مجلس دوم
آیا در ساختار سیاسی ایران جای مجلس سنا خالی است؟
در طول سال‌های گذشته همواره گفته‌ها و خواسته‌هایی مبنی بر لزوم وجود مجلس دوم در نظام قانونگذاری کشور مطرح شده است.
رضا طهماسبی: در طول سال‌های گذشته همواره گفته‌ها و خواسته‌هایی مبنی بر لزوم وجود مجلس دوم در نظام قانونگذاری کشور مطرح شده است. مجلسی که متشکل از زعما و علما و نخبگانی باشد که بتوانند در فرآیند مشارکتی و مباشرتی تصمیمات مجلس اول را مجدد بررسی، تصویب یا رد بکنند. مجلسی که هم‌اکنون در اغلب کشورهای جهان اعم از توسعه‌یافته، در حال توسعه و کمتر توسعه‌یافته می‌توان ردی از آن یافت. مجلس دومی که غالباً از آن به عنوان «سنا» یاد می‌شود و عناوین دیگری چون مجلس اعیان، مجلس لردها، مجلس علیا، مِشرانو جرگه یا ایوان زبرین هم بر آن گذاشته شده است. مجلسی که در برخی کشورها همانند مجلس اول کاملاً انتخابی یا در برخی کشورها ترکیبی از نمایندگان انتخابی و انتصابی دارد اما شرط و شروط ورود به آن به نحوی است که افراد و چهره‌های خاص به آن وارد شوند. حالا این مساله مطرح است که در ایران که سابقه داشتن مجلس سنا در کنار مجلس شورای ملی را در دوره پهلوی دارد، نیازی به حضور و کارکرد این نهاد وجود دارد یا خیر؟
محمدرضا باهنر، از شناخته‌شده‌ترین چهره‌های سیاسی و قوه قانونگذار کشور با هفت دوره سابقه حضور در مجلس شورای اسلامی است که در سال جاری به دفعات لزوم وجود مجلس سنا را مطرح کرده است. باهنر که برای انتخابات مجلس دهم نامزد نشد و ترجیح داد پس از هفت دوره حضور از دوره دوم تا نهم - در دوره ششم در مجلس حضور نداشت- وارد عرصه انتخابات مجلس نشود، در تیرماه سال جاری و در دیدار با نمایندگان یک نهاد فرهنگی بر ناکارآمدی قوه قانونگذار به شکل فعلی صحه می‌گذارد و می‌گوید: «من 27 سال در مجلس حضور داشتم و باید تعصب داشته باشم، اما باید واقعیت‌ها را بیان کرد. مدت‌هاست که معتقدم کشور را نمی‌توان با یک مجلس اداره کرد؛ آن هم چه مجلسی! مرحوم پرورش می‌گفت نمایندگان تا می‌آیند نام خیابان‌های تهران را یاد بگیرند، دوره آنها تمام می‌شود و همین نمایندگان هستند که باید طبق ساختار قانون اساسی نقشه راه کشور و برنامه توسعه را ترسیم کنند.» او تیر اصلی انتقادش را متوجه ترکیب نمایندگان منتخب در مجلس نمایندگان (مجلس اول) می‌داند که باعث می‌شود نظام‌ها به ساختاری دومجلسی روی بیاورند. او در همان دیدار گفته است: «در یک دوره مجلس 40 پزشک حضور دارند و در دوره دیگری سه پزشک نماینده می‌شوند؛ حتی پزشک با تخصص جراحی کودکان نماینده می‌شود. مگر در مجلس قرار است جراحی شود یا غده سرطانی درآورده شود؟ در مجلس به اقتصاد سلامت نیاز است که کشور را با چه اقتصادی می‌توان مدیریت کرد.» البته باهنر که هم‌اکنون می‌توان از او به عنوان تئوریسین اصلی نظام دومجلسی در کشور یاد کرد اعتقاد دارد که هر دو مجلس باید توسط مردم انتخاب شوند. او اخیراً در هفته‌های گذشته نیز در یک نشست حزبی دوبار تاکید کرد که کشور را با یک مجلس نمی‌توان اداره کرد و نیاز به حضور یک مجلس از نخبگان احساس می‌شود که به دنبال منافع ملی باشد.
باهنر تنها کسی نبود که در هفته‌های اخیر از الزام وجود نظام دومجلسی سخن گفته که عبدالرضا هاشم‌زایی نماینده دوره دوم و دوره دهم مجلس نیز اخیراً در اظهاراتی کمابیش مشابه از ضرورت بازنگری در ساختار سیاسی کشور و پر کردن خلأ مجلس دوم گفته است. تفاوت ایده هاشم‌زایی با باهنر در این است که او ترکیب مجلس دوم را نیم‌انتخابی و نیم‌انتصابی پیشنهاد کرده است و در مقابل خواستار حذف محدودیت‌ها در شرایط تعیین صلاحیت نامزدهای ورود به مجلس اول شده و گفته است: من معتقدم نباید برای نمایندگان مردم در مجلس شورای اسلامی محدودیتی گذاشت. مثلاً در دوره‌های اولیه مجلس فقط خواندن و نوشتن کافی بود و سطح سواد ملاک نبود. به نظرم این حق مردم است و با تعیین شرایط خاص نمی‌توان حق مردم را محدود کرد. مجلس جایی است که هم مردم می‌توانند افراد متخصص سطح بالا را انتخاب کنند و هم می‌توانند افرادی از جنس خودشان را به مجلس بفرستند، معنای پارلمان همین است در حالی که اگر مجلس سنا داشته باشیم باید شرایط خاصی برای سناتورها تعیین شود.
