسی-اجتماعی به بلوغ و توسعه نزدیک می‌شود. یکی دیگر از عوارض تاریخی بی‌توجهی به احزاب، این است که افرادی که در بدنه احزاب بودند، منافع خود را بر منافع عمومی و منافع ملی ارجح می‌دانند. البته این مساله و این نگاه غیرسیاسی و غیر‌کلان در سطح مجلس نیز مشهود است و قوانین گاهی به جای آنکه با نگاهی ملی و کلان روند توسعه کشور را هدف‌گذاری کرده باشد، بر اساس منافع افراد و گروه‌ها طراحی شده‌اند. در برخی از دوره‌های تاریخی خود دولت‌ها مانع از شکل‌گیری احزاب شده‌اند. احزاب را به عنوان رقیب تلقی کرده‌اند و موانعی ایجاد کرده‌اند که این موانع جلوی ترقی احزاب را گرفته و نگذاشته احزاب توانمند و قدرتمند باشند. بحث دیگر نیز فرهنگ سیاسی ما ایرانیان است؛ ما به خوبی نتوانسته‌ایم بحث مشارکت سیاسی بر پایه تفکر حزبی را بپذیریم که به نوع آموزش و توقعات مردم از امر سیاسی یا نهاد سیاسی برمی‌گردد. نهایتاً مساله اساسی نوع سیستم انتخاباتی ماست که جایی برای احزاب سیاسی در نظر گرفته نشده است. انتخاب فرد در جوامع پیشرفته و دارای دموکراسی بر پایه تفکر حزبی، معنا و مفهومی ندارد. مردم به تفکرات احزاب سیاسی و برنامه‌های آنها رای می‌دهند. احزاب دیدگاه‌های خاص خود را ارائه می‌دهند و مردم بر پایه این دیدگاه‌ها به تفکر حزبی رای می‌دهند. در این رقابت نیروهایی از سوی حزب بنا به توانایی و سابقه و کیفیت افراد انتخاب شده و در فهرست یک حزب جای می‌گیرند و مردم به آن تفکر رای می‌دهند. در کشور ما به این موضوع توجهی نمی‌شود. نگاه ملی و مبتنی بر اهداف سیاسی هنوز شکل نگرفته است. این یکی از مشکلات جدی است. اینکه احزاب در سیستم سیاسی ما جایی ندارند، خود باعث شده احزاب به تدریج به حاشیه رانده شوند و جایگاهی در درون نظام سیاسی ما نداشته باشند. احزاب زمینه فعالیت در ایران را دارند. ایران جدای از جوامع دیگر نیست. ایران را نمی‌توان تافته جدابافته‌ای نسبت به بقیه کشورها دانست. ایران هم برای بهبود فرآیند توسعه خود نیازمند مشارکت مردم با حضور احزاب متفاوت است. همین جناح‌هایی که الان در کشور حضور دارند می‌توانند تبدیل به احزاب قوی و فراگیری شوند که می‌توانند تاثیر بیشتری بر آینده سیاسی و اقتصادی و پیشرفت و توسعه کشور داشته باشند.