البته افراد دیگری به دفعات در گذشته حرف از لزوم دومجلسی بودن نظام قانونگذاری در ساختار سیاسی کشور زده‌اند که احتمالاً یکی از معروف‌ترین اظهارات که بیش از بقیه نقل شده مربوط به جواد اطاعت، نماینده مجلس در دوره ششم است که گفته بود: «فرآیند قانونگذاری در ایران ناقص و به عبارتی «مرخم» است. به نظر می‌رسد نظام دومجلسی خواهد توانست این نارسایی را برطرف کند چراکه هر یک از دو مجلس یک فلسفه وجودی دارد. به نظر من فقدان وجود مجلس دوم در ایران سبب شده نیازمند تشکیل نهادهای مختلفی شویم که هزینه‌های مادی و غیرمادی زیادی را هم در پی داشته است.» او برای فراهم کردن بستر برپایی مجلس دوم پیشنهاد می‌دهد که با بازنگری در قانون اساسی، مجمع تشخیص مصلحت نظام، مجلس خبرگان، شورای بازنگری قانون اساسی، شورای عالی استان‌ها و حتی شورای نگهبان جای خود را به مجلس دوم بدهند چراکه در آن صورت پارلمان، جایگاه شایسته خود را پیدا خواهد کرد.
پرنهادی ساختار سیاسی
مجلس سنا در ایران با وجود اینکه در قانون اساسی مشروطیت پیش‌بینی شده بود تا پس از روی کار آمدن محمدرضا پهلوی راه نیفتاد. سال 1328 اولین دوره (از هفت دوره) مجلس سنا در ایران تشکیل شد و تا وقوع انقلاب اسلامی نیز در ساختار سیاسی ایران حضور داشت. پس از انقلاب و در جریان تدوین قانون اساسی، احتمالاً به علت بدنامی مجلس سنا که نیمی از اعضای آن، سناتورها، منصوب شاه بودند، این نهاد از ساختار سیاسی کشور حذف می‌شود و نظام قانونگذاری در جمهوری اسلامی تک‌مجلسی می‌شود. همچنین نهاد ناظری با عنوان شورای نگهبان قانون اساسی برای نظارت بر تطبیق مصوبات با شرع اسلام و قانون اساسی تشکیل می‌شود. با این همه پس از مدتی به دلیل وجود اختلافات میان مجلس و شورای نگهبان، مجمع تشخیص مصلحت نظام برپا می‌شود که با ترکیبی انتصابی از چهره‌های باتجربه به حل‌وفصل اختلافات بین مجلس و شورای نگهبان می‌پردازد و علاوه بر آن سیاست‌های کلی نظام را نیز تدوین می‌کند. این دو نهاد خود صلاحیت قانونگذاری ندارند اما در فرآیند قانونگذاری بسیار اثرگذار هستند و حتی گاه اقداماتی انجام می‌دهند که از آن به تعبیری می‌توان به قانونگذاری هم یاد کرد. به همین دلیل دیده شده است که بارها طرح‌ها و لوایحی که رای اکثریت نمایندگان مجلس را هم داشته است در نهایت در مسیر تبدیل شدن به قانون ناکام مانده‌اند؛ مانند لوایح دوقلو در مورد اصلاح قانون انتخابات و افزایش اختیارات رئیس‌جمهور که در سال 1381 از سوی دولت به مجلس فرستاده شد و در کش‌وقوس شورای نگهبان و مجلس، به نتیجه نرسید و دولت لایحه را بازپس گرفت.
با این همه در حالی که قانونگذاری در نظام سیاسی کشور صرفاً برعهده مجلس شورای اسلامی گذاشته شده، نهادهایی در ساختار سیاسی ایجاد شده‌اند که به مراتب، بدون صلاحیت دیده‌شده در قانون اساسی، دست به قانونگذاری می‌زنند و مصوباتی دارند که لازم‌الاجراست. برای مثال شورای عالی انقلاب فرهنگی، شورای عالی فضای مجازی، شورای عالی امنیت ملی و نهادهایی از این دست که در موارد مختلف دست به تصمیم‌گیری می‌زنند. از شورای عالی استان‌ها نیز می‌توان به عنوان یکی دیگر از نهادهای متعددی نام برد که در حوزه تصمیم‌گیری در کشور دخیل هستند. اما با این همه نهاد متعدد آیا هنوز هم می‌توان صحبت از مجلس دوم یا سنا به میان آورد؟ تجربه جهانی و حضور دو مجلس در ساختار سیاسی اغلب کشورها این مساله را تایید می‌کند که این نظام در فرآیند قانونگذاری کیفیت بهتر، بهره‌وری بالاتر و عقلانیت بیشتری را دخیل می‌کند اما در ساختار سیاسی ایران بدون شک، راه‌اندازی این نهاد باید همراه با حذف و برچیده شدن چندین و چند نهاد مختلف و اصلاح وظایف دوجین نهاد دیگر باشد تا نتیجه مقبول افتد و گرهی از کار فروبسته خلق گشوده شود.