تحلیل شما از 38 سال فعالیت پارلمان جمهوری اسلامی چیست؟ فکر می‌کنید به آن اهداف تعیین‌شده در سیاستگذاری کلان نظام رسیده‌اند یا خیر؟
من خودم در مجالس هفتم و هشتم حضور داشتم. بسیاری از نمایندگان آن دوره‌ها نه‌تنها به فکر آینده کشور نبودند بلکه برای وضعیت حال مملکت هم برنامه‌ای نداشتند. آنها دچار یکسری برنامه‌های روزمره می‌شوند که از اهداف نمایندگی دور می‌شوند. مردم نیز وظایف نماینده را خوب نمی‌شناسند و توقعاتی از نماینده دارند که نماینده را از وظایف خودش دور میکند. خیلی از مواقع اتفاق افتاده است که حدود یک‌سوم نمایندگان در صحن علنی حضور نداشته‌اند. حداقل در مجالسی که من حضور داشتم این‌طور بود. آنها که حضور نداشتند یا دنبال کارهای شخصی خود بودند یا دنبال کارهای شخصی افرادی بودند که از حوزه‌های انتخابیه به اینها رجوع می‌کردند. بنابراین نماینده خود به خود از وظیفه اصلی خود که قانونگذاری و نظارت است منفک می‌شود و به حوزه‌هایی کشیده می‌شود که جزو وظایف نمایندگی نیست. خیلی از نمایندگان برای اینکه در حوزه اجرا کاری از پیش ببرند خودشان را درگیر یکسری انتصابات خاص می‌کردند. مثلاً نماینده بیشتر از آنچه دنبال قانونگذاری باشد اغلب وقت خود را به انتصابات اختصاص می‌داد چراکه کارکرد این موضوع بیشتر برای او و اطرافیان انتفاع داشت. او از طریق فلان بخشدار مسائل مهمی را در حوزه انتخابیه خود جلو می‌برد و روزها و هفته‌ها من شاهد بودم نمایندگانی می‌رفتند و پشت در وزارتخانه‌ای می‌ماندند و خودشان را خوار و ذلیل می‌کردند تا بتوانند یک نفر از نزدیکان خود را به عنوان مدیر اجرایی در اداره‌ای منصوب کنند. این کارها جزو وظایف نماینده مجلس نیست. نماینده نباید درگیر این کارها شود، چراکه نماینده باید وقت خود را صرف قانونگذاری با اندیشه بلندمدت و اهداف ملی کند. نتایج این تصمیمات خودبه‌خود فرآیند توسعه کشور را به جلو می‌برد و بی‌شک مناسبات شغلی و معیشتی غالب مردم هم از طریق تصویب قوانین مترقی، آینده‌نگرانه و خردورزانه تامین می‌شود. ولی نمایندگان ما اغلب درگیر مسائلی هستند که انتفاع ملی ندارند و کمکی به بهبود وضعیت اداره کشور نمی‌کنند و حتی چالش‌هایی را هم به وجود می‌آورند. تجربه من در صحن مجلس نشان می‌دهد نمایندگان عمدتاً به مسائل روزمره مشغول هستند که جزو وظایف قانونی نمایندگی نیز نیست. حداقل می‌توانم با قاطعیت بگویم 70 درصد نمایندگان مجلس شورای اسلامی مشمول این موضوع هستند.
قوانین زیادی را به طور مصداقی می‌توان مثال زد که در مجلس شورای اسلامی تصویب شده‌اند که هرگز نمایندگان چشم‌انداز درازمدت آن را ندیده و صرفاً بنا به ضروریات آن زمان یا بنا به انتفاع خود و اطرافیان برای رای‌آوری آن لابی کرده‌اند. کشور اکنون به دلیل همین موضوع در تدوین قوانین با چالش‌هایی در عرصه‌های مختلف روبه‌رو است. در آن دوران که شما مسوولیت داشتید آیا از این دست موارد وجود داشت که بعد تبدیل به بحران برای مملکت شده باشد؟
هنوز خیلی از قوانین مادر به صورت آزمایشی در حال اجرا هستند. این ضعف مجلس است که هنوز قوانینی داریم که نیاز به بررسی مجدد، مدیریت صحیح‌تر، اصلاحات یا جایگزینی دارند ولی به حال خود رها شده‌اند. مجلس در بسیاری موارد به دلایلی از جمله ناتوانی نمایندگان در تشخیص تغییر وضعیت به صورت قطعی تصمیمی نمی‌گیرد و به مسائل ورود نمی‌کند. قطعاً اجرای خیلی از این قوانین مشکل‌دار ایرادهایی را به ساختار مدیریت کشور وارد کرده و مشکلاتی برای مردم هم ایجاد کرده است. یکی از این قوانین، قانون تجارت است که ما الان با آن مشکل داریم. می‌توانیم به قانون مجازات اسلامی نیز اشاره کنیم. اینها باید قوانین مادر را در مجلس به نوعی تعیین تکلیف کنند ولی مجلس ورود نکرده است و مسائل و مشکلاتی برای کشور به وجود آمده است و نمایندگان متاسفانه حتی گاه در ابتدایی‌ترین مسوولیت‌ها و وظایف خود ناتوان هستند، چه برسد به اینکه بخواهند چشم‌انداز توسعه کشور با تمام پیچیدگی آن را برنامه‌ریزی و مدیریت کنند.
